農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的“碎片化”與重構(gòu)*

◎李 飛

農(nóng)村能否獲得高質(zhì)量的公共服務(wù)，將決定著我國新農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程的順利與否。但是城鄉(xiāng)二元體制下的城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的差距越來越大，農(nóng)村公共服務(wù)供給呈現(xiàn)出低水平狀態(tài)運行，使得農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都陷入了嚴(yán)重的困境。如何有效解決農(nóng)村公共服務(wù)的供給問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平供給的均等化，這是事關(guān)我國農(nóng)村社會建設(shè)的重要議題。本文通過對當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的“碎片化”表現(xiàn)進(jìn)行了具體的分析，并進(jìn)一步提出相應(yīng)的對策，試圖構(gòu)建出一套整體性的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制，以解決我國農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的困境。

一、農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的“碎片化”表現(xiàn)

公共服務(wù)供給機(jī)制包括供給主體、供給政策、供給方式和供給效果四個部分，從而構(gòu)成一套完整的供給機(jī)制。但是農(nóng)村公共服務(wù)的供給以行政部門為主，不同的部門之間由于職能不同，更多地從各自的職責(zé)出發(fā)，制定供給政策和提供公共服務(wù)內(nèi)容，最終導(dǎo)致了公共服務(wù)呈現(xiàn)出“碎片化”狀況。

（一）農(nóng)村公共服務(wù)供給主體缺乏合作

農(nóng)村公共服務(wù)范圍比較廣泛，包括義務(wù)教育、社會治安、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)，供水、供電、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，以及環(huán)境綜合整治和社區(qū)服務(wù)等方面的內(nèi)容。農(nóng)業(yè)、教育、財政、文化、交通、國土、環(huán)保等多個政府職能部門根據(jù)自己的職責(zé)提供相應(yīng)的公共服務(wù)，這就導(dǎo)致了各供給主體間嚴(yán)重缺乏合作，協(xié)調(diào)難度大。一方面，部門間縱向協(xié)調(diào)存在著層級間的溝通障礙。農(nóng)村的公共服務(wù)直接面向基層，需要有針對性地提供具體的公共服務(wù)，但是多層級溝通障礙無法有效地解決這一難題。例如“農(nóng)林水事務(wù)”專項公共服務(wù)中，中央一級有9個主管部門，到省級政府后就分解到20個主管部門；同時再經(jīng)過省級以下政府的層層審批，這種“碎片化”進(jìn)一步被放大。［1］另一方面，部門間橫向協(xié)調(diào)不足?！吧厦媲Ц€，下面一根針”，這是對農(nóng)村基層政府的真實寫照，農(nóng)村基礎(chǔ)政府往往要應(yīng)對眾多的職能部門。其中，農(nóng)村的文化服務(wù)往往會有五六個上級主管部門，這些部門往往會出現(xiàn)的多頭管理的問題，使得農(nóng)村文化公共服務(wù)出現(xiàn)無所適從的局面。［2］

（二）農(nóng)村公共服務(wù)供給政策不成體系

多元主體供給下的公共服務(wù)政出多門且溝通不足，直接后果就是政策分散在各部門間，并且呈現(xiàn)出孤立的狀態(tài)，“政策孤島”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。農(nóng)村居民目前所能享受到的各項公共服務(wù)都是由這些條塊分割的政策提供，并且職能部門間的溝通不足進(jìn)一步加劇了政策執(zhí)行過程中的分割狀態(tài)。這些零散、分割的政策交織，嚴(yán)重影響到了公共服務(wù)的整體效益，自然無法有效地提供完備的公共服務(wù)。特別是在現(xiàn)代信息技術(shù)不斷嵌入到政府治理過程中，政府以數(shù)字化為媒介向農(nóng)村集體提供各項政策，但是各職能政府傾向于獨立建設(shè)，又不能相互聯(lián)通，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村公共服務(wù)供給政策間的“碎片化”。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)供給內(nèi)容無法有效匹配

