加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的幾點(diǎn)建議

呂海東

一、總論

2018年政府工作報告中提出，要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，清理各級政府各類違法舉債行為，明確各級地方政府工作職責(zé)，通過各種有效措施積極穩(wěn)妥處置存量債務(wù)，控制新生債務(wù)，健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，加強(qiáng)債務(wù)管理。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，近日，財政部下發(fā)《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財預(yù)〔2018〕34號文），文件明確提出，從國家層面要求嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債行為，各地方要積極采取有效措施化解存量債務(wù)，堅決遏制違法違規(guī)舉債，堵住“后門”，守住國家法律“紅線”，堅守財政可持續(xù)發(fā)展底線，堅決制止和查處各類違法違規(guī)或變相舉債行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展?？梢妵以谥卫淼胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險上態(tài)度是堅決的，管理力度可見一斑。

二、地方政府債務(wù)管理存在的問題

（一）財稅體制改革不徹底。1994年的分稅體制改革造成政府間事權(quán)及支出責(zé)任和財權(quán)劃分的不對稱，逐步形成“財力向上集中”和“事權(quán)向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或者間接地借入債務(wù)。

（二）債務(wù)底數(shù)不清。地方政府舉債擔(dān)保現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地方政府為完成上級下達(dá)的建設(shè)項目，由于資金有限，有的以直接擔(dān)保形式融資，有的利用企業(yè)或公司融資舉債，獲取建設(shè)資金，存在一定的間接債務(wù)或隱性債務(wù)，擔(dān)保形成或有債務(wù)。這些情況發(fā)生，導(dǎo)致地方政府債務(wù)底數(shù)數(shù)據(jù)難于統(tǒng)計，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定風(fēng)險。

（三）債務(wù)增長較快。據(jù)統(tǒng)計，2018年6月末，我國地方政府債務(wù)余額16.79萬億元，其中，一般債務(wù)10.59萬億元，專項債務(wù)6.2萬億元，比2017年末16.47萬億元增加3200億元，半年增長1.94個百分點(diǎn)，2017年政府負(fù)債率36.2%，雖比2016年36.7%下降0.5個百分點(diǎn)，但債務(wù)規(guī)模龐大，債務(wù)基數(shù)相對較高。

（四）依懶土地財政。土地金融是地方債膨脹的根源，依賴土地出讓獲取財政收入，依靠土地?fù)?dān)保獲取融資，是地方政府除稅收收入外的主要經(jīng)濟(jì)來源。政府壟斷城市建設(shè)用地供給，城市土地資產(chǎn)價格很大程度上內(nèi)生于地方政府的供給行為，以自身可以影響價格的資產(chǎn)作抵押，借款自然很容易，但土地市場價格受國家宏觀調(diào)控，市場影響約束較大，且收入來源單一，不具有持久性。

（五）債務(wù)難清償。地方政府債務(wù)形成后，由于其政府機(jī)構(gòu)相對強(qiáng)勢，債務(wù)逾期少甚至不還的現(xiàn)象較為普遍。債務(wù)逾期率高問題突出，一些資源匱乏，稅收收入有限的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于財政收支缺口大，債務(wù)累積數(shù)額較大，清償債務(wù)難度極大，一些地方官員新官不理舊賬思想較嚴(yán)重，債務(wù)償付難度較大。

（六）追逐政績觀。一些地方政府官員為了獲取政績，為換屆選舉時政治上能加分，仕途上獲得提拔重用，不顧財政資金承受能力，在任期內(nèi)大量舉債建設(shè)政績工程，“面子”工程，有的官員為后期升遷作鋪墊，先選擇在比較大的城市鍍鍍金，干點(diǎn)事，借的多，干的多，先把政績搞大了，然后一拍屁股走人，面子在任期內(nèi)賺了，債務(wù)卻留給下屆政府，這種“上欠下還”、“父債子還”現(xiàn)象在官場非常普遍。

