定西市農(nóng)村“三變”改革的探索與思考

張治平

甘肅省定西市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站，甘肅 定西 743000

農(nóng)村“三變”改革發(fā)端于貴州六盤水市，是當?shù)馗刹咳罕娫邳h和政府的正確領(lǐng)導下，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實際，做出的一項深化農(nóng)村改革的重大探索和實踐。在黨中央的關(guān)懷和肯定下，農(nóng)村“三變”改革從“試點”到“推廣”，再到“推開”，逐步成為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、集體資產(chǎn)增值新的增長點，在加快貧困群眾脫貧致富、建立農(nóng)民增收長效機制、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康發(fā)展方面發(fā)揮了重大作用。

定西市地處甘肅省中部，是典型的黃土高原丘陵溝壑區(qū)，也是全國扶貧開發(fā)的肇始地和“三西”扶貧的策源地。全市境內(nèi)地勢起伏、山脈縱橫，生態(tài)環(huán)境脆弱，水土流失嚴重，農(nóng)業(yè)條件惡劣，脫貧攻堅任務(wù)十分艱巨。怎樣利用有限的資源激發(fā)農(nóng)村發(fā)展?jié)摿Γ鯓永寐浜蟮淖匀粭l件發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，怎樣激發(fā)群眾內(nèi)生動能實現(xiàn)精準脫貧，怎樣建立長效增收機制實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，是長期以來擺在政府和群眾面前的發(fā)展難題。2017年，定西市委市政府按照省委省政府決策安排部署，在全省率先制定下發(fā)了《關(guān)于推進農(nóng)村資源變資產(chǎn)資金變股金農(nóng)民變股東改革的實施意見》，成立領(lǐng)導小組，召開啟動會議，正式拉開了全市農(nóng)村“三變”改革試點的大幕。兩年來，全市上下按照“有變則變、做好存量，能變則變、做足增量，靈活多變、做大總量，變就變好、做優(yōu)質(zhì)量”的工作標準，解放思想、積極探索、科學施策、強力推進，全市農(nóng)村“三變”改革工作取得了較大成效，農(nóng)村“三變”改革成為了貧困群眾脫貧增收的“助推器”和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“新引擎”。

一、農(nóng)村“三變”改革探索與實踐中的“定西經(jīng)驗”

（一）完善制度設(shè)計、保障工作力量，農(nóng)村“三變”改革順利推進

在多部門集思廣益、多渠道研究論證的基礎(chǔ)上，定西市創(chuàng)新性的提出了指導全市農(nóng)村“三變”改革的“8步16法32措施”，制定下發(fā)了全市農(nóng)村“三變”改革26個配套方案（辦法），重點在集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、財政資金整合投入、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、股權(quán)設(shè)置與量化、入股合同管理、風險防范化解等方面進行細化分解，使全市農(nóng)村“三變”改革有了政策依據(jù)和操作規(guī)程。通過編印發(fā)放《定西市農(nóng)村“三變”改革工作指南》《定西市農(nóng)村“三變”改革政策100問》《“三變”改革在定西》等一系列政策宣傳品，為廣大群眾和新型經(jīng)營主體參與農(nóng)村“三變”改革提供政策咨詢和服務(wù)。在電視新聞媒體和新媒體平臺，進行全方位、多角度、深層次、廣視角的政策解讀和典型報道。全市上下部門聯(lián)動、制度完善、機制健全的工作局面基本打開，廣大群眾知曉“三變”、支持“三變”、參與“三變”的工作氛圍逐步形成。

