論“僵尸企業(yè)”處置中政府補貼的作用

宋建波 蘇子豪 王德宏

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目的在于釋放企業(yè)活力[注]① 魏杰：《十三五與中國經(jīng)濟新常態(tài)》，6頁，北京，企業(yè)管理出版社，2018。，處置“僵尸企業(yè)”則是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。本文探討“僵尸企業(yè)”處置中政府補貼的作用問題，涉及政府補貼與企業(yè)僵尸化的聯(lián)系是什么？是否有必要補助“僵尸企業(yè)”？如何補助“僵尸企業(yè)”？這些問題的答案即是“科學(xué)進行宏觀調(diào)控，適度干預(yù)但不盲目”[注]② 《習(xí)近平談治國理政》，第二卷，251、252頁，北京，外文出版社，2017。度的界定、濫用還是善用政府補貼的標(biāo)準(zhǔn)，也是“必要時在把握好度的前提下堅定出手”[注]③ 《習(xí)近平談治國理政》，第二卷，251、252頁，北京，外文出版社，2017。的理論根據(jù)。

本文著重闡述政府補貼與“僵尸企業(yè)”形成之間的關(guān)系，說明政府補貼并非 “僵尸企業(yè)”形成的根本原因；從企業(yè)利益論和政府職責(zé)的角度出發(fā)，說明在平衡各方利益關(guān)系下，政府干預(yù)“僵尸企業(yè)”的必要性；論證政府補貼作為政府參與治理“僵尸企業(yè)”手段的合理性，指出“僵尸企業(yè)”語境下政府補貼效率的獨特含義，提出在科學(xué)衡量效率的前提下提高政府補貼效率的思路和建議。

一、問題及研究背景

2015年中央經(jīng)濟工作會議提出了處置不符合國家能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)和長期經(jīng)營性虧損的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)，對持續(xù)虧損三年以上且不符合結(jié)構(gòu)調(diào)整方向的企業(yè)進行“出清”[注]④ 《李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議》，見http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-12/09/content_5021935.htm。。時至2018年，“僵尸企業(yè)”仍然是“去杠桿”的“重點關(guān)照對象”[注]國家發(fā)改委、人民銀行、財政部、銀保監(jiān)會、國資委：《2018年降低企業(yè)杠桿率工作要點》，見http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/08/content_5312514.htm。。

“僵尸企業(yè)”復(fù)雜而廣泛的利益關(guān)系決定了處置“僵尸企業(yè)”問題是一項長期而艱巨的系統(tǒng)性任務(wù)。我國經(jīng)濟發(fā)展正處于增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)供給能力大幅超出需求，環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，地方性政府債務(wù)、影子銀行、房地產(chǎn)等領(lǐng)域風(fēng)險和就業(yè)存在的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險逐步顯露。“僵尸企業(yè)”與產(chǎn)能過剩問題密切聯(lián)系。產(chǎn)能過剩問題最為嚴(yán)重的領(lǐng)域如石油煉焦、化學(xué)纖維、黑色金屬冶煉及加工、有色金屬冶煉等行業(yè)中“僵尸企業(yè)”的規(guī)模和數(shù)量比例均遠高于其他行業(yè)[注]黃少卿、陳彥：《中國“僵尸企業(yè)”的分布特征與分類處置》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟》，2017(3)。，而上述行業(yè)無一不對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較為嚴(yán)重的污染。2015年的中小企業(yè)倒閉潮恐慌引起全社會對大規(guī)模企業(yè)破產(chǎn)系統(tǒng)性風(fēng)險的重視，而“僵尸企業(yè)”杠桿高企與群體性的財務(wù)風(fēng)險爆發(fā)在國家層面上就意味著廣泛的財政金融風(fēng)險。伴隨“僵尸企業(yè)”退出市場的一個問題是結(jié)構(gòu)性失業(yè)和再就業(yè)困難的集中爆發(fā)，會對社會穩(wěn)定造成威脅。因此，存在著“僵尸企業(yè)”活則低效占用大量經(jīng)濟資源和死則引起財政金融風(fēng)險以及就業(yè)風(fēng)險等問題。

