家庭農(nóng)場發(fā)展的省域財政支持政策研究*
——基于政策文本分析

◎葉 云 尚旭東

家庭農(nóng)場是新時代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的重要組織形式，它的成長不可避免地將承載著諸多社會責(zé)任，如構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、保障國家糧食安全、助力振興鄉(xiāng)村等等［1］［2］，這些社會責(zé)任構(gòu)成了政府支持家庭農(nóng)場發(fā)展的重要理由。從世界主要發(fā)達(dá)國家支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)驗來看，財政手段無疑是眾多政策工具中普遍被認(rèn)同、較為常用的手段之一。中國家庭農(nóng)場發(fā)展同樣需要財政支持［3］［4］。在中國，各地在引導(dǎo)和培育家庭農(nóng)場發(fā)展過程中，財政支持都做了哪些？主要聚焦于哪些方面？哪些方面可以完善？厘清上述問題，對進一步提升財政支持家庭農(nóng)場發(fā)展效率，完善財政支持體系至關(guān)重要，為此本文將通過梳理主要?。ㄊ?、自治區(qū)）支持家庭農(nóng)場發(fā)展有關(guān)政策文本，以此歸納總結(jié)國內(nèi)在財政支持家庭農(nóng)場方面的探索實踐。

一、省域財政支持家庭農(nóng)場發(fā)展的政策工具

扶持家庭農(nóng)場發(fā)展是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系重要途徑之一，全國多數(shù)?。ㄊ?、自治區(qū)）都出臺了相關(guān)政策文件來促進家庭農(nóng)場發(fā)展。進一步梳理各省政策文件可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國內(nèi)財政支持家庭農(nóng)場發(fā)展政策工具主要圍繞“資金支持、涉農(nóng)補貼、項目配套、信貸支持、保險服務(wù)與稅費優(yōu)惠”等六個方面展開。

“資金支持”主要服務(wù)于“一創(chuàng)兩獎”?！皠?chuàng)”是創(chuàng)建市級（含）以上示范性家庭農(nóng)場，“獎”的是兩類主體：土地出租期限較長轉(zhuǎn)出農(nóng)戶和培育家庭農(nóng)場發(fā)展的基層政府（如村委會）?！蔼劇奔扔袑鹘y(tǒng)農(nóng)戶配合家庭農(nóng)場規(guī)模擴張的獎勵，也有對村集體創(chuàng)造家庭農(nóng)場良好發(fā)展空間的嘉獎。

“涉農(nóng)補貼”集中在“一傾八補”?！皟A”是新增農(nóng)業(yè)補貼資金向家庭農(nóng)場傾斜，“補”是對糧食種植、良種采購、農(nóng)機具購置、質(zhì)量安全認(rèn)證、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加工儲運、市場營銷、品牌創(chuàng)建等八類主體行為實施補貼。“八補”既涉及要素投入補貼，也包括對主體“進取經(jīng)營行為”和改善生態(tài)環(huán)境行為補貼。

“項目配套”主要是“三扶兩免”?！胺觥笔菍Α稗r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類項目、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)類項目”三類建設(shè)給予支持。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目涉及“土地整理、農(nóng)田水利、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、鄉(xiāng)村公路”等；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類項目包括“糧油高產(chǎn)創(chuàng)建、農(nóng)機補貼、產(chǎn)地初加工、新品種、新技術(shù)應(yīng)用”等；農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)類項目涵蓋“測土配方施肥、農(nóng)作物病蟲害防控、糞污資源化利用、農(nóng)業(yè)科技入戶”等?！懊狻钡氖恰疤峁┲卮髣游镆卟∶庖咭呙纭焙汀皟?yōu)先安排病死畜禽無害化處理”。“三扶兩免”既有參與工程項目、完善基礎(chǔ)設(shè)施扶持，也有對新技術(shù)示范、推廣獎勵，還有對農(nóng)業(yè)公共安全防范覆蓋。

“信貸支持”著重在“一鼓一提一貼一設(shè)”四個一上發(fā)力?！肮摹笔枪膭罱鹑跈C構(gòu)創(chuàng)新家庭農(nóng)場抵押貸款方式，“提”是提高家庭農(nóng)場貸款額度，“貼”是給予家庭農(nóng)場貸款貼息，“設(shè)”是政府出資設(shè)立的政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。“四個一”意在從創(chuàng)方式、增金額、降利息等方面方便家庭農(nóng)場貸款、增加授款額度、減輕還款壓力。

