重慶市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革的問(wèn)題及建議

劉芹

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作。2018年12月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），要求2019年3月底前基本完成綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建，到2020年建立完善執(zhí)法體制和職能體系，建設(shè)一支“政治強(qiáng)、本領(lǐng)高、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)”“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻(xiàn)”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法鐵軍。重慶市高度重視生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作，市委多次專題研究，及時(shí)印發(fā)分工方案，市委編辦正在牽頭組織推進(jìn)“5+3”重點(diǎn)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革。目前，包括重慶在內(nèi)的全國(guó)各省（區(qū)、市）、各領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革正在推進(jìn)，但都面臨職責(zé)劃轉(zhuǎn)、人員整合、能力提升、隊(duì)伍建設(shè)等共性問(wèn)題，及時(shí)研究解決這些問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革具有借鑒意義。

一、重慶市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革存在的問(wèn)題

（一）職責(zé)劃轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，多頭執(zhí)法問(wèn)題亟待破解

一是跨部門整合職責(zé)需要進(jìn)一步細(xì)化?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》明確的具體整合范圍包括：環(huán)境保護(hù)部門污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全等方面的執(zhí)法權(quán);國(guó)土部門地下水污染防治執(zhí)法權(quán)，即對(duì)因開(kāi)發(fā)土地、礦藏等造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán);農(nóng)業(yè)部門農(nóng)業(yè)面源污染防治執(zhí)法權(quán);水利部門流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法權(quán);林業(yè)部門對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行非法開(kāi)礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)。以上表述較宏觀，經(jīng)初步梳理，涉及40余部法律法規(guī)、200余項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，且從規(guī)定內(nèi)容上看出不同部門對(duì)具體的整合范圍的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。

二是城市執(zhí)法體制改革職責(zé)整合不徹底。2017年6月，重慶市進(jìn)行了城市執(zhí)法體制改革。目前，除重慶外，其他?。▍^(qū)、市）均已按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，將建筑施工噪聲污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染等2項(xiàng)行政執(zhí)法職責(zé)移交給城市管理部門。

三是審批監(jiān)管與執(zhí)法的邊界需要界定。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》，改革后，生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)大于同級(jí)生態(tài)環(huán)境部門主管范圍。相關(guān)行業(yè)管理部門需要通過(guò)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等手段，對(duì)劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法事項(xiàng)開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法繼續(xù)履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”，支持綜合執(zhí)法隊(duì)伍履行職責(zé)，及時(shí)移交監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法行為線索。

（二）人員數(shù)量不足結(jié)構(gòu)不優(yōu)，人員配備與事業(yè)發(fā)展不適應(yīng)

一是人員與職責(zé)實(shí)現(xiàn)同步劃轉(zhuǎn)難度大?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》要求，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，有序整合相關(guān)部門污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍。但絕大多數(shù)部門沒(méi)有專門承擔(dān)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的人員，幾乎無(wú)編無(wú)人可劃。

二是現(xiàn)有環(huán)境行政執(zhí)法人員數(shù)量偏少。從市級(jí)層面看，目前重慶市市級(jí)環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍編制僅89名，而京、津、滬市級(jí)編制分別為100名、101名、65名，且這3個(gè)直轄市轄區(qū)均為16個(gè)區(qū)。從區(qū)縣層面看，重慶市38個(gè)區(qū)縣環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍編制共1057名，實(shí)際在崗552人，平均每個(gè)區(qū)縣不足15人;北京市16個(gè)區(qū)共650余名編制，平均每個(gè)區(qū)超過(guò)40個(gè)編制;上海市較大的區(qū)超過(guò)40名編制，較小的區(qū)也超過(guò)20名編制。

三是環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)配置不優(yōu)。全市環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍中，大學(xué)本科以上學(xué)歷占78.4%，其中研究生學(xué)歷占13.7%，環(huán)境類專業(yè)占37.8%，專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)相對(duì)不合理。此外，受垂直管理體制改革和綜合行政執(zhí)法改革影響，執(zhí)法隊(duì)伍人員進(jìn)口端較窄，45歲以上執(zhí)法人員占75.1%，年齡結(jié)構(gòu)偏大。

（三）隊(duì)伍能力提升缺乏有效措施，高科技運(yùn)用有待加強(qiáng)

一是環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。目前，區(qū)縣一級(jí)環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)了主要的執(zhí)法事項(xiàng)，但人員配置嚴(yán)重不足。市委、市政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍集中行使環(huán)境保護(hù)等6個(gè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)，但生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法節(jié)奏快、執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng)、工作要求高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)絕大多數(shù)沒(méi)有專職隊(duì)伍，且兼職人員又缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性，難以適應(yīng)基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法需要。

二是先進(jìn)科技手段運(yùn)用存在短板。目前，重慶市環(huán)境行政執(zhí)法的日常巡查、調(diào)查取證、污染源定位調(diào)查和突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置等工作多以“人防”為主。無(wú)人機(jī)（船）、執(zhí)法APP等技術(shù)運(yùn)用還處于起步階段，衛(wèi)星遙感、大氣監(jiān)管熱點(diǎn)網(wǎng)格等應(yīng)用仍是空白，智慧化、精準(zhǔn)化監(jiān)管水平亟待提升。

（四）隊(duì)伍建設(shè)缺乏完善的保障機(jī)制，“流血流汗又流淚”問(wèn)題仍然存在

一是環(huán)境行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。大量環(huán)境污染責(zé)任追究案例中，企業(yè)主觀故意違法導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法人員被問(wèn)責(zé)的情形時(shí)有發(fā)生，變相將執(zhí)法者與管理相對(duì)人進(jìn)行了“捆綁”，環(huán)境行政執(zhí)法人員承擔(dān)了“無(wú)限”責(zé)任，“盡職照單免責(zé)、失職照單問(wèn)責(zé)”未能全面落實(shí)。