當(dāng)前我國的產(chǎn)能過剩是經(jīng)濟周期和經(jīng)濟體制等多種因素的疊加結(jié)果，具有鮮明的中國特色，僅靠市場自行化解是不夠的。[注]國務(wù)院發(fā)展研究中心《進一步化解產(chǎn)能過剩的政策研究》課題組(趙昌文、許召元、袁東、廖博)：《當(dāng)前我國產(chǎn)能過剩的特征、風(fēng)險及對策研究——基于實地調(diào)研及微觀數(shù)據(jù)的分析》，載《管理世界》，2015(4)。市場具有調(diào)配資源的能力是市場化解“僵尸企業(yè)”問題的前提，而在我國形成這種市場要求政府在經(jīng)濟制度上提供條件。供給側(cè)改革也絕非奉行新自由主義，應(yīng)當(dāng)考慮的問題是政府的作用和政府與市場的關(guān)系，將企業(yè)命運完全交由市場會帶來經(jīng)濟以外的困境。正如阿瑟·劉易斯所言：“明智的人不會陷入這樣的爭論，即經(jīng)濟進步是由于政府的行為還是由于個人的主動性，因為他們知道二者缺一不可?！盵注]阿瑟·劉易斯：《經(jīng)濟增長理論》，296頁，北京，機械工業(yè)出版社，2015。發(fā)展中國家成功跨越“僵尸企業(yè)”障礙勢必依靠“明智的政府”，需要關(guān)心政府如何恰當(dāng)?shù)母深A(yù)。

政府補貼近年來成為社會關(guān)注熱點。2010—2017年在證監(jiān)會指定信息披露報紙(包括《中國證券報》《證券時報》《證券日報》和《上海證券報》)上與政府補貼密切相關(guān)的新聞有123條，其中88條對政府補貼表示質(zhì)疑或否定。

對政府補貼效率及其影響因素也是近年經(jīng)濟研究中的重要話題，研究者較為一致地發(fā)現(xiàn)對國有企業(yè)、政府效率較低地區(qū)企業(yè)、市場化程度較低地區(qū)企業(yè)等的補貼損害了企業(yè)價值或財務(wù)績效。[注]馬紅旗、黃桂田、王韌、申廣軍：《我國鋼鐵企業(yè)產(chǎn)能過剩的成因及所有制差異分析》，載《經(jīng)濟研究》，2018(3)；倫曉波、劉顏、沈坤榮：《政府角色與中小微企業(yè)發(fā)展——基于江蘇省13個地級市4 574家企業(yè)調(diào)研數(shù)據(jù)》，載《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》，2017(4)；李剛、侯青川、張瑾：《政府補助與公司投資效率——基于中國制度背景的實證分析》，載《審計與經(jīng)濟研究》，2017(4)。有學(xué)者指出政府不當(dāng)補貼是產(chǎn)能過剩和企業(yè)僵尸化的重要原因。[注]王文甫、明娟、岳超云：《企業(yè)規(guī)模、地方政府干預(yù)與產(chǎn)能過剩》，載《管理世界》，2014(10)；饒靜、萬良勇：《政府補助、異質(zhì)性與“僵尸企業(yè)”形成——基于A股上市公司的經(jīng)驗證據(jù)》，載《會計研究》,2018(3)。因此，把握政府補貼的適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，基于“僵尸企業(yè)”具體情況抓住二者聯(lián)系，是準(zhǔn)確理解處置“僵尸企業(yè)”過程中政府補貼作用的基礎(chǔ)。

2018年12月國家發(fā)改委、工信部、財政部、國資委等11個部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步做好“僵尸企業(yè)”及去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)處置工作的通知》，指出“嚴(yán)禁政府通過財政補貼維持‘僵尸企業(yè)’存續(xù)的行為”。如果不能準(zhǔn)確把握禁令所指“僵尸企業(yè)”和“維持‘僵尸企業(yè)’存續(xù)的行為”的含義，則極易使地方政府對政策產(chǎn)生誤讀，對政府補貼“一刀切”，削砍處置“僵尸企業(yè)”中的必要開支。國家發(fā)改委《關(guān)于做好2018年重點領(lǐng)域化解過剩產(chǎn)能工作的通知》指出對“僵尸企業(yè)”按前景分類處置，如果地方政府將扶持具有前景但暫時虧損的“僵尸企業(yè)”認定“為‘僵尸企業(yè)’續(xù)命”，則偏離了分類處置“僵尸企業(yè)”和“一企一策”的原則，從而引起政策精神和適用上的矛盾。因此，有必要明確政府補貼與 “僵尸企業(yè)”形成的關(guān)系，從而區(qū)分維持“僵尸企業(yè)”存續(xù)行為的政府補貼和在處理“僵尸企業(yè)”過程中政府必不可少的財政支持。

