關(guān)于國家儲備林建設(shè)PPP項目的思考

吳東 張一弛 張霽明 王曉榮 耿同川

摘?要：?簡要介紹了國家儲備林有關(guān)政策的來歷，建設(shè)過程中PPP模式引入的背景，對二者結(jié)合的相關(guān)政策進(jìn)行了解讀。針對襄陽市國家儲備林建設(shè)情況，對項目從發(fā)起到實施的整個過程做了簡要分析，總結(jié)其建設(shè)經(jīng)驗，以及目前所面臨的困難，并提出合理建議，以期為下一步的建設(shè)工作提供參考。

關(guān)鍵詞：?國家儲備林;PPP模式;融資機(jī)制;對策建議

中圖分類號：S326.27?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1004-3020（2019）06-0037-05

Reflections?on?the?PPP?Model?of?National?Reserve?Forest?Construction

Wu?Dong（1）?Zhang?Yichi（1）?Zhang?Jiming（2）?Wang?Xiaorong（3）?Geng?Tongchuan（1）

（1.The?Forestry?Prospect?&?Design?Institute?of?Hubei?Province?Wuhan?430075;

2.Hubei?Ecology?Polytechnic?College?Wuhan?430075;

3.Hubei?Academy?Of?Forestry?Wuhan?430075）

Abstract：?This?paper?briefly?introduced?the?origin?of?relevant?policies?on?National?Reserve?Forest?Construction，and?the?background?of?the?introduction?of?PPP?Model?in?the?process?of?construction，and?then?interpreted?the?relevant?policies?of?combinationof?the?two.In?view?of?the?construction?situation?of?the?construction?of?National?Reserve?Forest?in?Xiangyang?City，the?whole?process?from?initiation?to?implementation?of?the?project?was?briefly?analyzed，the?construction?experience?was?summarized，and?the?difficulties?faced?at?present?were?put?forward，and?reasonable?suggestions?were?put?forward?in?order?to?provide?reference?for?the?next?construction?work.

Key?words：?national?reserve?forest;?PPP?model;financing?mechanism;countermeasures?and?suggestions

1?國家儲備林建設(shè)背景

1.1?國家木材儲備現(xiàn)狀

木材是生態(tài)型傳統(tǒng)材料，是現(xiàn)代四大基礎(chǔ)材料中唯一可再生、可降解和可循環(huán)利用的綠色材料，是國家重要的戰(zhàn)略資源。我國用材林可采資源樹種單一、品質(zhì)不優(yōu)、布局不合理，特別是珍稀和大徑級用材林存在結(jié)構(gòu)性短缺，一些樹種已經(jīng)無材可用，木材市場供需缺口問題日益突出，造成木材供應(yīng)緊張、供需矛盾尖銳，我國森林資源數(shù)量的增長和質(zhì)量的提升與社會對林業(yè)多樣化需求之間的矛盾，仍是林業(yè)發(fā)展的主要矛盾[1]。從木材進(jìn)口情況來看，我國是全球最大的木材進(jìn)口國，進(jìn)口木材品種相對單一，主要為樟樹、楠木、紅松等少數(shù)種類，其中珍稀樹種約占進(jìn)口量的一半。根據(jù)新修訂的《華盛頓公約》（別名《瀕臨絕種野生動植物國際貿(mào)易公約》），嚴(yán)格限制交易的樹種增致220多個，86個國家先后出臺政策，限制或禁止大徑級原木或珍稀樹種出口，如緬甸已于2014年4月1日起停止原木出口，多數(shù)東南亞、中南美洲、非洲、俄羅斯等國家也開始收緊木材出口政策[2]。因此我國面臨著木材進(jìn)口斷供的風(fēng)險。

