基于可持續(xù)發(fā)展的城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間生態(tài)治理研究
——以寧波為例

◎勞蕾蕾

城鄉(xiāng)結(jié)合部基于其地處城市與鄉(xiāng)村交錯地帶的特殊地理位置，表現(xiàn)出獨特的過渡性和多樣化特點?？焖俪擎?zhèn)化帶來了城市人口的迅速膨脹和城區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間的生態(tài)環(huán)境在群眾生活中的幸福指數(shù)中的分量也隨之不斷加重，然而城鄉(xiāng)管理體制交叉重復(fù)、配套設(shè)施維護(hù)管理不到位、公眾權(quán)利觀念與公共責(zé)任感不對稱等公共空間治理問題日益突出，如何以保護(hù)自然資源環(huán)境為基礎(chǔ)，激發(fā)治理主體動力，開展針對城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間的可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)治理，從而改善和提高人民生活質(zhì)量，這一研究具有重要的現(xiàn)實意義。

一、可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)治理闡釋

（一）可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵

1980年國際自然保護(hù)同盟在《世界自然資源保護(hù)大綱》中首次提出了“可持續(xù)發(fā)展（Sustainable development）”一詞，國內(nèi)外有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的定義表述眾多，這一概念的闡釋涉及到自然、環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)、科技、政治等諸多方面；其中被廣泛接受并且影響最大的是世界環(huán)境與發(fā)展委員會于1987年在《我們共同的未來》報告的闡述，報告中，可持續(xù)發(fā)展被定義為“能滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。”

2002年中共十六大把“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)”作為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一。可持續(xù)發(fā)展是以保護(hù)自然資源環(huán)境為基礎(chǔ)，以激勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展為條件，以改善和提高人類生活質(zhì)量為目標(biāo)的發(fā)展理論和戰(zhàn)略，其基本內(nèi)涵在于重點突出發(fā)展的主題，強(qiáng)調(diào)人與人之間以及人與自然之間的協(xié)調(diào)共生。

本研究中所指的“可持續(xù)發(fā)展”，即立足于自然資源的可持續(xù)利用，結(jié)合政府、社會組織、社區(qū)成員等多元主體的力量，開展以維護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)的治理行動，謀求城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間的和諧發(fā)展，推進(jìn)社會的全面進(jìn)步。

（二）生態(tài)治理的內(nèi)涵

生態(tài)治理是指在遵循自然生存發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變治理主體的觀念，制定科學(xué)的治理策略，管理控制人的行為，培育公眾共識，引導(dǎo)自覺行動，以此為指導(dǎo)方針開展自然環(huán)境治理。習(xí)近平同志在浙江工作期間，針對生態(tài)省建設(shè)工作提出了明確的指示：“既要金山銀山也要綠水青山”，即強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩手一起抓，強(qiáng)調(diào)建設(shè)社會生態(tài)文化的前提是提升廣大人民群眾的環(huán)境保護(hù)意識，強(qiáng)調(diào)要根據(jù)本地自然環(huán)境實際采取生態(tài)治理措施，從而實現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)的發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間生態(tài)治理概況

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口特征

伴隨經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合的趨勢日益明顯，城鄉(xiāng)結(jié)合部地處城市與鄉(xiāng)村之間的過渡地帶，其復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)帶來了生態(tài)調(diào)節(jié)與環(huán)境改善的諸多需求。

城鄉(xiāng)結(jié)合部有別于城市、鄉(xiāng)村等社區(qū)，其人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以下獨特的特征：一是農(nóng)居交叉居住，即本土農(nóng)業(yè)戶籍人口與新遷居民戶籍人口交叉居住。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地征收導(dǎo)致大量的失地農(nóng)民被安置于城鄉(xiāng)結(jié)合部的新建小區(qū)；同時許多城市居民也因拆遷原因被安置于城鄉(xiāng)結(jié)合部的安置社區(qū)中；此外城鄉(xiāng)結(jié)合部基于其生活成本較低、交通較為便捷等特點吸引了大批流動人口租住于此，上述三類情況導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動人口數(shù)量劇增。二是人口與戶籍分離。動遷居民雖然從城市遷移至城鄉(xiāng)結(jié)合部，但并沒有將戶籍隨遷過來；另外大量的租住人口基于我國戶籍屬地管理制度的限制，無法遷移戶口至租住地，上述情況造成了大量城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口與戶籍分離，無法歸屬本地社區(qū)管理。