二、政府補貼與“僵尸企業(yè)”形成的聯(lián)系

(一)政府補貼與“僵尸企業(yè)”的形成

“僵尸企業(yè)”概念最早由日本學(xué)者提出。為了隱藏企業(yè)破產(chǎn)帶來的信用風(fēng)險，銀行不得不釋放大量“常青借貸”或“僵尸借貸”，僵尸借貸進一步加劇經(jīng)濟資源的低效分配，其后果是日本在20世紀(jì)末逐步陷入經(jīng)濟停滯的困境。由日本學(xué)者提出同時也為“僵尸企業(yè)”研究者普遍認同的“僵尸企業(yè)”判別法即是通過判斷僵尸借貸的有無來識別“僵尸企業(yè)”，即CHK判別法。其核心邏輯是，企業(yè)財務(wù)指標(biāo)決定了其向銀行貸款的能力，當(dāng)出現(xiàn)企業(yè)超出其正常借貸水平的異常借貸，則說明該企業(yè)存在“僵尸借貸”[注]Caballero R.J., Hoshi T., and Kashyap A.K.“Zombie Lending and Depressed Restructuring in Japan”.The American Economic Review, 2008(5).。依賴維持生存資金來源的“僵尸企業(yè)”定義方法引入中國后納入了政府補貼因素[注]④ 張棟、謝志華、王靖雯：《中國“僵尸企業(yè)”及其認定——基于鋼鐵業(yè)上市公司的探索性研究》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟》，2016(11)。：政府既可以直接補助企業(yè)，也可以通過向銀行施壓幫助企業(yè)獲得貸款，政府的過度補貼成為判斷一個企業(yè)是否僵尸化的標(biāo)準(zhǔn)之一。

現(xiàn)有研究中對“僵尸企業(yè)”界定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)很容易引起誤讀：沒有獲得超出預(yù)期的貸款或補貼則不是“僵尸企業(yè)”。出現(xiàn)連續(xù)經(jīng)營性虧損且達到破產(chǎn)條件的大量企業(yè)并沒有進行破產(chǎn)清算[注]黃少卿、陳彥：《中國“僵尸企業(yè)”的分布特征與分類處置》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟》，2017(3)。這一簡單的事實說明上述標(biāo)準(zhǔn)顯然存在問題?！敖┦髽I(yè)”具有對政府補貼的“吸血性”④，政府補貼的過量供給造成企業(yè)的依賴，政府補貼推動企業(yè)僵尸化[注]饒靜、萬良勇：《政府補助、異質(zhì)性與“僵尸企業(yè)”形成——基于A股上市公司的經(jīng)驗證據(jù)》，載《會計研究》,2018(3)。等研究結(jié)論將矛頭指向了政府補貼，卻讓研究者忽視了企業(yè)僵尸化的內(nèi)部原因。政府補貼促進“僵尸企業(yè)”形成的邏輯路徑是企業(yè)對于政府補貼的不當(dāng)使用或不能有效利用。因此，“僵尸企業(yè)”獲得更多政府補助只是表象，政府補貼并非“僵尸企業(yè)”形成的根本原因。

(二)政府補貼與“僵尸企業(yè)”的三條出路

按照伊查克·愛迪斯企業(yè)生命周期理論的觀點，企業(yè)一旦進入生命末期，組織嚴(yán)重僵化，創(chuàng)新能力和奮斗精神逐漸衰弱和消失殆盡，成敗完全由外部環(huán)境所決定[注]伊查克·愛迪斯：《企業(yè)生命周期》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2017。，僵尸化是一個企業(yè)進入生命末期的一種自然狀態(tài)。按此觀點，企業(yè)進入生命末期就已經(jīng)具備了“僵尸企業(yè)”的“失活”本質(zhì)特征，政府補貼只是作為維持“僵尸企業(yè)”生命的一種外部力量。企業(yè)進入僵尸階段有三條出路可走：一是退出市場，二是持續(xù)僵尸化，三是去僵尸化。一種帶有偏見的觀點是“僵尸企業(yè)”退出市場才能解決“僵尸企業(yè)”問題，政府補貼使得“僵尸企業(yè)”進一步“僵而不死”，應(yīng)在“僵尸企業(yè)”中禁用政府補助。

