對習近平總書記脫貧不脫政策要求的實踐調研
——以白銀市白銀區(qū)為例

張 珍

中共白銀市委黨校，甘肅 白銀 730900

白銀區(qū)是全省17個插花型貧困縣（區(qū)）之一。區(qū)域總人口28.9萬人，城鎮(zhèn)化率89.21%?，F(xiàn)轄強灣、武川2鄉(xiāng)，水川、四龍、王峴3鎮(zhèn)和人民路、公園路、工農路、四龍路、紡織路5街道，共有45個行政村、35個社區(qū)，區(qū)域總面積1 372km2，耕地面積13.35萬畝、人均1.89畝，其中水澆地7.85萬畝、人均1.11畝。2014年，全區(qū)建檔立卡貧困村7個，建檔立卡貧困戶2 256戶7 399人，貧困發(fā)生率10.8%。截至2018年末，累計脫貧2 068戶6 783人，剩余貧困人口242戶680人，貧困發(fā)生率下降至1.12%。目前，全區(qū)7個貧困村（強灣鄉(xiāng)西溝村、川口村、月亮灣村和武川鄉(xiāng)崖渠村、新安村、武川村、中山村）貧困退出20項指標均已達標，實現(xiàn)全部整體退出。白銀區(qū)也已經(jīng)脫貧摘帽，退出貧困縣序列。

一、主要經(jīng)驗與做法

（一）貧困識別，動態(tài)管理，做到真“精準”

白銀區(qū)把精準識別作為推進精準扶貧精準脫貧的首要前提，堅持“有進有退、動態(tài)管理”，嚴格把握、規(guī)范程序，確保建檔立卡數(shù)據(jù)科學、全面、真實，著力在“扶持誰”上體現(xiàn)精準要求。首先，采取一核、二看、三比、四評議、五公示的貧困識別機制，用統(tǒng)一、規(guī)范、嚴格的程序查實情、探真貧，認真查看比對、評議公示、審查審核，以程序的標準化確保識別的真實性。其次，依托精準扶貧大數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)分析、跟蹤評估，對危房改造、精準貸款、教育扶貧、衛(wèi)生扶貧等政策措施落實情況進行專項分析，形成了精準扶貧全過程、動態(tài)化、互證式的管理模式。2018年，經(jīng)過動態(tài)調整，新識別納入建檔立卡貧困戶3戶8人，返貧2戶11人，貧困人口識別準確率達100%。

（二）黨建引領，落實責任，做到真“幫扶”

深入開展“人大代表在行動”和“政協(xié)委員助幫扶”活動，全區(qū)172名人大代表、150名政協(xié)委員帶頭示范，積極參與幫扶；深化“百企幫百村”行動，大企業(yè)持續(xù)加大對幫扶村的資金投入，積極為困難群眾提供就業(yè)崗位。強化精準幫扶，加強駐村幫扶工作隊伍建設，成立扶貧工作站，選派農業(yè)技術人員編入貧困村駐村幫扶工作隊，開展“一對一”技術扶貧和培訓。深化“兩查兩?！睂ｍ椥袆?，大力整治扶貧領域腐敗和作風問題，定期不定期開展督促檢查，對工作責任不落實、進展緩慢的部門單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時通報批評、督促整改，對主要負責人進行提醒約談，對態(tài)度不端正、責任不落實、工作不扎實的干部進行問責。

（三）保障民生，夯實基礎，做到真“脫貧”

1. 把培育壯大富民產(chǎn)業(yè)作為脫貧攻堅的根本出路。立足區(qū)情、鄉(xiāng)情、村情實際來發(fā)展產(chǎn)業(yè)，堅持宜種植則種植、宜養(yǎng)殖則養(yǎng)殖、宜旅游則旅游、宜務工則務工的思路，統(tǒng)籌整合資源優(yōu)勢，培育壯大特色產(chǎn)業(yè)。通過搭建電子商務農產(chǎn)品“線上線下”交易服務平臺，培育電商龍頭企業(yè)，對貧困村電商服務站點實現(xiàn)全覆蓋。全區(qū)7個貧困村均建成脫貧產(chǎn)業(yè)園，覆蓋率100%；38個非貧困村建成特色產(chǎn)業(yè)園23個，覆蓋28個村，覆蓋率73.7%。未脫貧的325戶貧困戶入園率100%、產(chǎn)業(yè)達標率100%，每戶落實產(chǎn)業(yè)到戶補助資金2萬元，通過“三變”改革模式，讓農民入股龍頭企業(yè)和合作社，完善風險補償機制，扶持貧困戶發(fā)展種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)保底獲得收入、持續(xù)增加收入。