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)結(jié)合部人口結(jié)構(gòu)的特殊性帶來公共空間治理方面的諸多問題，其主要的原因來自于農(nóng)民與居民生活方式的差異、社會風(fēng)俗習(xí)慣的不同、生態(tài)環(huán)保意識淡薄、法律體系不健全、以及管理體系不完善等因素。在公共空間的管控與治理過程中，呈現(xiàn)出多種問題與矛盾，造成資源浪費，影響居民生活乃至惡化生態(tài)環(huán)境。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.政府投入不足、管理體制交叉。當(dāng)前，許多城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共空間沒有納入中心城市的管控體系，政府投入力度不足。此外，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部所處城市與鄉(xiāng)村的過渡地帶，多個管理主體對公共空間事務(wù)管理上難免出現(xiàn)交叉重復(fù)，因此在公共空間治理問題上容易出現(xiàn)推諉與扯皮，最終造成公共死角，不聞不問。城鄉(xiāng)結(jié)合部的特殊性決定了其公共空間治理需要政府給予更具針對性的投入與關(guān)注，在管理標(biāo)準(zhǔn)和管理體制上給予進(jìn)一步的規(guī)范與整治。

2.公共空間設(shè)計缺乏發(fā)展理念、配套設(shè)施缺乏維護(hù)性管理。城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共空間缺乏科學(xué)合理的設(shè)計與可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮，呈現(xiàn)出安全性低、舒適性差等多樣化的問題。以寧波市鄞州區(qū)西部城鄉(xiāng)結(jié)合部W 社區(qū)和G 社區(qū)為例，由于人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，雖然社區(qū)管理部門在社區(qū)中安裝了監(jiān)控、門禁系統(tǒng)，但許多居民提出門禁系統(tǒng)造成出行不便而導(dǎo)致門禁難以推行；一些住戶貪圖進(jìn)出方便，樓道防盜門常開不閉等，導(dǎo)致小區(qū)治安隱患重重。社區(qū)內(nèi)的健身器材年久失修，已無法投入正常使用；社區(qū)配套景觀池塘干涸，鵝卵石路面散亂破壞嚴(yán)重且缺乏維護(hù)。隨著人口數(shù)量的增加，居民消費水平的提高，車位不足的問題日益嚴(yán)重，占用公共空間改作停車位，雖然短期內(nèi)能暫時緩解停車難問題，但無形中侵占了公共空間，破壞了社區(qū)的整體活動空間的和諧與美觀。與此同時，居民對社區(qū)物業(yè)的專業(yè)化水平無法認(rèn)同，認(rèn)為保安只負(fù)責(zé)收停車費，清潔工偶爾打掃打掃衛(wèi)生，維修師傅可有可無，缺乏必要的公共空間的維護(hù)性管理。

3.居民結(jié)構(gòu)復(fù)雜，居民信任度低。城鄉(xiāng)結(jié)合部居民結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，主要由本土農(nóng)民、動遷居民和流動租戶三部分構(gòu)成。原來由自然村落構(gòu)成的人口結(jié)構(gòu)被動遷居民和外來租住戶等外來人口居民打破，隨之帶來的是傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的格局被打破。失地農(nóng)民作為本地人口對外來人口居民缺乏信任，甚至存在一定偏見，認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間的混亂狀況的主要原因歸結(jié)于外來人口居民的入住。與此同時，人口數(shù)量的不斷增加，造成現(xiàn)有的公共空間難以滿足日益增長的居住需求，從而導(dǎo)致居民之間的隔閡日益加深。

4.公共空間設(shè)施利用率低，公共空間使用習(xí)慣參差不齊。城鄉(xiāng)結(jié)合部構(gòu)成復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)決定了其居民具備個性鮮明的文化背景，同時受到文化背景影響所采取的差異化的生活行為方式。部分失地農(nóng)民難以徹底改變原有的生活習(xí)慣，對公共空間的認(rèn)知局限造成其使用行為的偏差，一些住戶在路燈和景觀樹木之間私拉晾衣繩，在公共空間的健身器材上晾曬衣物，在自家門口的草坪上私自改建菜地，圈地喂養(yǎng)家禽等，上述現(xiàn)象在城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)極為常見，這些行為不僅影響了鄰里關(guān)系的構(gòu)建，同時還破壞了社區(qū)整體形象的建設(shè)。

5.公眾權(quán)利觀念與公共責(zé)任感不對稱。在城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間的生態(tài)治理中，居民的自覺性（即公共空間使用者的生態(tài)意識）發(fā)揮著非常重要的作用。伴隨著新媒體和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，公眾的維權(quán)意識日益增強(qiáng)，他們越來越多地關(guān)注涉及個人切身利益的環(huán)境問題；與此同時，對于公共空間的生態(tài)環(huán)境問題關(guān)注較少，甚至認(rèn)為公共空間治理是政府的責(zé)任，缺乏承擔(dān)公共空間保護(hù)的意識和責(zé)任感，對公共空間治理建設(shè)的參與程度不高，呈現(xiàn)出公眾權(quán)利觀念與公眾責(zé)任感不對稱的現(xiàn)狀。