我們認為，在不考慮運氣成分的情況下，“僵尸企業(yè)”維持僵尸狀態(tài)還是恢復(fù)活性不在于是否獲得政府補貼，而在于企業(yè)是否恰當(dāng)?shù)厥褂醚a貼。這里包括兩個方面：一是企業(yè)使用政府補貼的能力，即政府補貼的量和方向是否在企業(yè)承載能力范圍內(nèi)。我國在處理“僵尸企業(yè)”問題上堅持“一企一策”、要緊密聯(lián)系企業(yè)實際情況的方針[注]《國家發(fā)改委：一企一策促進“僵尸企業(yè)”退出》，見財經(jīng)網(wǎng)http://finance.china.com.cn/roll/20160809/3851380。就是基于這一點。二是企業(yè)使用政府補貼的方式，即企業(yè)是否按要求使用了補貼。企業(yè)尋租、政府地方保護主義等問題都降低了政府補貼的效率，短期看補貼的合理分配和補貼后監(jiān)測的有效實施，長期看政府補貼市場的透明化、產(chǎn)業(yè)政策立法等制度建設(shè)。對于“僵尸企業(yè)”而言，在政府補貼的使用能力和方式二者中，我們認為政府補貼的使用能力更值得關(guān)注。原因有三：一是“僵尸企業(yè)”通常資金流短缺，以獲得政府補貼取得大量自由現(xiàn)金流形式加大委托—代理矛盾的可能性較正常企業(yè)小；二是“僵尸企業(yè)”是政府、社會和企業(yè)內(nèi)部利益相關(guān)者的重點關(guān)注對象，面臨更為嚴(yán)苛的外部監(jiān)管；三是“僵尸企業(yè)”的自生能力差，獲得補貼的目的之一是提升自生能力。因此，我們認為“僵尸企業(yè)”的政府補貼效率問題是一個適配問題，政府補貼能否提高“僵尸企業(yè)”活力的根本矛盾在于政府補貼是否適配企業(yè)的需求，超出企業(yè)承載能力的政府補貼則是所謂為“僵尸企業(yè)”續(xù)命。

三、政府干預(yù)“僵尸企業(yè)”的必要性

陶友之綜合勾畫了中國特色的市場微觀主體利益關(guān)系框圖，他認為企業(yè)與政府的利益關(guān)系在完善狀態(tài)下應(yīng)是一致的，不存在根本性沖突。他將不完善狀態(tài)下的企業(yè)與政府利益關(guān)系特點總結(jié)為三點：一是越界，二是建立政治關(guān)聯(lián)，三是尋租。[注]陶友之：《企業(yè)利益論——市場主體微觀利益關(guān)系研究》，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2009。三種扭曲關(guān)系的關(guān)鍵在于企業(yè)素質(zhì)或所謂企業(yè)社會責(zé)任以及政府局部利益。企業(yè)唯利益是從和政府忽略全局利益都會導(dǎo)致不完善狀態(tài)。看似政府不干預(yù)才能改善的不完善狀態(tài)實則是政府與企業(yè)各自和共同利益取向的異化所導(dǎo)致的，完善的狀態(tài)也不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡c企業(yè)關(guān)系的割裂。弗里德曼關(guān)于企業(yè)社會責(zé)任無意義的論點[注]米爾頓·弗里德曼：《資本主義與自由》，158頁，北京，商務(wù)印書館，1986。從根本上否決了企業(yè)側(cè)對完善狀態(tài)的努力，因此否認企業(yè)和政府交互能夠帶來公共利益好處的觀點與我國現(xiàn)行經(jīng)濟制度是矛盾的。哈耶克的擁躉者弗農(nóng)·史密斯在市場有效性辯論中批判阿克洛夫和斯蒂格利茨“對于那些不幸人群的個人關(guān)懷混淆了他們對市場表現(xiàn)的分析”[注]弗農(nóng)·L·史密斯：《經(jīng)濟學(xué)中的理性》，77頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2013。，然而對不幸人群的個人關(guān)懷就不可能是市場有效的一部分嗎？作為自洽的經(jīng)濟理論系統(tǒng)，生態(tài)理性直接承認了經(jīng)濟學(xué)的歷史性，那么不同經(jīng)濟體內(nèi)市場有效的標(biāo)準(zhǔn)為何、政府與企業(yè)的關(guān)系為何、政府在促進競爭市場建立中要做出多少和何種努力就不能簡單套用一種理論。我國完善狀態(tài)的效用函數(shù)顯然與西方國家的效用函數(shù)存在相當(dāng)?shù)牟顒e。達到完善狀態(tài)的過程不能僅僅依靠制度的進步，忽視人的因素反而會制約制度效力的發(fā)揮，即企業(yè)和政府利益觀的轉(zhuǎn)變同樣重要。