（二）構(gòu)筑改革平臺、完善工作機制，農(nóng)村“三變”改革體系健全

一是構(gòu)建“股改”服務(wù)平臺。在全市范圍內(nèi)，完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證和農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資這兩項基礎(chǔ)性工作，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等要素入股“三變”夯實了基礎(chǔ)。通過積極引導村集體和農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等資源性資產(chǎn)，房屋、機械設(shè)備等經(jīng)營性資產(chǎn)，技藝技能、民俗文化等無形資產(chǎn)，以及村集體和農(nóng)戶自有資金等可變要素入股新型經(jīng)營主體，建立“保底收益+按股分紅”的利益分配機制，發(fā)展多種形式的“農(nóng)民變股東”。二是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。以“551”產(chǎn)業(yè)扶貧為契機，實施“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶+市場”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，培育壯大中醫(yī)藥、馬鈴薯、草畜、花卉、果蔬等特色產(chǎn)業(yè)，夯實“三變”改革產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。通過積極引導市內(nèi)外龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體積極參與農(nóng)村“三變”改革，用股權(quán)建立經(jīng)營主體和農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制，催生共同發(fā)展的動力。三是搭建農(nóng)業(yè)投融資平臺。各縣區(qū)組建縣級國有農(nóng)業(yè)投資開發(fā)公司，打造全縣“三變”改革的重要載體，提高農(nóng)村“三變”改革風險保障能力，發(fā)揮農(nóng)投公司在產(chǎn)業(yè)扶持帶動、農(nóng)業(yè)融資擔保、帶動脫貧增收方面的重要作用。市上組建成立甘肅金控定西融資擔保公司，通過探索推廣“政銀擔+保擔”增信合作模式，擴大涉農(nóng)擔保貸款規(guī)模，建立政府、銀行、擔保、保險之間聯(lián)動運營機制，為農(nóng)村“三變”改革主體提供融資。

（三）創(chuàng)新改革模式、探索多元入股，推動“三變”落地見效

全市按照“邊試點、邊改革、加快推進”的總體要求，因地制宜篩選了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、鄉(xiāng)村領(lǐng)導班子強、承載主體有實力、群眾參與積極性高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組為示范點，按照“試點示范、分步實施”的工作要求，形成了多種形式入股、多方力量參與、多種模式發(fā)展的農(nóng)村“三變”改革格局。如安定區(qū)內(nèi)官營鎮(zhèn)通過五種典型的“N+三變”模式，既有效利用財政資金，又盤活了農(nóng)村閑置資源，拓寬了群眾致富增收渠道。全市從2017年試點之初的1個省級示范縣、1個市級示范縣、23個示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、106個示范點發(fā)展到2019年的全市全面推開，著力打造30個精品示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、300個特色示范村，農(nóng)村“三變”改革在全市落地生根、開花結(jié)果，走出了一條具有定西特色的“三變”改革之路。

二、定西市開展農(nóng)村“三變”改革的幾點體會

（一）突出政府主導是前提

農(nóng)村“三變”改革是深化農(nóng)村改革的一項制度創(chuàng)新，由于長期以來農(nóng)業(yè)以分散經(jīng)營和自給自足為主，所以必須依靠政府主導來推動。省市縣三級政府要從全局對“三變”改革進行把控引導，統(tǒng)籌做好項目規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)選擇、資金配套、政策保障等方面的工作，為開展農(nóng)村“三變”改革把好方向，降低改革風險，保障農(nóng)民權(quán)益。

（二）選擇經(jīng)營主體是關(guān)鍵

“三變”改革承載主體的選擇，是推進“三變”改革的關(guān)鍵所在，找準主體、選好產(chǎn)業(yè)對改革的成功至關(guān)重要。所以積極培育引導經(jīng)營主體參與農(nóng)村“三變”改革。既要引導本地龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社通過“強強聯(lián)合”參與，作為開展農(nóng)村“三變”改革的先鋒力量；又要支持鼓勵鄉(xiāng)村致富能手、產(chǎn)業(yè)大戶、致富帶頭人等群體領(lǐng)辦創(chuàng)辦新型經(jīng)營主體，讓農(nóng)民以身邊的人和事感受“三變”改革帶來的實實在在的收益，從情感上接受“三變”、參與“三變”。