6.公共空間難以適應(yīng)居住人口數(shù)量劇增的現(xiàn)狀，生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部人口數(shù)量的劇增，公共空間生態(tài)惡化問題日益嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在近年來廢水排放總量、工業(yè)廢氣排放量、一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量等無顯著回落，據(jù)寧波統(tǒng)計年鑒資料顯示2014年寧波市工業(yè)廢水排放總量16545.63 萬噸；生活污水排放量45179.17 萬噸；工業(yè)二氧化硫排放量118102噸；一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量1196.32噸；環(huán)境噪聲達(dá)標(biāo)面積260.21 平方公里。2015年寧波市工業(yè)廢水排放總量16097.67 萬噸；生活污水排放量48987.50 萬噸；工業(yè)二氧化硫排放量101980 噸；一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量1155.41 噸；城鄉(xiāng)垃圾一體化處理率達(dá)98.25%。

三、可持續(xù)發(fā)展的公共空間生態(tài)治理路徑

近年來，世界各國越來越重視社區(qū)公共空間生態(tài)文明建設(shè)，寧波市在城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間生態(tài)治理方便亦采取了一系列行之有效的措施，如組織多元治理、優(yōu)化生態(tài)系統(tǒng)、加強(qiáng)相關(guān)立法、重點整治重污染行業(yè)、加強(qiáng)意識引領(lǐng)等。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，搭建多元參與生態(tài)治理格局

1.政府主導(dǎo)，引領(lǐng)生態(tài)治理工作。政府在城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共空間治理過程中有否作為，是衡量政府是否切實服務(wù)于本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境改善的重要觀測點。以寧波市為例，各縣區(qū)政府明確生態(tài)治理分工，積極聯(lián)動，開展了城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間生態(tài)治理的一系列行動，切實了提高生態(tài)治理服務(wù)能力與治理效果。2015年，寧波市鄞州區(qū)服務(wù)于西部城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的“鄞西”污水處理廠投入試運行，濱海污水處理廠聯(lián)動調(diào)試，建成污水主干管網(wǎng)29.3 千米。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)率先開展城鄉(xiāng)垃圾分類減量化資源化處理試點。寧波市江北區(qū)開展了城鄉(xiāng)結(jié)合部張家畈河二期綜合治理工程、孔浦一村低洼地段改造，實施“森林江北”美化彩化工程，開展平原綠化彩化524 畝，創(chuàng)建省市級森林村莊5 個；余姚經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)列入省級園區(qū)循環(huán)化改造示范試點。

2.社區(qū)參與，協(xié)同開展生態(tài)治理。搭建多元主體參與生態(tài)治理的格局，同時還要求政府部門積極探索與社會各界力量溝通協(xié)作，通過政社協(xié)同治理，實現(xiàn)改善公共空間的可持續(xù)發(fā)展。為改善社區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和公共空間管理水平，寧波市慈溪城北社區(qū)根據(jù)街道辦事處的指示，在地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的景觀花苑二期小區(qū)開展了創(chuàng)建“寧波市環(huán)保模范小區(qū)”工作。社區(qū)居委聯(lián)合小區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)管理處成立工作組和綠色志愿者隊伍，開展了針對環(huán)境美化治理、環(huán)保意識行為、環(huán)境特色建設(shè)等項目的治理。通過上述工作的開展與推廣，社區(qū)環(huán)保逐步受到居民們的認(rèn)同，合理利用和節(jié)約資源的意識滲透到居民日常生活，社區(qū)內(nèi)百余戶家庭被評為“綠色家庭”、“節(jié)水節(jié)能型家庭”。從上述案例中不難發(fā)現(xiàn)，物業(yè)管理發(fā)揮其治理功能的好壞，成為政社協(xié)同治理的重要影響因素。解決目前物業(yè)管理存在諸多尚待完善的問題，推薦社區(qū)引入市場競爭機(jī)制擇優(yōu)選擇物業(yè)管理公司，在此基礎(chǔ)上明確社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)公司三者的分工，建立居民評議和激勵機(jī)制促進(jìn)物業(yè)管理提升其服務(wù)水平，進(jìn)而推進(jìn)社區(qū)公共空間生態(tài)治理的時效性，同時促進(jìn)其與業(yè)主、居民良好關(guān)系的構(gòu)建?！罢鐓f(xié)同治理”成為多元治理體系中的有效途徑，積極推進(jìn)，刻不容緩。

（二）更新治理理念，科學(xué)設(shè)計公共空間生態(tài)系統(tǒng)