對各方利益的協(xié)調(diào)，“僵尸企業(yè)”比一般企業(yè)更加緊迫和困難，難以獨立承擔(dān)。對于“僵尸企業(yè)”而言，難以靠企業(yè)獨立解決的問題至少包括勞動者的再就業(yè)問題、小股東資金退出困難、“僵尸企業(yè)”退出造成行業(yè)進一步壟斷、消費者的維權(quán)問題和未妥善處理的環(huán)境污染問題，等等。一種流行的觀點認為“僵尸企業(yè)”退出市場是市場“有效率”的自然選擇。我們認為，這種效率是狹隘的經(jīng)濟數(shù)量上的效率，尤其“僵尸企業(yè)”群體的爆發(fā)性退出將會引起廣泛且嚴(yán)重的社會問題，放任市場進行調(diào)節(jié)并不能促成高質(zhì)量的經(jīng)濟增長。阿瑟·劉易斯提出發(fā)展中國家政府在經(jīng)濟增長上具有的九項職能[注]阿瑟·劉易斯：《經(jīng)濟增長理論》，北京，機械工業(yè)出版社，2015。中，“僵尸企業(yè)”退出市場產(chǎn)生的問題至少與政府保障充分就業(yè)、干預(yù)資源運用、調(diào)控經(jīng)濟波動以及維護經(jīng)濟制度等職能有關(guān)。中國經(jīng)濟進入新常態(tài)以來，經(jīng)濟增長要求政府更多承擔(dān)、更好承擔(dān)產(chǎn)生于市場但市場本身無法完成的工作，例如對生態(tài)環(huán)境和社會穩(wěn)定的要求。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展評判標(biāo)準(zhǔn)要求從市場經(jīng)濟的工具理性轉(zhuǎn)向人文價值理性，經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展意味著必須以人的全面發(fā)展為準(zhǔn)繩，將市場經(jīng)濟的工具理性與人類價值目標(biāo)相契合。經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展蘊含的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享屬性[注]金碚：《關(guān)于“高質(zhì)量發(fā)展”的經(jīng)濟學(xué)研究》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟》，2018(4)。決定了市場自行調(diào)節(jié)能力的不足?！敖┦髽I(yè)”的退出、善后或治理過程是供給側(cè)改革的重要一環(huán)，不僅是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的時代要求，也是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義，所有措施都應(yīng)以化解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾為根本目標(biāo)。放任商人趨利本性的生長與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)是偏離的，與人類價值提高的目標(biāo)是偏離的，政府既有必要又有責(zé)任參與“僵尸企業(yè)”治理，保障公共利益。

處置“僵尸企業(yè)”不可能是一個一蹴而就的過程，必須妥善處理“僵尸企業(yè)”廣泛的利益關(guān)系，這就決定了“僵尸企業(yè)”處置不能脫離政府完全由市場自行解決，認識到經(jīng)濟效率在新常態(tài)下包含的質(zhì)量含義對于理解政府在處置“僵尸企業(yè)”問題中的作用格外重要。