抑于縣級及以下基層政府自身能力的不足，加之資金籌措的困難，農(nóng)村間的公共服務(wù)供給內(nèi)容極度匱乏并且不斷加劇，這就導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)的供給與需求的不匹配。首先表現(xiàn)為公共服務(wù)的“供非所需”。例如，由于受到基層政府的行政性控制，農(nóng)村基層組織不得不接受上級安排“政治任務(wù)”，需要圍繞上級的安排而開展規(guī)定的活動，而并非從自己的需求出發(fā)提供相應(yīng)的服務(wù)。［3］另一方面是“避重就輕”。正如上述所述，農(nóng)村公共服務(wù)的供給常常面臨著不足的困境。農(nóng)村社會中村委會與農(nóng)村組織等基礎(chǔ)組織往往會繞開一些周期長、消耗資金量大、見效慢的服務(wù)項目，選擇一些時間短、資金少、立竿見影的服務(wù)項目。但是這類項目往往不能進(jìn)行制度固化，很容易因為資金、人為的原因半途而廢。

（四）農(nóng)村公共服務(wù)供給方式效果有效

農(nóng)村公共服務(wù)供給方式以前是通過收取農(nóng)業(yè)稅費來解決，但是隨著2001年農(nóng)業(yè)稅費取消后，“項目制”逐漸成為了農(nóng)村公共服務(wù)供給方式的主要形式。從“項目制”的供給方式來看，有自上而下和自下而上的兩種方式，帶有較強(qiáng)的相機(jī)抉擇性，并不能完整地覆蓋到農(nóng)村整體的公共服務(wù)?？v向維度上，縣鄉(xiāng)政府由于財政收入的制約，以及上級政府考核的壓力，自上而下地將“項目分包”給單個的村集體，這就會使得公共服務(wù)無法精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)到亟需的對象，更愿意把有限的資金投入到容易快速出政績的地區(qū)。［4］而且這種“項目制”供給方式并不具備可持續(xù)性，很容易面臨服務(wù)供給中斷或終止的狀況。從橫向維度來看，項目的確定和供給由分散的職能部門完成，這就必然會導(dǎo)致各村莊利用各種正式制度和非正式制度向上級爭取項目，“會哭的孩子有奶喝”便是其真實寫照，通過非正式的方式來獲取本村集體所需的項目支持，但是這種自下而上的項目申請過程很容易導(dǎo)致“重復(fù)立項”，急需項目支持的農(nóng)村反而得不到有效解決。

二、農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的整體性重構(gòu)

針對農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的“碎片化”現(xiàn)狀，我們需要有針對性地從供給主體、供給政策、供給方式和供給內(nèi)容四個方面入手，對公共服務(wù)的供給機(jī)制進(jìn)行整體性重構(gòu)，才能獲得更佳的農(nóng)村公共服務(wù)供給效果。

（一）健全部門間協(xié)同管理機(jī)制以增強(qiáng)合作

整體性治理理論強(qiáng)調(diào)以需求為導(dǎo)向的治理理念，摒棄“對上負(fù)責(zé)”的行政理念，重點在于推動農(nóng)村公共服務(wù)供給部門間的協(xié)同管理機(jī)制。因此，首先進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革，對職能類似的部門，特別是對涉及農(nóng)業(yè)較多的部門可以進(jìn)行重組，推動“大農(nóng)業(yè)部”改革的逐漸完善，減少部門過多而引起的溝通困難；其次，構(gòu)建部門間的對話和協(xié)商機(jī)制，通過對農(nóng)村公共服務(wù)的供給問題進(jìn)行探討，共同提出相應(yīng)的解決路徑，從而形成整體性的解決思路，進(jìn)一步增加部門間溝通的廣度和深度；最后，通過規(guī)范各職能部門間的供給行為，減少他們自利性的動機(jī)，從而保證農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中公共精神的實現(xiàn)。