2016年10月16日，寧波市生活垃圾分類管理中心成立，與市容環(huán)衛(wèi)處合署辦公。近年來，寧波市垃圾處理形勢不斷嚴(yán)峻，垃圾分類覆蓋率僅6.3%。寧波市生活垃圾分類管理中心的成立和投入使用，對于進(jìn)一步完善公共空間垃圾分類收運和處置體系、加強(qiáng)垃圾分類宣傳教育、增強(qiáng)垃圾生態(tài)治理的組織結(jié)構(gòu)力量，從而實現(xiàn)公共空間垃圾減量化、資源化、無害化具有重要意義。隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部人口數(shù)量逐年增加，人畜糞便產(chǎn)生量逐年增加，糞便經(jīng)過處理產(chǎn)生的糞渣，通常直接被填埋或焚燒，破壞生態(tài)空間環(huán)境，浪費有限的填埋場資源。寧波市生化處理廠研制的“糞便無害化處理及資源化利用項目”榮獲住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2015年中國人居環(huán)境范例獎，該項目通過改造提升糞便無害化處理工藝，不僅提高了糞便無害化處理的效率，而且處理后的糞渣被用于改沿海鹽堿地良、有機(jī)蔬菜和苗木種植。這一項目的研制與推廣對于減少垃圾的衛(wèi)生填埋或焚燒，促進(jìn)填埋場地的節(jié)約利用，推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)公共空間的垃圾生態(tài)處理起到有效的推動作用。

（三）加強(qiáng)相關(guān)立法，推進(jìn)公共空間生態(tài)制度建設(shè)

為加快推進(jìn)生態(tài)治理制度建設(shè)，寧波市于2015年制定了《生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實施方案》，通過國家發(fā)改委等八部委組織的專家評審。編制《寧波環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃》，確定各環(huán)境功能區(qū)的管控措施和負(fù)面清單，融合城市總體規(guī)劃、國土規(guī)劃，劃定市域1：10000 和市區(qū)1：2000 生態(tài)保護(hù)紅線。該市出臺了《寧波市大氣污染防治條例（草案）》等地方性法規(guī)。實施重點區(qū)域、行業(yè)能耗“雙控”管理，全市“十二五”能耗累計下降18.7%，其中，2015年下降2.5%。該市還編制實施了《寧波市排污權(quán)回購管理暫行辦法》和《寧波市排污權(quán)出租管理暫行辦法》，推進(jìn)排污權(quán)交易二級市場，推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理。

（四）組織重拳出擊，整治城鄉(xiāng)結(jié)合部重污染行業(yè)

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為中心城市的邊緣地帶，成為安置不適合布局在城市中心的設(shè)施和生產(chǎn)力要素的目標(biāo)地帶，例如熱電廠、變電站、自來水廠、污水和垃圾處理廠等等都逐漸向城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移?；诮煌ū憷?、開發(fā)成本相對較低、發(fā)展活力較強(qiáng)等優(yōu)勢，城鄉(xiāng)結(jié)合部吸引了越來越多的工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)落戶安家，成為招商引資中的前沿力量。在帶動城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，造成了土地資源流失、耕地面積減少、環(huán)境污染嚴(yán)重等生態(tài)問題不容小覷。

（五）加強(qiáng)意識引領(lǐng)，提升公共空間生態(tài)文明意識

開展城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域公共空間的生態(tài)治理，其基礎(chǔ)性工作是轉(zhuǎn)變公眾的價值觀念，提升公眾的生態(tài)文明意識，從而促使社會公眾養(yǎng)成良好的生態(tài)行為習(xí)慣，將生態(tài)治理轉(zhuǎn)變?yōu)楣姷淖杂X行動。意識引領(lǐng)工作需要協(xié)同教育機(jī)構(gòu)、生態(tài)治理部門以及社會公眾多方力量。社會各界共同配合，長期努力，方能形成尊重公共空間、保護(hù)公共空間的氛圍，從而推進(jìn)生態(tài)治理的有效開展。

四、結(jié)論與展望

保護(hù)城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共空間環(huán)境、改善城鄉(xiāng)結(jié)合部的公共空間質(zhì)量，是黨和國家建設(shè)美麗中國的重要舉措。寧波市以多元主體參與治理、科學(xué)設(shè)計生態(tài)系統(tǒng)、制度保障、重點治理和意識引領(lǐng)等視角開展城鄉(xiāng)結(jié)合部公共空間生態(tài)治理，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實踐生態(tài)文明建設(shè)的、提高居住地人民的生活質(zhì)量和幸福感、實現(xiàn)人與人之間乃至人與自然之間的和諧共生的新型道路。