貴州省新一輪退耕地還林實(shí)施過程中存在問題的探討

龍圣智

(國家林業(yè)和草原局中南調(diào)查規(guī)劃設(shè)計院， 長沙 410014)

在重點(diǎn)生態(tài)地區(qū)啟動實(shí)施新一輪退耕還林，是黨中央國務(wù)院作出的重大決策。工程建設(shè)可增加森林植被，減少水土流失和其它自然危害，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加農(nóng)民收入，是一項深受老百姓歡迎的民心工程。目前，一些生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣的陡坡耕地仍然在耕種，由此造成了嚴(yán)重的水土流失，導(dǎo)致江河源頭、湖庫周圍等重要水源地涵養(yǎng)水源能力下降，山洪和地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)。實(shí)施新一輪退耕還林，構(gòu)筑起生態(tài)屏障，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略舉措，也是貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富、加快全面小康社會建設(shè)的有效途徑。

1 區(qū)域概況

貴州省位于長江和珠江兩大流域的上游地區(qū)，是長江、珠江上游重要生態(tài)安全屏障。地貌屬于中國西南部高原山地，素有“八山一水一分田”之說，92.5%的面積為山地和丘陵，平均海拔在1 100 m左右。境內(nèi)山脈眾多，重巒疊嶂，綿延縱橫，山高谷深。貴州省新一輪退耕還林自2014年啟動，到2020年結(jié)束，建設(shè)期7年，實(shí)施范圍包括85個縣(市、區(qū))25°以上和重要水源地15～25°非基本農(nóng)田的坡耕地。據(jù)《貴州省新一輪退耕還林還草實(shí)施方案》統(tǒng)計，全省25°以上坡耕地1054 904.9 hm2，重要水源地15～25°坡耕地426111.8 hm2，納入新一輪退耕地還林面積1139640 hm2。

2 存在的問題

2.1 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低年限短，資金缺乏監(jiān)管

前一輪退耕地還林的補(bǔ)助期生態(tài)林為16年、經(jīng)濟(jì)林為10年，補(bǔ)助期內(nèi)每年發(fā)放補(bǔ)助資金，長江流域及南方地區(qū)生態(tài)林補(bǔ)助資金為4.26元/hm2(不含種苗補(bǔ)助和鞏固成果專項資金，下同)、經(jīng)濟(jì)林為26625元/hm2；黃河流域及北方地區(qū)生態(tài)林補(bǔ)助資金為3萬元/hm2、經(jīng)濟(jì)林為18750元/hm2。新一輪退耕地還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不分林種和流域，補(bǔ)助金為1.8萬元/hm2(不含一次性種苗補(bǔ)助)，在5年內(nèi)分3次發(fā)放。與前一輪相比，新一輪退耕地還林補(bǔ)助比前一輪長江流域生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林分別減少了2.46萬元/hm2和8625元/hm2，比前一輪黃河流域生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林分別減少了1.2萬元/hm2和750元/hm2，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)總體上降低。由于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大幅降低，補(bǔ)助期限縮短，新一輪退耕地還林所獲收益明顯不如耕種糧食或者出租耕地，加之補(bǔ)助周期短，退耕農(nóng)戶的積極性普遍不如前一輪高。

新一輪退耕還林補(bǔ)助資金分三次發(fā)放，即在第一年、第三年和第五年發(fā)放，兌現(xiàn)依據(jù)為縣級驗收成果。縣級驗收以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，不考慮植苗時間和苗木生長狀況，那怕是驗收前一天種植的也算，只要退耕地有苗，且達(dá)到成活率標(biāo)準(zhǔn)，均認(rèn)可為合格，兌現(xiàn)補(bǔ)助資金，造成資金兌現(xiàn)與造林質(zhì)量監(jiān)管脫節(jié)，導(dǎo)致檢查時有苗，檢查后無人管，多年造林不見林的被動循環(huán)局面。

2.2 混交林比例低，經(jīng)濟(jì)林比重大

退耕農(nóng)戶在營造經(jīng)濟(jì)林時，為提高產(chǎn)量，基本上采用純林營造模式。在生態(tài)林造林時，造林設(shè)計為混交林，但農(nóng)戶多嫌混交林工序復(fù)雜、技術(shù)要領(lǐng)難以掌握，且要增加造林成本，基本仍按傳統(tǒng)的栽種習(xí)慣營造純林。2018年，混交林面積僅占10%[2]，過多的純林，不利于生物多樣性平衡發(fā)展，且容易引發(fā)自然災(zāi)害。