“保險服務(wù)”側(cè)重于“一補一納”。“補”是對家庭農(nóng)場投保農(nóng)業(yè)保險予以補助，“納”是將家庭農(nóng)場投保的農(nóng)業(yè)保險品種納入中央財政保費補貼范圍?！耙谎a一納”意在從降低保費支出、增加險種數(shù)量方面，更全面地保護家庭農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營。

“稅收優(yōu)惠”聚焦在“三免一惠”。“免”的是“自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品銷售收入”、“農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)收入”和“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地支出”這三個領(lǐng)域增值稅或者使用稅，“惠”的是生產(chǎn)經(jīng)營中水電費支出，執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水用電優(yōu)惠?！叭庖换荨币庠趶摹皽p稅”到“節(jié)支”雙管齊下，降低生產(chǎn)開支、增加經(jīng)營收入。

二、省域財政支持家庭農(nóng)場發(fā)展的具體內(nèi)容

（一）資金支持

資金支持主要聚焦在兩塊內(nèi)容：一是將已有涉農(nóng)資金重點向家庭農(nóng)場傾斜；二是將財政獎補資金主要用于獎勵示范家庭農(nóng)場創(chuàng)建及對培育家庭農(nóng)場的主體實施獎勵。

1.涉農(nóng)資金傾斜。該措施明確了常規(guī)涉農(nóng)資金向家庭農(nóng)場傾斜要求。如河北省提出各級扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展資金要向符合條件的家庭農(nóng)場傾斜，對示范家庭農(nóng)場予以重點支持。廣東省強調(diào)要統(tǒng)籌安排涉農(nóng)項目資金扶持家庭農(nóng)場發(fā)展。

2.獎補資金支持。主要是地方財政對示范性家庭農(nóng)場創(chuàng)建和相關(guān)主體獎勵。如遼寧省從2014年開始每年評選省級示范家庭農(nóng)場并給予獎勵。廣西省鼓勵100畝以上集中連片的家庭農(nóng)場參與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，開展“小塊并大塊”耕地整治，符合條件的給予資金獎補。福建省設(shè)立土地規(guī)模經(jīng)營扶持專項資金，重點對土地流向適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場，且流轉(zhuǎn)期限較長的流出農(nóng)戶，給予土地流轉(zhuǎn)租金補貼。上海市安排專項獎補資金對土地出租期限較長的流出農(nóng)戶和培育家庭農(nóng)場發(fā)展的村委會進行考核獎補。

（二）涉農(nóng)補貼

農(nóng)業(yè)補貼作為常規(guī)支農(nóng)政策，在引導(dǎo)和培育家庭農(nóng)場上主要聚焦兩個方面：一方面強調(diào)農(nóng)業(yè)補貼資金向家庭農(nóng)場傾斜，另一方面擴大了家庭農(nóng)場農(nóng)業(yè)補貼范圍，既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼，也包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理補貼。

1.主體補貼傾斜。多數(shù)?。ㄊ?、自治區(qū)）都將家庭農(nóng)場納入現(xiàn)有支農(nóng)扶持政策，很多省份要求新增農(nóng)業(yè)補貼資金向家庭農(nóng)場傾斜。如江蘇省要求新增農(nóng)業(yè)補貼要向家庭農(nóng)場傾斜。山東省提出新增補貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。湖南省明確新增農(nóng)業(yè)支持保護補貼要重點扶持以糧食種植為主的家庭農(nóng)場。

2.有關(guān)補貼范圍。主要涉及五大類：一是對糧食作物、良種、農(nóng)機具等實施補貼。如天津市明確家庭農(nóng)場種植糧食作物、購買良種、購置農(nóng)機具等享受國家和市有關(guān)補貼政策。二是對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼。如浙江省桐鄉(xiāng)市對家庭農(nóng)場開展符合市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)，按其基礎(chǔ)性設(shè)施和生產(chǎn)性設(shè)施設(shè)備實際投資額20-30%（限額100萬元）給予獎勵。三是對新技術(shù)推廣應(yīng)用補貼。如江蘇省徐州市銅山區(qū)對推廣應(yīng)用新技術(shù)且平均效益比普通農(nóng)戶高30%以上家庭農(nóng)場，給予3-5萬元獎勵。四是質(zhì)量安全提升與品牌創(chuàng)建補貼。如浙江省湖州市德清縣對獲得中國馳名商標(biāo)、國家地理標(biāo)志（集體）證明商標(biāo)分別給予50萬元、20萬元獎勵，對獲得總局核準(zhǔn)注冊的集體商標(biāo)、省知名商號、省著名商標(biāo)獎勵10萬元，對獲得市著名商標(biāo)獎勵3萬元。五是經(jīng)營管理業(yè)績補貼。如陜西省咸陽市楊陵區(qū)對年銷售業(yè)績在100萬元以上家庭農(nóng)場，給予實際銷售收入1%獎勵（最高不超過2萬元）。