（三）豐富改革內(nèi)涵是發(fā)展

農(nóng)村“三變”改革中的可變要素，除傳統(tǒng)的土地、房屋、閑置資金外，要更多的發(fā)揮本地自然人文優(yōu)勢，探索將自然景觀、民俗文化、技藝技能等無形資源資產(chǎn)融入“三變”，突出區(qū)域特色優(yōu)勢，豐富“三變”改革的內(nèi)涵，走符合本地實際的“三變”改革路子。

（四）確保農(nóng)民主體是原則

在推進“三變”改革中，要始終堅持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民意愿，不搞強制和“一刀切”，要通過“試點先行、先易后難、循序漸進”的原則，培育典型示范，引導部分人先參與到農(nóng)村“三變”改革中，通過實實在在的收益，進而帶動其他農(nóng)民的參與，以“點”帶“面”推動“盆景”變“風景”。

三、農(nóng)村“三變”改革中亟需解決的幾個問題

（一）加大政策扶持力度

農(nóng)村“三變”改革是一項操作程度復雜、涉及利益廣泛、影響較為深遠的改革工作，定西市出臺的26個配套方案（辦法），無論從政策深度、執(zhí)行力度、涉及深度方面，都無法滿足當前農(nóng)村“三變”改革全面推開的政策需求。應(yīng)該從更高層面上，完善“三變”改革中財政資金整合、股權(quán)設(shè)置量化、風險防范、金融服務(wù)等方面的配套政策，尤其是對財政資金參與的使用管理辦法、社會力量參與的優(yōu)惠激勵措施、改革風險的防范化解辦法等政策空白、亟待解決的區(qū)域進行制度完善，建立一套完善的、可行的、操作性強的制度體系，確保農(nóng)村“三變”改革的各項工作環(huán)節(jié)有理有據(jù)。

（二）著力化解改革風險

推進農(nóng)村“三變”改革的一個重要困難，來自于農(nóng)民對改革風險的擔憂，進而造成農(nóng)民參與積極性不高，存在等待觀望情緒。為此，亟需多方發(fā)力，在化解改革風險方面出實招，如保險行業(yè)探索推出入股合同履約保險、經(jīng)營主體市場風險保險等保險產(chǎn)品，由政府支持補貼的方式鼓勵經(jīng)營主體和農(nóng)戶參與投保，降低改革風險，解決農(nóng)民后顧之憂。行業(yè)部門要加強對“三變”改革項目審核和資金監(jiān)管力度，選準選優(yōu)投資項目，研判風險，防控危機，切實保障參與群眾的合法權(quán)益。

（三）加強基層工作力量

“三變”改革是深化農(nóng)村改革的有效探索和實踐，保障工作力量才能保證改革的穩(wěn)步推進。從目前定西市情況來看，這項工作在縣鄉(xiāng)主要由農(nóng)經(jīng)部門承擔，但縣鄉(xiāng)兩級工作力量不足，推動指導不力。為此，應(yīng)加強工作力量的配備，配備一批專業(yè)能力好、業(yè)務(wù)水平高的農(nóng)村改革隊伍，才能保障以農(nóng)村“三變”改革為引領(lǐng)的各項農(nóng)村改革政策在基層落地見效。

（四）提高監(jiān)管服務(wù)力度

農(nóng)村“三變”改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個突破口，涉及方方面面，需要多措并舉，合圍發(fā)力。要建立農(nóng)村“三變”改革管理監(jiān)督機制，收益分配機制，應(yīng)急管理機制。農(nóng)業(yè)部門要加大對“三變”改革經(jīng)營主體的財務(wù)監(jiān)督和指導，各職能部門要熱情服務(wù)，主動作為，分工負責，把政策送到股民之中，把技術(shù)送到田間地頭，把法律服務(wù)送到經(jīng)營主體和股民，按項目按責任包抓，真正形成上下一致，齊抓共管的“三變”工作格局，讓農(nóng)民有看頭、有干頭、有盼頭。