前一輪退耕地還林對營造的生態(tài)林面積有一定的要求，不得低于退耕土地還林面積的80%[1]，而新一輪退耕還林政策對林種沒有限制，樹種由退耕農(nóng)戶自主選擇，退耕農(nóng)戶為在短時間內(nèi)獲得經(jīng)濟(jì)收益，在造林樹種選擇上多偏愛經(jīng)濟(jì)樹種，未堅持適地適樹原則，2018年貴州省退耕還林的經(jīng)濟(jì)林面積占71.6%[2]。由于缺乏田間管理技術(shù)，新造經(jīng)濟(jì)林未及時修枝定型、施肥、除草和病蟲害防治，加之間種高桿農(nóng)作物，其生長狀況普遍不良，預(yù)期的產(chǎn)出將受到影響。如果品質(zhì)不好或市場滯銷，將會嚴(yán)重影響到新一輪退耕地還林成果的鞏固。

2.3 地塊分散，缺乏監(jiān)督，治理效果不明顯

按照農(nóng)民自愿，政府引導(dǎo)的原則，在作業(yè)設(shè)計時，充分尊重農(nóng)民意愿，同一面坡，有的農(nóng)戶愿意退，有的農(nóng)戶不愿意退，由此導(dǎo)致退耕地還林地塊分散，面積相對較小，治理效果不明顯，2018年小班面積小于1 hm2的地塊占到總面積的61.7%[2]。

新一輪退耕地還林大部分采取三種造林方式，即造林公司承包、農(nóng)村合作社承包和農(nóng)戶自主造林。三種造林方式中，造林公司和農(nóng)村合作社承包造林的方式比重較大，承包造林合同雖約定了造林面積、苗木成活率等指標(biāo)和短期內(nèi)管護(hù)職責(zé)，但由于缺乏行之有效的監(jiān)督管理，加上造林面積大而分散，在合同有效期內(nèi)，未能對存在的問題進(jìn)行及時整改，移交退耕農(nóng)戶后，退耕農(nóng)戶因青壯年外出打工，缺乏應(yīng)有的勞動力，不能及時補(bǔ)植補(bǔ)造和撫育管理，導(dǎo)致部分小班內(nèi)雜草叢生，多有缺苗現(xiàn)象。

2.4 間種高桿作物，影響苗木生長

新一輪退耕還林政策明確“在不破壞植被、造成新的水土流失前提下，允許退耕還林農(nóng)民間種豆類矮桿作物，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，以耕促撫，以耕促管”。但部分退耕農(nóng)戶為了增加農(nóng)副產(chǎn)量收入，仍按照傳統(tǒng)種植習(xí)慣，在退耕地內(nèi)套種玉米、薏米等高桿作物，2018年度國家級檢查驗收面積中，間種高桿作物的面積占29.1%[2]。間種高桿作物未給苗木留足空間，嚴(yán)重影響了苗木生長，延長了成林時間。

2.5 尚未啟動不動產(chǎn)權(quán)證書發(fā)放

前一輪退耕還林，由縣林業(yè)主管部門登記提出申請，縣級人民政府登記造冊，核發(fā)林權(quán)證書。機(jī)構(gòu)改革后，新一輪退耕還林，要由縣國土主管部門登記提出申請，縣級人民政府登記造冊，再核發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證。目前該項工作正處于磨合階段，林業(yè)部門提供的退耕地還林材料，國土部門還需經(jīng)過第三方重新定位測量核實(shí)，工作量大，測量核實(shí)費(fèi)用高，且需要退耕農(nóng)戶自行承擔(dān)，群眾多有抵觸情緒，不愿意承擔(dān)，林業(yè)部門的協(xié)調(diào)難度大，不動產(chǎn)權(quán)證書發(fā)放工作尚未真正啟動。