1.2?國家儲備林建設(shè)的提出

為保障我國木材安全，緩解珍稀樹種及一般樹種大徑級材結(jié)構(gòu)性短缺，增加立木儲備，改善生態(tài)環(huán)境，我國開始探索建立國家儲備林制度。國家儲備林是指為滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民美好生活對優(yōu)質(zhì)木材的需要，在自然條件適宜地區(qū)，通過人工林集約栽培、現(xiàn)有林改培、撫育和補(bǔ)植補(bǔ)造等技術(shù)手段，營造和培育大徑級用材林、工業(yè)原料林、鄉(xiāng)土樹種和珍稀樹種等優(yōu)質(zhì)高效的多功能森林[3]。

黨中央、國務(wù)院高度重視木材戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)。2013年，中央一號文件首次提出“加強(qiáng)國家木材戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)”，標(biāo)志著木材戰(zhàn)略儲備基地建設(shè)已上升為國家的重要決策，成為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的重要內(nèi)容[4]。

2014年，唐守正、沈國航等8位中國科學(xué)院院士、中國工程院院士聯(lián)名致信國務(wù)院總理李克強(qiáng)，提出“建立國家儲備林制度”，得到了李克強(qiáng)總理的高度重視，隨后國務(wù)院副總理汪洋、國家林業(yè)和草原局（原國家林業(yè)局，下文簡稱國家林業(yè)局）局長趙樹叢、國家林業(yè)局副局長張建龍也對8位院士的建議作出重要批示[5]。

國家林業(yè)局先后組織編制了《全國木材戰(zhàn)略儲備生產(chǎn)基地建設(shè)規(guī)劃（2013～2020年）》和《2013年國家儲備林建設(shè)試點方案》，明確提出到2020年，重點在南方地區(qū)建設(shè)一批國家木材戰(zhàn)略儲備基地，通過建設(shè)全國木材戰(zhàn)略儲備基地，提高森林經(jīng)營水平，構(gòu)建我國木材安全保障體系。

2?國家儲備林PPP模式的探索

2.1?PPP模式的引入

固然國家儲備林建設(shè)愿景宏大，站位高遠(yuǎn)，但在建設(shè)過程中依然遇到諸多困難。目前階段，最大的困難在于資金缺口問題。儲備林項目投資較大，僅依靠財政投資一方面難以滿足項目需求，另一方面也使國家或地方財政背上承重負(fù)擔(dān)。其次，儲備林建設(shè)周期和林木生長周期均較長，項目投資回收期長，資金壓力和資金風(fēng)險大，短時間很難靠項目自身收益支撐后續(xù)發(fā)展，需要大量資金的持續(xù)投入才能取得預(yù)定的效果。另外，自籌解決項目資金的手段基本上只有銀行貸款一種途徑，但這對于貸款方和借貸方都是巨大的壓力[6]。

PPP（政府和社會資本合作）模式是指政府采用競爭方式選擇社會資本方，雙方簽訂協(xié)議明確各自權(quán)利和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，并通過使用者付費、政府付費、政府補(bǔ)貼等方式獲得合理收益的活動[7]。PPP模式已廣泛運(yùn)用于諸如軌道交通、橋梁、建筑等多種社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，效果十分突出?；诖耍趦淞纸ㄔO(shè)中引入PPP模式，將社會資本、企業(yè)資金引入其中，構(gòu)建起利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的合作關(guān)系，將對緩解資金不足的問題起到顯著效果[8]。另外社會資本雄厚的資金實力以及在激烈競爭環(huán)境中所積累起的先進(jìn)的管理理念和管理方式，對提高項目建設(shè)質(zhì)量和建設(shè)效率、加速推進(jìn)儲備林建設(shè)、使合作利益最大化具有重要意義。

截止2018年底，共有203個林業(yè)建設(shè)項目通過PPP模式獲得國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支持，共計獲批授信達(dá)1566億元。兩行累計發(fā)放貸款574億元，其中國家儲備林建設(shè)項目共73個，獲得放款276億元，建設(shè)數(shù)量和獲得放款額度分別占林業(yè)建設(shè)PPP項目總量的36%和48%。另外，根據(jù)國家財政部PPP項目管理庫來看，入口項目中林業(yè)項目共計34個，其中國家儲備林項目數(shù)量達(dá)到23個，占比高達(dá)68%。以上數(shù)據(jù)充分表明，國家儲備林項目與PPP模式具有高度的契合性，兩者結(jié)合相得益彰，能夠有效推進(jìn)項目的快速落地[9]。