2. 把易地扶貧搬遷作為脫貧攻堅的有力抓手。自2006年白銀區(qū)實施異地搬遷，推進城鄉(xiāng)一體化建設以來，共安置農戶近2萬人，武川、強灣2個貧困鄉(xiāng)移民搬遷率分別達到80%、76%以上。同時，還制定了《白銀區(qū)易地搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施方案》，重點圍繞解決搬遷農民“搬得來、穩(wěn)得住、能致富”的問題，通過企業(yè)用工、新建扶貧就業(yè)一條街、園區(qū)務工、公益性崗位安置，實現(xiàn)了“搬遷一戶、就業(yè)一人、脫貧一家”。

3. 把鄉(xiāng)村旅游作為脫貧攻堅新的路徑。推進鄉(xiāng)村旅游是白銀區(qū)帶動經(jīng)濟發(fā)展，同時與脫貧攻堅深度融合的重要做法之一。這幾年，白銀區(qū)重點集中打造了花村·顧家善、水村·大川渡、鄉(xiāng)坊·強灣村、石村·萱帽塔、桃園·羅家灣、大坪·農業(yè)園“六朵金花”的鄉(xiāng)村旅游示范工程，推進了金溝河生態(tài)旅游示范帶的建設，還在進一步推進水川、四龍?zhí)厣叼B(yǎng)小鎮(zhèn)的建設，為沿線群眾持續(xù)增收、穩(wěn)定致富開辟了新路徑。

二、存在的問題分析

（一）富民產(chǎn)業(yè)支撐能力不足

受技術、地理條件等多種因素影響，全區(qū)的農業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化、組織化水平低，主要農作物草畜、林果、馬鈴薯等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢還不明顯，規(guī)模較小，集中連片規(guī)?；a(chǎn)基礎不強，產(chǎn)業(yè)鏈條短，發(fā)展方式依然粗放。諸如武川肉羊產(chǎn)業(yè)，已初具規(guī)模，成為留守農民增收的主要產(chǎn)業(yè)之一，但由于全鄉(xiāng)境內沒有草食畜牧業(yè)交易市場，存在市場競爭不足、銷售渠道單一、牲畜價格受制于人、產(chǎn)品附加值不高、肉制品質量安全難以保證等問題，制約了畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游是白銀區(qū)目前打造的重點產(chǎn)業(yè)之一，也在帶動了周邊很多留守農民脫貧致富。但是，作為鄉(xiāng)村旅游的重要組成部分“農家樂”的構建與管理還不夠完善。農家樂該如何經(jīng)營、如何管理沒有統(tǒng)一的規(guī)范，在建設上如何體現(xiàn)當?shù)靥厣?，在?jīng)營上如何防止一家獨大，防止相互間不良競爭等情況還有待改善。農家樂的飯菜貴，人均消費過高等問題都亟待解決。其次，旅游產(chǎn)業(yè)鏈條太短，在突出季節(jié)性服務上還不夠充分，相關旅游產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)品）的開發(fā)還不夠。

（二）村集體經(jīng)濟基礎薄弱

由于地理位置、資源狀況、歷史機遇等原因，白銀區(qū)大部分貧困地區(qū)的村級集體經(jīng)濟發(fā)展都存在資金缺乏等諸多困難。目前全區(qū)有45個村破除了集體經(jīng)濟“空殼化”，70%的村集體經(jīng)濟年收入達到2萬元以上，僅10%的村達到10萬元以上。村級收入少，但是又不可避免許多公益事業(yè)和干部工資、補貼等剛性支出。因此，很多基礎條件較差的村在發(fā)展村級集體經(jīng)濟上，陷入了既要花力氣搞基礎設施建設，又不得不大額欠債的兩難境地。

（三）貧困戶內生動力不足

由于在以往扶貧工作中，政府長期為貧困居民直接投入資金或物質幫扶，如此輕松得來的福利讓貧困居民養(yǎng)成了“無功受祿”的依賴思想，把政府所盡的義務當成理所當然。安于現(xiàn)狀，不思進取，自我發(fā)展的積極性不高，“你急他不急”“上動下不動”的情況時有發(fā)生，這種精神狀態(tài)成為貧困戶從根本上擺脫貧困的重大障礙。調研中武川鄉(xiāng)武川村就存在這樣的情況。其中一貧困戶，正值青壯年，具備勞動能力，其實際貧困狀況并非不理想，幫扶單位在幫扶脫貧中想方設法為其發(fā)展經(jīng)濟，助其脫貧。但是貧困戶“等靠要”思想嚴重，不僅不自立更生，勤奮自強，更是將幫扶單位投資購買的十幾只羊低價變賣，變現(xiàn)后肆意揮霍。面對這種情況，幫扶意義又何在？這值得我們反思。