（三）項目配套

該手段主要聚焦在家庭農(nóng)場申報和承擔(dān)財政項目上，從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施類項目、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類項目到農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)項目，優(yōu)先對其在申報和立項環(huán)節(jié)給予支持。

1.財政項目傾斜。該措施主要是鼓勵家庭農(nóng)場申報農(nóng)業(yè)開發(fā)項目和財政專項補助項目，強調(diào)農(nóng)業(yè)開發(fā)項目和財政專項補助項目向家庭農(nóng)場傾斜，同等條件下在立項上突出家庭農(nóng)場優(yōu)先地位。

2.財政項目類別。主要涉及三類：一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項目。如天津市、廣東省、湖南省等省份重點支持農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、高產(chǎn)田創(chuàng)建、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理、農(nóng)村道路等項目。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類項目。如天津市支持新品種、新技術(shù)應(yīng)用等生產(chǎn)類項目。海南省涉及水稻標(biāo)準(zhǔn)化育秧工廠建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化示范園區(qū)創(chuàng)建、瓜菜基地建設(shè)、畜禽標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖小區(qū)創(chuàng)建等項目。三是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)類項目。如河北省支持測土配方施肥、農(nóng)作物病蟲害防控、糞污資源化利用、農(nóng)業(yè)科技入戶、免費提供重大動物疫病免疫疫苗，優(yōu)先安排病死畜禽無害化處理費用等項目。

（四）信貸扶持

信貸支持是破解家庭農(nóng)場“融資難、融資貴、融資慢”重要手段，從全國主要?。ㄊ?、自治區(qū)）發(fā)展實踐看，主要分兩步走：第一步是將家庭農(nóng)場納入融資擔(dān)保服務(wù)范圍，同時鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新家庭農(nóng)場抵押貸款方式；第二步是提高家庭農(nóng)場貸款額度并對家庭農(nóng)場貸款予以貼息，進而形成較為完善的信貸支持體系。

1.信貸扶持傾斜。主要措施是將家庭農(nóng)場納入融資擔(dān)保機構(gòu)服務(wù)范圍。如天津市要求融資擔(dān)保機構(gòu)將家庭農(nóng)場試點納入擔(dān)保服務(wù)范圍。浙江省、福建省支持各類政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司把家庭農(nóng)場納入服務(wù)范圍。安徽省、湖南省鼓勵由政府出資設(shè)立的融資性擔(dān)保公司為符合條件家庭農(nóng)場提供融資性擔(dān)保服務(wù)，并與該擔(dān)保公司享受有關(guān)扶持政策掛鉤。

2.信貸扶持方式。主要有兩類：一是創(chuàng)新家庭農(nóng)場抵押貸款方式。如多數(shù)省份開展大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備抵押、林權(quán)和流轉(zhuǎn)后土地承包經(jīng)營權(quán)抵（質(zhì)）押、動產(chǎn)質(zhì)押、倉單和應(yīng)收賬款質(zhì)押等新型信貸業(yè)務(wù)。二是提高家庭農(nóng)場貸款額度并對家庭農(nóng)場貸款予以貼息。如河北省規(guī)定從事種植業(yè)的家庭農(nóng)場貸款金額最高可以為借款人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所需投入資金70%，其他家庭農(nóng)場貸款金額最高可以為借款人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所需投入資金60%。

（五）保險服務(wù)

農(nóng)業(yè)保險服務(wù)是有效降低家庭農(nóng)場經(jīng)營風(fēng)險的重要保障，將家庭農(nóng)場納入政策性保險范圍已成為多數(shù)?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）開展家庭農(nóng)場農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的主要做法，在此基礎(chǔ)上，通過財政保費補貼提高家庭農(nóng)場參與農(nóng)業(yè)保險積極性，為家庭農(nóng)場平穩(wěn)發(fā)展保駕護航。

1.農(nóng)業(yè)保險服務(wù)傾斜。主要是將家庭農(nóng)場納入政策性保險范圍。如天津、上海、浙江、安徽、福建、廣東等?。ㄊ校┟鞔_提出將家庭農(nóng)場納入政策性保險范圍。