二是環(huán)境行政執(zhí)法保障措施亟待完善。一方面，一線環(huán)境行政執(zhí)法人員長(zhǎng)期接觸有毒有害物質(zhì)，面臨健康風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，部分管理對(duì)象法治意識(shí)不強(qiáng)，甚至對(duì)抗執(zhí)法，執(zhí)法人員面臨人身安全風(fēng)險(xiǎn)。

二、優(yōu)化重慶市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法的對(duì)策

（一）出臺(tái)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法責(zé)任權(quán)力清單

一是盡快印發(fā)“三定”方案，理順職責(zé)關(guān)系。解決各級(jí)環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍履行職責(zé)中面臨的突出矛盾和問(wèn)題，加強(qiáng)部門責(zé)任，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，合理配置編制，把機(jī)構(gòu)改革任務(wù)落到實(shí)處。

二是制定生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄，解決多頭執(zhí)法問(wèn)題。對(duì)照中央和市委要求，逐一清理現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章的執(zhí)法事項(xiàng)，進(jìn)一步細(xì)化劃入劃出的具體條款，并規(guī)定執(zhí)法權(quán)實(shí)施層級(jí)。深化城市執(zhí)法體制改革，將建筑施工噪聲污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染執(zhí)法職責(zé)劃入城市管理綜合行政執(zhí)法中。

三是深化全方位聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接。建立與規(guī)劃自然資源、水利、林業(yè)等部門的綜合行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，深化跨層級(jí)、跨區(qū)域、跨流域聯(lián)合執(zhí)法，落實(shí)行業(yè)管理責(zé)任、屬地監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)主體責(zé)任，保障事前審批、事中事后監(jiān)管執(zhí)法的順暢銜接。

（二）加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法人員配置

一是外部劃轉(zhuǎn)一批，推進(jìn)統(tǒng)籌調(diào)劑。針對(duì)重慶市環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍編制基數(shù)較低的實(shí)際，在部門協(xié)商劃轉(zhuǎn)人員基礎(chǔ)上，對(duì)標(biāo)對(duì)表中央要求，統(tǒng)籌強(qiáng)化外部編制調(diào)劑，做到隊(duì)伍不散、工作不亂，實(shí)現(xiàn)新老機(jī)構(gòu)和人員平穩(wěn)接替、盡快到位。

二是公開(kāi)招募一批，注入源頭活水。通過(guò)選調(diào)、遴選、人才引進(jìn)等方式充實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法力量，探索引入聘任制公務(wù)員，促進(jìn)人才流動(dòng)，提高專業(yè)化水平，進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)和層次。

三是內(nèi)部培養(yǎng)一批優(yōu)秀人才，形成人才梯隊(duì)。對(duì)在基層執(zhí)法一線干出成績(jī)、群眾歡迎的中青年干部，要加強(qiáng)培養(yǎng)和激勵(lì)，打造信念過(guò)硬、政治過(guò)硬、責(zé)任過(guò)硬、能力過(guò)硬、作風(fēng)過(guò)硬等“五個(gè)過(guò)硬”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。

（三）提升環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力

一是加強(qiáng)信息化建設(shè)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”。做好生態(tài)環(huán)境執(zhí)法信息化的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，打造執(zhí)法監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，提升執(zhí)法效能，提高智慧化、規(guī)范化水平。

二是充分運(yùn)用科技監(jiān)偵手段，做到精準(zhǔn)執(zhí)法。加快建設(shè)完善污染源自動(dòng)監(jiān)控體系，依托衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)（船）等設(shè)備，豐富生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法手段，通過(guò)“人防+技防”，提高執(zhí)法的針對(duì)性、科學(xué)性、時(shí)效性。

三是延伸基層執(zhí)法觸角，推動(dòng)重心下沉。支持區(qū)縣生態(tài)環(huán)境部門按片區(qū)設(shè)立派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，滿足一線執(zhí)法需求，提高發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的能力和效率，打通生態(tài)環(huán)境執(zhí)法“最后一公里”。

（四）健全行政執(zhí)法保障機(jī)制

一是切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，突出政治建設(shè)。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到改革各方面和全過(guò)程，加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍基層黨組織建設(shè)和黨員隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)揮黨組織統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

二是推行盡職照單免責(zé)制度，探索容錯(cuò)糾錯(cuò)。實(shí)行環(huán)境執(zhí)法行為全過(guò)程監(jiān)督，對(duì)因不可抗力、執(zhí)法依據(jù)缺乏、管理相對(duì)人弄虛作假等原因不能正常履行職責(zé)的，不予追究責(zé)任。

三是鼓勵(lì)新?lián)?dāng)新作為，解決后顧之憂。推進(jìn)行政執(zhí)法人員參加工傷保險(xiǎn)，鼓勵(lì)購(gòu)買人身意外傷害保險(xiǎn)，提高職業(yè)傷害保障水平。配套建立考核獎(jiǎng)懲、立功表彰等激勵(lì)機(jī)制，提高綜合執(zhí)法隊(duì)伍積極性、主動(dòng)性，讓廣大執(zhí)法人員安心、安業(yè)。

作? 者：重慶市生態(tài)環(huán)境局黨組成員、市環(huán)境行政執(zhí)法總隊(duì)黨委書(shū)記、總隊(duì)長(zhǎng)

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