（二）整合供給政策確保農(nóng)村公共服務(wù)政策的系統(tǒng)性

整合供給政策需要中央政府加強(qiáng)宏觀政策上全局性的頂層設(shè)計，再逐步傳導(dǎo)到基層政府，直至縣鄉(xiāng)級政府。供給政策的頂層設(shè)計主旨在于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，規(guī)范各職能部門的職責(zé)范圍，發(fā)揮多元主體的主觀能動性，形成一套系統(tǒng)化的公共服務(wù)政策的配套體系，實現(xiàn)頂層設(shè)計和配套政策的完整性，并以“承若要約”形式確定和實施，從而確保農(nóng)村公共服務(wù)政策的系統(tǒng)性。只有設(shè)計出系統(tǒng)的供給政策，才能保證農(nóng)村居民享受公共服務(wù)的基本權(quán)利，這是重構(gòu)供給服務(wù)機(jī)制的基本保障。

（三）完善供給內(nèi)容發(fā)揮農(nóng)村公共服務(wù)的匹配性和整體性

完善農(nóng)村公共服務(wù)的供給內(nèi)容，其根本在于以需定供，建立農(nóng)村公共服務(wù)供需的精準(zhǔn)對接機(jī)制。首先，無論是中央政府還是地方政府，都應(yīng)該拓寬農(nóng)村基層公共服務(wù)需求的制度化表達(dá)渠道，并以公共服務(wù)需求作為衡量農(nóng)村公共服務(wù)供給的基準(zhǔn)，再輔以自上而下的供給渠道來匹配供需之間的差距；［5］其次，對農(nóng)村公共服務(wù)的供給范圍和數(shù)量應(yīng)有一個準(zhǔn)確、及時的調(diào)查、評估及反饋，精準(zhǔn)化地瞄準(zhǔn)農(nóng)村公共服務(wù)，從而能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)的供需匹配和對接；最后，將農(nóng)村基本公共服務(wù)需求的滿足程度和滿意度等指標(biāo)納入政府考核體系之中，避免公共服務(wù)的供給只重數(shù)量不重質(zhì)量而流于形式，通過對政府的考核確定供需的匹配性和整體性，確保理想和現(xiàn)實供給狀態(tài)下的服務(wù)一致。

（四）提升供給方式確保農(nóng)村公共服務(wù)效用最大化

整合供給方式的主要著手點在于農(nóng)村公共服務(wù)項目的整合，由于當(dāng)前“項目制”的供給方式無法完全覆蓋到農(nóng)村，我們需要從以下幾個方面入手：第一，建立整體性的公共財政投入機(jī)制，并加大政府層面的“財政轉(zhuǎn)移支付”力度，同時鼓勵民間資本進(jìn)入到農(nóng)村公共服務(wù)供給體系中，從而彌補(bǔ)基層政府的供給能力不足；第二，在每個公共服務(wù)的項目里面，協(xié)調(diào)所涉及到的基本要素，包括資金、土地、信息等方面，確保其構(gòu)成一個有機(jī)整體，能夠發(fā)揮效用的最大化；第三，維護(hù)農(nóng)村公共服務(wù)供給流程的規(guī)范性，避免供給環(huán)節(jié)尋租的可能性，同時還要根據(jù)具體的供給情況保證公共服務(wù)的彈性，及時調(diào)整實際情況中出現(xiàn)的偏差，因地制宜地提供農(nóng)村公共服務(wù)。

三、結(jié)束語

農(nóng)村公共服務(wù)供給是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要因素。我們只有從農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制改革入手，進(jìn)一步促進(jìn)供給主體間的合作，整合供給政策確保政策的系統(tǒng)化，匹配公共服務(wù)的供需，提升公共服務(wù)的供給方式，最終實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制的整體性態(tài)勢，確保公共服務(wù)的有效配置，才能真正實現(xiàn)我國的新農(nóng)村建設(shè)。