三、加強(qiáng)政府債務(wù)管理的建議

（一）健全財稅管理體制，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相對統(tǒng)一。適當(dāng)調(diào)整中央與地方稅種選擇權(quán)和收繳留存率，收入上做到“減上增下”，賦予地方政府更多的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，增加地方政府的稅收收入。要建立財權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的管理體制，做到“財權(quán)往下走，事權(quán)往上走”，減少地方政府事權(quán)。規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，按公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化原則，加大對縣、鄉(xiāng)等基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，合理定位政府職能，讓政府職能集中在提供公共服務(wù)、理順政府與市場的關(guān)系，規(guī)范其經(jīng)濟(jì)行為。

（二）清查存量，摸清底數(shù)。各級地方政府要組織相關(guān)部門，下大力氣落實責(zé)任，認(rèn)真清查債務(wù)存量，尤其對間接債務(wù)、隱性債務(wù)、或有債務(wù)要排查到位，查實債務(wù)形成原因、債務(wù)責(zé)任、債務(wù)期限和存在的問題，建立債務(wù)臺賬，分類登記，摸準(zhǔn)債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)、賬齡等情況。由于地域不同，債務(wù)產(chǎn)生機(jī)理不同，國家要規(guī)范債務(wù)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，適時建立全方位、多層次、一體化的政府性債務(wù)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，及時掌握地方政府的債務(wù)主體、債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)和分布等情況，以便對外公開債務(wù)情況。

（三）建立償債、融資預(yù)算管理制度。各級地方政府要建立償債和融資預(yù)算管理制度，地方政府性債務(wù)收入和支出要全額納入預(yù)算管理，在保障政府機(jī)構(gòu)基本服務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，可從債務(wù)收入和財政預(yù)算中撥付一部分資金，做為償債基金，保證債務(wù)及時償付，避免逾期債務(wù)訴訟風(fēng)險。按照適度負(fù)債的原則，規(guī)范政府融資上限，防止出現(xiàn)過度舉債和無序舉債情況。

（四）完善政府績效考核體系。當(dāng)前，政府績效考核評價體系總體強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，只要指標(biāo)上去了，什么都好辦。該行為加劇了地方政府官員舉債沖動，一些政府官員為仕途晉升不擇手段，有的地方在房地產(chǎn)景氣時，依靠出讓土地大量舉債融資，以土地資源做償債資金來源和保證，不惜一切代價，大上項目，搞短期開發(fā)，獲取個人光輝業(yè)績。官場上的不良風(fēng)氣，造就了地方官員目光短淺，盲目投資。要完善政府績效考核體系，將債務(wù)增長，償債保障作為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核中的一項重要指標(biāo)，要規(guī)范政府績效考核評價，在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，也要考慮將就業(yè)、環(huán)保等人文和社會指標(biāo)納入考核范疇，擔(dān)負(fù)社會責(zé)任，控制不合理經(jīng)濟(jì)增長。

（五）規(guī)范融資行為，控制債務(wù)增長。各級地方政府嚴(yán)禁利用財政資金，國有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押或作為償債來源來從事融資活動。嚴(yán)禁將依靠未知的土地出讓收入作為償債資金來源。規(guī)范地方政府融資行為，積極推進(jìn)政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型為市場化企業(yè)，依法合規(guī)開展市場融資活動，不得以政府行政命令、文件、會議紀(jì)要等行政手段利用公司或企業(yè)名義貸款為己所用。要進(jìn)一步修改和完善《預(yù)算法》有關(guān)地方政府融資的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步研究和探索地方債發(fā)行機(jī)制、信用評估系統(tǒng)、債券交易市場等內(nèi)容，規(guī)范融資行為。

（六）建立市場化的風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制。要將地方政府償債能力、經(jīng)營現(xiàn)金流量、債務(wù)負(fù)擔(dān)、未來債務(wù)空間等情況進(jìn)行公開公示，并實時更新數(shù)據(jù)，建立差異化標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)對措施對地方債務(wù)進(jìn)行管理和約束。要防范政府債務(wù)金融風(fēng)險，合理設(shè)定債務(wù)安全底線，可以將償債率、負(fù)債率等指標(biāo)作為政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)，收集整理相關(guān)數(shù)據(jù)，利用數(shù)據(jù)信息對政府債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行識別和估判，并有針對性地發(fā)出預(yù)警信號和作出相關(guān)決策，及時控制債務(wù)風(fēng)險。