3 對策及建議

3.1 提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，延長補(bǔ)助年限

新一輪退耕還林是生態(tài)脫貧的重要組成部分，是助力貧困人口脫貧的重要途徑，特別是在深度貧困地區(qū)，退耕還林是貧困農(nóng)戶的重要經(jīng)濟(jì)來源和支撐。由于退耕還林多數(shù)位于邊遠(yuǎn)山區(qū)，后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，專業(yè)化、規(guī)?；褪袌龌潭鹊?，退耕農(nóng)戶的替代生計單一，增收難度比較大，現(xiàn)行的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不僅不足以維護(hù)工程建設(shè)的需要，也無法滿足脫貧致富的需要，同時補(bǔ)助一旦停發(fā)，還存在著毀林復(fù)耕的可能性。針對目前補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)助年限短的情況，考慮到生態(tài)林大多需要5～10年才能成林，10～20年才能進(jìn)入采伐期，經(jīng)濟(jì)林至少需要5年或更長的時間才能進(jìn)入盛果期，因此建議新一輪退耕地還林補(bǔ)助年限再延長5年；同時將補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到與前一輪退耕地還生態(tài)林的補(bǔ)助相一致的水平，至少要不明顯低于種植糧和出租耕地的收益，充分調(diào)動退耕還林農(nóng)戶的積極性，提高工程建設(shè)質(zhì)量，發(fā)揮退耕還林生態(tài)扶貧的巨大作用。

3.2 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，科學(xué)引導(dǎo)合理種植

通過宣傳媒體、印發(fā)宣傳資料等形式，全面、準(zhǔn)確、深入地宣傳新一輪退耕還林還草工程政策，做到管理人員清楚，退耕農(nóng)戶明白，使退耕還林成為廣大干部和群眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境、改善生產(chǎn)生活條件的自覺行動。在實(shí)際操作中，應(yīng)根據(jù)適地適樹原則，科學(xué)引導(dǎo)退耕農(nóng)戶合理選擇造林樹種，重視生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林的平衡發(fā)展，避免片面追求短期經(jīng)濟(jì)效益，盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)林的現(xiàn)象；提高混交林比例，適當(dāng)豐富退耕地的物種多樣性，提高對自然災(zāi)害的抵抗能力。同時，引導(dǎo)退耕農(nóng)戶合理間種豆類等矮桿作物，避免大面積間種高桿作物現(xiàn)象，達(dá)到以耕促撫、以耕促管的目的。

3.3 落實(shí)部門職責(zé)，完善檢查驗收辦法

新一輪退耕還林還草工作，明確了由發(fā)改部門牽頭，財政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土等部門按照職能分工，各司其職、各負(fù)其責(zé)、密切配合的運(yùn)作模式。鑒于機(jī)構(gòu)改革后，督促管理職能有所變動，工作尚未理順的現(xiàn)狀，政府部門應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立工作平臺，完善工作制度，盡快履行職責(zé)。同時安排工作經(jīng)費(fèi)，將不動產(chǎn)權(quán)證盡快發(fā)放到退耕農(nóng)戶手中，切實(shí)保護(hù)好退耕農(nóng)戶的利益。

檢查督促是工程實(shí)施過程中的重要環(huán)節(jié)，是發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤，保障工程質(zhì)量的重要手段。檢查驗收辦法應(yīng)考慮針對性和時效性，強(qiáng)化質(zhì)量考核內(nèi)容，建立補(bǔ)助資金與工程建設(shè)質(zhì)量掛鉤機(jī)制，提高承包主體和退耕農(nóng)戶的責(zé)任意識，對補(bǔ)助資金兌現(xiàn)前倉促補(bǔ)造的應(yīng)有調(diào)控措施；對造林管理質(zhì)量差，整改不到位的應(yīng)緩發(fā)補(bǔ)助資金；對造林管理質(zhì)量好的承包主體和農(nóng)戶，地方政府應(yīng)給予精神和物質(zhì)獎勵。同時，要嚴(yán)格檢查程序和檢查內(nèi)容，對不按工作流程作業(yè)，檢查驗收走過場的單位和個人進(jìn)行問責(zé)。

3.4 健全科技服務(wù)體系，鞏固退耕成果

林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門要充分發(fā)揮自身職能和技術(shù)優(yōu)勢，本著“實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效”的原則，加強(qiáng)對退耕農(nóng)民的林果技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，通過對農(nóng)民面對面的講、手把手的教，讓他們掌握各類果樹的修剪、嫁接、噴藥、施肥等管理技術(shù)，為提高果樹的品質(zhì)、產(chǎn)量打好基礎(chǔ)，以達(dá)到預(yù)期的經(jīng)營目標(biāo)。同時，建立和完善經(jīng)濟(jì)林果與林下產(chǎn)品銷售平臺，鼓勵企業(yè)帶動，創(chuàng)新品牌，解決退耕農(nóng)戶的后顧之憂，鞏固退耕還林成果。