2.農(nóng)業(yè)保險服務(wù)方式。做法集中在對家庭農(nóng)場予以保費補貼。如江蘇省出臺了實施家庭農(nóng)場農(nóng)業(yè)保險補助的支持政策。浙江省將包括家庭農(nóng)場保險品種納入中央財政保費補助范圍。福建省支持家庭農(nóng)場參加政策性農(nóng)業(yè)保險，享受各級財政保費補貼政策。云南省創(chuàng)新適應(yīng)家庭農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營特點的保險產(chǎn)品，將家庭農(nóng)場經(jīng)營作物和養(yǎng)殖品種納入財政保費支持范圍。

（六）稅費優(yōu)惠

稅費優(yōu)惠支持主要在兩個方面：一是在銷售自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品、提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)方面給予收入免征增值稅，并對生產(chǎn)用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅；二是在種植、養(yǎng)殖、初加工、大批包裝方面的水電費給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價格優(yōu)惠。

1.增值稅優(yōu)惠。表現(xiàn)為對家庭農(nóng)場銷售自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品免征增值稅。如天津市提出家庭農(nóng)場對外銷售自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品免征增值稅優(yōu)惠政策，免征家庭農(nóng)場提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)取得收入增值稅。如河北省對家庭農(nóng)場從事農(nóng)業(yè)機耕、排灌、病蟲害防治、植物保護、農(nóng)牧漁保險以及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)業(yè)務(wù)，家禽、牲畜、水生動物的配種和疫病防治取得收入免征增值稅。

2.城鎮(zhèn)土地使用稅免征。對家庭農(nóng)場直接用于農(nóng)林牧漁的生產(chǎn)用地，免征城鎮(zhèn)土地使用稅。如浙江省和河北省均對直接用于農(nóng)林牧漁業(yè)的生產(chǎn)用地免征城鎮(zhèn)土地使用稅。

3.給予水電費優(yōu)惠。上海市對家庭農(nóng)場糧食、蔬菜種植用電、糧食烘干機械用電、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖用電，執(zhí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價格。四川和云南省均對家庭農(nóng)場種植、養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品初加工、向初級市場提供大批包裝形成的電水支出，按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電用水價格執(zhí)行。

三、結(jié)論與啟示

落實中央有關(guān)精神，也是出于應(yīng)對家庭農(nóng)場發(fā)展需要，各地在財政支持家庭農(nóng)場發(fā)展方面出臺了一系列政策，開展了大量有益嘗試。從多地實踐情況看，財政支持家庭農(nóng)場主要集中在“資金支持”、“涉農(nóng)補貼”、“項目配套”、“信貸支持”、“保險服務(wù)”和“稅費優(yōu)惠”等六大領(lǐng)域。

以上這些手段是國內(nèi)財政支持家庭農(nóng)場發(fā)展的主要應(yīng)用，不僅有針對要素集聚過程中相關(guān)當(dāng)事人、物資和項目的獎補（資金支持、涉農(nóng)補貼和項目配套），而且有對服務(wù)生產(chǎn)和經(jīng)營環(huán)節(jié)涉事主體、產(chǎn)品和稅收的補貼（信貸支持、保險服務(wù)、稅收優(yōu)惠），還有對農(nóng)場主進取和綠色生產(chǎn)行為、銀行和保險機構(gòu)配合政策的回報。六種手段相互配合、互為補充、注重協(xié)調(diào)，各地在實踐上往往能夠因地制宜、因時施策。如江蘇、浙江等省份，由于其家庭農(nóng)場發(fā)展水平總體較高，財政支持更多向注重“項目配套”、“信貸支持”、“保險服務(wù)”等傾斜，這與家庭農(nóng)場發(fā)展相對滯后地區(qū)偏重于“資金支持”和“農(nóng)業(yè)補貼”不同。而家庭發(fā)展相對一般省份，其支持手段更趨于全面借鑒，既考慮了“資金支持”、“農(nóng)業(yè)補貼”、“項目配套”不可替代性，也注重適當(dāng)向“信貸支持”和“保險服務(wù)”傾斜過渡，余留了一定政策調(diào)整空間?？傮w而言，整體內(nèi)容是相互借鑒的，政策目標(biāo)是大體趨同的，具體手段是差別各異，但對政策工具間是否具有傳導(dǎo)性和替代性、各類政策工具效力的比較與篩選欠缺設(shè)計，這可能成為下一步各地政策工具調(diào)整亟待研究的重點問題。