（四）宅基地閑置、土地撂荒嚴重

白銀區(qū)脫貧主要是以易地搬遷安置為重點，城市移民較多。正是因為移民搬遷數(shù)量大，所以也造成了原居住地村民房屋閑置狀況嚴重。作為城市移民比較嚴重的兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（強灣鄉(xiāng)、武川鄉(xiāng)）都在市區(qū)有移民安置點，移民搬遷率分別達到80%、76%以上，鄉(xiāng)村常住人口占總人口的比重僅10%左右。走訪的村民農戶家，所見到的大部分都是留守老人，還有少數(shù)因學供養(yǎng)的中年勞動群體。因此，鄉(xiāng)村閑置、廢棄房屋比比皆是，既使鄉(xiāng)村景象一片凋敝，也造成了大量土地的浪費。

土地撂荒方面，受自然條件和基礎設施建設滯后等因素影響，部分村鎮(zhèn)土地撂荒問題嚴重。比如武川鄉(xiāng)，近80%的耕地為旱地、板結地、砂地，澆灌時間短，保墑能力差，土地貧瘠，生態(tài)環(huán)境脆弱，屬典型的干旱山區(qū)。作為以第一產(chǎn)業(yè)為主的農業(yè)大鄉(xiāng)，惡劣的自然條件自然而然成為了導致武川鄉(xiāng)經(jīng)濟實力弱、農民生活貧困的主要原因。其中新安村，而有5 000多畝的旱地因缺水基本不種。而強灣鄉(xiāng)川口村，共有土地5 250畝，大概耕種的有400多畝，其余全部撂荒。

三、建立長效機制，鞏固脫貧攻堅成效的對策建議

（一）脫貧不脫政策，持續(xù)落實好各項政策

白銀區(qū)在實現(xiàn)精準扶貧過程中，先后編制完成了《六盤山片區(qū)白銀區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃》《白銀區(qū)“1+17”精準扶貧方案》《白銀區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)劃（2016-2020年）》《白銀區(qū)移民搬遷扶貧規(guī)劃（2013-2017年）》《白銀區(qū)“十三五”扶貧專項規(guī)劃》《白銀區(qū)脫貧攻堅鞏固提升實施方案（2018—2020年）》《白銀區(qū)抓黨建促脫貧攻堅三年行動計劃（2018—2020年）》《白銀區(qū)關于推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》《白銀區(qū)脫貧攻堅奔小康工作方案》等一系列規(guī)劃方案。這些政策是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的保障，有短期措施，也有長期規(guī)劃，而如何讓政策、規(guī)劃都落到實處，見到實效是白銀區(qū)今后穩(wěn)步脫貧致富的關鍵。要掌握好時間節(jié)點，抓住政策落實的關鍵點，穩(wěn)步、有效地實現(xiàn)脫貧政策與實際發(fā)展的對接。

（二）脫貧不脫扶志，持續(xù)提升發(fā)展內生動力

開展精準扶貧工作，要始終立足于增強貧困農民自我發(fā)展和自我造血能力，美好的生活離不開自身的辛勤勞動。把扶貧與扶智、治標與治本結合起來，把動員宣傳與技能培訓結合起來，激發(fā)貧困農民“我們要發(fā)展、我們要脫貧”的愿望和信心。在充分征求農民群眾意愿的基礎上，因地制宜，科學規(guī)劃，著重發(fā)展到戶增收項目和產(chǎn)業(yè)扶貧項目，真正讓廣大貧困農戶成為扶貧項目建設的規(guī)劃者、參與者、建設者、受益者，調動貧困農戶投身脫貧攻堅的積極性和主動性。扶貧干部要善于做群眾的思想工作，能夠俯下身與群眾交心，能贏得群眾的信任，幫助群眾破除“等靠要”的消極依賴思想，樹立起讓百姓通過自己勤勞致富改善生活的正確價值觀和人生觀。