2.2?政策制定

2015年《國家林業(yè)局關(guān)于印發(fā)<國家儲備林制度方案>的通知》（林規(guī)發(fā)[2015]92號）發(fā)布，明確表示探索PPP模式，按照國家推廣公共財政和社會資本合作模式有關(guān)要求，加強(qiáng)對運(yùn)用PPP模式推進(jìn)國家儲備林建設(shè)的指導(dǎo)，并加速推進(jìn)建設(shè)模式示范點的建設(shè)工作[10]。

同年12月，國家林業(yè)局與國家開發(fā)銀行簽署了《共同推進(jìn)國家儲備林等重點領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展合作協(xié)議》，標(biāo)志著利用政策性金融貸款開展國家儲備林建設(shè)探索之路正式開啟[11]。2016年1月，國家林業(yè)局與國家開發(fā)銀行共同印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)合作共同推進(jìn)國家儲備林等重點領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展的通知》（林規(guī)發(fā)〔2016〕15號），隨即《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中提出“加強(qiáng)國家儲備林基地建設(shè)”[12]。2017年1月，經(jīng)過多方努力，國家林業(yè)局會同國家發(fā)展改革委、財政部、國家開發(fā)銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行共同印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步利用開發(fā)性和政策性金融推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2017〕140號），提出要大力推進(jìn)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極創(chuàng)新林業(yè)投融資機(jī)制及金融產(chǎn)品和服務(wù)，為林業(yè)政策貸款項目提供長周期、低成本的資金支持，省級發(fā)展改革、林業(yè)部門積極向符合國家政策支持的林業(yè)政策貸款項目傾斜，可以將對應(yīng)計劃任務(wù)的中央預(yù)算內(nèi)投資作為項目資本金，積極落實林業(yè)政策貸款項目貼息補(bǔ)助，中央財政貼息率為3%[13]。至此，政策鋪路，金融賦能，在國家儲備林建設(shè)中引入PPP模式水到渠成。

自2012年開始，國家林業(yè)局開始在廣西等7個省區(qū)開展國家儲備林試點建設(shè)，至當(dāng)年年底時試點范圍已擴(kuò)大至福建、湖南等15個省區(qū)，絕大多數(shù)項目采用PPP模式運(yùn)作，建設(shè)規(guī)模近千萬畝，共下達(dá)財政補(bǔ)助資金18億元[14]。2015年，廣西、天津、河北省張家口等省市分別利用國開行貸款建設(shè)國家儲備林已取得成功的經(jīng)驗。

3?襄陽市國家儲備林建設(shè)PPP項目建設(shè)情況

3.1?項目概況

湖北省是《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2018～2035年）》確定的29?。ㄊ?、區(qū)）之一，自然條件優(yōu)越，林業(yè)資源增長潛力巨大。襄陽市國家儲備林PPP項目是湖北省第一個林業(yè)PPP項目，建設(shè)地點位于襄陽市襄城區(qū)、樊城區(qū)等7個縣（市、區(qū)），項目包含兩項工程：儲備林營造和支撐體系建設(shè)，總投資約71億元，規(guī)模約4.6萬hm2，項目于2018年2月入庫全國第四批PPP示范項目。其中一期工程投資約5.2億元，面積為5000?hm2，合作期為25年，其中建設(shè)期8年，項目運(yùn)作方式為BOO模式，回報機(jī)制為使用者付費和可行性缺口補(bǔ)助。

目前，造林工序及用工量參考國家林業(yè)局2016年發(fā)布的《防護(hù)林造林工程投資估算指標(biāo)》，苗木、材料及設(shè)備參照市場價，營造林工程綜合費（包括總價措施項目費、企業(yè)管理費、利潤、規(guī)費）參照2018年版《湖北省建筑安裝工程費用定額》中綠化工程費率標(biāo)準(zhǔn)，其他土建安裝工程按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