（三）脫貧不脫扶業(yè)，不斷優(yōu)化壯大產(chǎn)業(yè)

加快引進和培育龍頭企業(yè)，夯實產(chǎn)業(yè)基礎，發(fā)展規(guī)模產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟。

1. 產(chǎn)業(yè)幫扶盡量選擇貧困戶具有經(jīng)驗技術基礎的項目，建立貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)獎扶政策，激勵扶貧戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。白銀區(qū)是重要的移民搬遷安置區(qū)。面對大規(guī)模搬遷安置移民，一方面是如何做好服務城市經(jīng)濟發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)，解決好進入城市貧困農民群體的生活保障。比如，規(guī)范提升出租車、貨運、臨時雇工、個體經(jīng)營、勞務輸出五大行業(yè)行為標準，加大市場份額，促進就業(yè)，實現(xiàn)進城農民的穩(wěn)定收入。另一方面，鼓勵和支持貧困戶土地經(jīng)營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種形式，積極發(fā)展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營。讓貧困戶成為土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營的參與者和受益者，使貧困戶打工就業(yè)拿“薪金”、土地流轉得“租金”、股份合作分“股金”、自主創(chuàng)業(yè)掙“現(xiàn)金”。

2. 促進規(guī)?；?jīng)營，提升市場占有率。特別是貧困村在選擇產(chǎn)業(yè)方面，應該多考察市場需求，選擇具有明顯地域優(yōu)勢的產(chǎn)品，加大規(guī)模經(jīng)營，突出市場占位，形成產(chǎn)業(yè)鏈條，創(chuàng)建地域品牌，以最大生產(chǎn)基數(shù)占據(jù)大比例市場份額。比如：武川鄉(xiāng)的畜草、馬鈴薯、肉羊等，強灣鄉(xiāng)的核桃、水川的鄉(xiāng)村旅游、四龍的康養(yǎng)小鎮(zhèn)建設等，都可以加大規(guī)模，形成“小產(chǎn)品大產(chǎn)業(yè)”，以品質為保障，做強做大優(yōu)勢，培育產(chǎn)供銷一體化網(wǎng)絡，從而增加農民收入。

3. 開展特色農產(chǎn)品標準化示范。目前，我們的很多農產(chǎn)品生產(chǎn)標準都不高，作為農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的最高境界就是深加工、走出口。因此，要做到瞄準出口選產(chǎn)業(yè)，以更高標準生產(chǎn)，避免產(chǎn)品的同質化，這是目前實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的一條重要出路。

4. 繼續(xù)推行“黨支部+龍頭企業(yè)+貧困戶”“黨支部+紅色旅游+農戶”“黨支部+互聯(lián)網(wǎng)+農戶”等產(chǎn)業(yè)扶貧模式，統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入，健全利益聯(lián)結機制，確保貧困戶和集體經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)增收。

（四）脫貧不脫固基，不斷鞏固提升脫貧質量

加強基礎設施建設是基礎。以道路交通、水利工程、生態(tài)治理等為重點，推動農村基礎設施提檔升級。加快推進水川通用機場、白銀至青城旅游公路改造工程建設，組織實施中型灌溉泵站更新改造、水系連通、村鎮(zhèn)污水處理項目，推進水川、四龍兩鎮(zhèn)集中供熱、供氣，助推鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

提高公共服務水平是保障。持續(xù)加大財政投入力度，提升教育、衛(wèi)生、文化、醫(yī)療、社會保障服務水平，特別是提升貧困村、移民搬遷小區(qū)服務保障水平。加強精神文明建設，豐富群眾文化生活，完善社會治理，促進農村和諧，不斷增強群眾的獲得感和幸福感。

（五）脫貧不脫責任，注重持續(xù)發(fā)力

貧困之冰，非一日之寒；破冰之功，非一春之暖。做好扶貧開發(fā)工作，必須拿出踏石留印、抓鐵有痕的勁頭，發(fā)揚釘釘子精神，鍥而不舍、馳而不息抓下去。要繼續(xù)深入推進“黨建+”扶貧模式，派強駐村第一書記和扶貧工作隊，還應該把真正懂農業(yè)、愛農村的人才派到農村去。多注入新鮮、有活力的血液，幫助貧困村不斷提高脫貧攻堅能力水平。在脫貧摘帽如期實現(xiàn)后，幫扶工作還應圍繞鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設，持續(xù)有效推進脫貧攻堅后續(xù)鞏固和提升工作，有效保障脫貧攻堅成果。