（3）以短養(yǎng)長模式運(yùn)用不足。由于儲備林的培育周期長，占用土地時間較長，必須充分利用現(xiàn)有土地資源，尋求短期的經(jīng)濟(jì)效益，以補(bǔ)貼項目的長期投入。目前襄陽儲備林已實施的兩個造林基地立地條件較差，能選擇的適生樹種較少，雖然所選用的柏木、刺槐等耐貧瘠的樹種目前成活率較高，長勢較好，但此類中長周期造林樹種在PPP合作期內(nèi)可能達(dá)不到主伐年齡，加之較為惡劣的立地條件，成材的年限較之平時可能更要推遲。因此必須要考慮怎樣搭配短周期樹種或發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)等，獲取一定的收益來源。

3.4?對策和建議

（1）轉(zhuǎn)變土地流轉(zhuǎn)思路。積極與待流轉(zhuǎn)土地所在地的林業(yè)站、村委會聯(lián)系，尋求當(dāng)?shù)卣С郑诳赡艿那闆r下與村委會簽訂土地流轉(zhuǎn)總合同，將該村所涉及土地一次性流轉(zhuǎn)到位，再由村委會與利益相關(guān)村民進(jìn)行協(xié)商和簽訂合同。有關(guān)涉及精準(zhǔn)滅荒的地塊，建議選派專業(yè)技術(shù)人員現(xiàn)場查看，對立地條件、周圍交通情況、水源等方面進(jìn)行全面調(diào)查，綜合評定，納入滿足儲備林建設(shè)要求的地塊。土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量和效率，對設(shè)計方在造林作業(yè)設(shè)計時的樹種選擇、造林方式、支撐體系建設(shè)等產(chǎn)生直接影響，從而影響項目的實施難度和收益情況，因此必須引起高度重視。

（2）定額與造價制度制定。目前，廣東省已出臺地方標(biāo)準(zhǔn)，即《廣東省營造林工程定額與造價》（DB44/T?722-2010），這對國家儲備林等造林工程的投資概算具有重要的指導(dǎo)作用。建議湖北省林業(yè)局組織專家和相關(guān)技術(shù)人員完成相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定并盡快發(fā)布，使造林工程概算更有說服力，推動湖北林業(yè)向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化更進(jìn)一步。

（3）短期收益探索。項目的短期收入來源主要包括間伐所獲得的薪材以及小徑材、林下種植和養(yǎng)殖等立體復(fù)合生產(chǎn)經(jīng)營、林苗一體化、森林旅游等。結(jié)合現(xiàn)階段工程建設(shè)成果，以及一期工程的布局情況，林苗一體化和森林旅游是目前較為合適的發(fā)展方向。兩處基本完工的儲備林基地均設(shè)計并營造有樟樹、欒樹、楓香等常見的綠化樹種，市場需求廣泛，因此撫育間伐階段應(yīng)設(shè)計好間伐強(qiáng)度，提前與采購方達(dá)成協(xié)議，并及時跟進(jìn)市場信息，使苗木銷售利益最大化;由于一期項目造林地塊均布局于襄陽市城郊，交通便利，環(huán)境優(yōu)良，對于市民休閑游憩具有較強(qiáng)的吸引力，因此現(xiàn)階需要加強(qiáng)對項目建設(shè)成果的宣傳，擴(kuò)大知名度，為后期發(fā)展森林旅游打牢基礎(chǔ)。

4?結(jié)語

襄陽市國家儲備林建設(shè)PPP項目是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的戰(zhàn)略部署，是推動林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，是精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量的重要工程，是加快生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新舉措。目前隨著項目的快速推進(jìn)，在取得可喜成就的同時，一些問題也逐步暴露出來，需要政府、項目公司、設(shè)計、施工等各方引起重視，積極尋求應(yīng)對措施，為下一階段的儲備林建設(shè)做足準(zhǔn)備工作。

參?考?文?獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：夏劍萍）