四、在解決“僵尸企業(yè)”問題中運用政府補貼工具

(一)政府干預(yù)的能力和限度與政府補貼的合理性

阿瑟·劉易斯說明了公眾觀念對政府行為的影響，既不能比公眾觀念太超前，也不能太滯后，同時政府也會促進公眾觀念的形成。在經(jīng)歷快速轉(zhuǎn)型的社會，政府要承擔(dān)的工作需要考慮到經(jīng)濟增長涉及的方方面面，而不僅僅限于經(jīng)濟本身。如阿瑟·劉易斯所言：“確保生產(chǎn)規(guī)劃成功的最好方法，就是對那些不希望人們從事的活動征稅，并對那些希望人們從事的活動予以某種形式的補助。”[注]阿瑟·劉易斯：《經(jīng)濟增長理論》，297頁，北京，機械工業(yè)出版社，2015。政府的精力是有限的，政府需要私人部門的配合來達成經(jīng)濟高質(zhì)量增長的目標(biāo)，政府只能按照公眾的觀念進行協(xié)調(diào)，通過激勵方式而不是直接干涉企業(yè)經(jīng)營來實現(xiàn)其目的。沒有人比企業(yè)本身更加了解企業(yè)自己，政府補貼能夠直接補償企業(yè)發(fā)生的成本，是滿足激勵相容的最好途徑。林毅夫在對產(chǎn)業(yè)政策必要性的論證中指出，對于退出型產(chǎn)業(yè)，例如勞動密集型產(chǎn)業(yè)，如果產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)尚有比較優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)支持企業(yè)將剩余產(chǎn)能轉(zhuǎn)移給產(chǎn)能缺乏的地區(qū)和國家；如果產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)不具有比較優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)給予企業(yè)稅收補貼，協(xié)助培訓(xùn)勞動力等政策支持以維持就業(yè)。[注]林毅夫：《產(chǎn)業(yè)政策與我國經(jīng)濟的發(fā)展:新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)的視角》，載《復(fù)旦學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2017(2)。與制度性的產(chǎn)業(yè)政策相比，貨幣性的產(chǎn)業(yè)政策更能滿足效率，而與提高全要素生產(chǎn)率這一去產(chǎn)能的同義語相吻合。因此，在政府能力的約束下，政府補貼是合理的調(diào)節(jié)方式，需要探索的是何種制度能促進企業(yè)善用補貼，或如何在強調(diào)效率的同時最大限度地滿足社會公平。

經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序。構(gòu)建公平的競爭性市場是一個長期的工程，有賴于制度的不斷改革。從政府與市場的關(guān)系看，政府應(yīng)當(dāng)做市場秩序的維護者而非市場的參與者。解決 “僵尸企業(yè)”突出的矛盾是維護要素市場化配置的必要過程，而政府出手治理“僵尸企業(yè)”和市場起決定性作用并不矛盾。不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都經(jīng)歷過“僵尸企業(yè)”集中體現(xiàn)的時期，“僵尸企業(yè)”問題是歷史的問題，但不是獨特的問題，只不過在供給側(cè)改革的攻堅階段矛盾更加突顯出來了。以就業(yè)為例，一個質(zhì)疑即是為何不將資金補貼給優(yōu)秀的企業(yè)創(chuàng)造更多的就業(yè)機會？面對這個質(zhì)疑，我們認為，政府的長短期目標(biāo)和手段都是不同的，勞動力轉(zhuǎn)型升級是一個長期過程，創(chuàng)造更多就業(yè)機會不代表現(xiàn)有勞動力能直接進行轉(zhuǎn)移，由一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)轉(zhuǎn)向另一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)有時必須經(jīng)歷先清除不利于發(fā)展的因素再進行發(fā)展的過程，而“僵尸企業(yè)”的退出或轉(zhuǎn)型恰好需要這一過程，這一過程也需要政府支持來完成。政府長期目標(biāo)完成的曲折性決定了其處置“僵尸企業(yè)”在方式和時間上的限度，而這個限度恰恰印證了政府補貼這一手段在當(dāng)前階段的合理性。

(二)提高“僵尸企業(yè)”處理中政府補貼的效率

國務(wù)院2016年發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見》將“僵尸企業(yè)”以發(fā)展前景為界一分為二，指出禁止沒有發(fā)展前景的“僵尸企業(yè)”債轉(zhuǎn)股。國家發(fā)改委《關(guān)于做好2018年重點領(lǐng)域化解過剩產(chǎn)能工作的通知》再次強調(diào)了對“僵尸企業(yè)”的分類處置，劃分標(biāo)準(zhǔn)的重點為是否具有發(fā)展?jié)摿蜕婺芰?。以虧損或融資渠道為標(biāo)準(zhǔn)劃分“僵尸企業(yè)”和正常企業(yè)容易將有活力、有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)劃分為“僵尸企業(yè)”。但實質(zhì)上這些企業(yè)可能具有自生能力，典型例子是創(chuàng)業(yè)階段的企業(yè)，即使包括政府在內(nèi)的風(fēng)險投資者會為他們的發(fā)展前景進行超預(yù)期的投資，創(chuàng)業(yè)初期也難免連續(xù)虧損。衡量這類政府補貼的效率就與缺乏發(fā)展?jié)摿蛏婺芰Φ摹敖┦髽I(yè)”中政府補貼的效率有所不同，前者是看能否起到企業(yè)價值最大化等作用，后者是看能否起到“僵尸企業(yè)”退出過程的緩沖作用。

認清對不同企業(yè)補貼效率衡量的標(biāo)準(zhǔn)不同，對于研究者和政府決策十分重要。研究政府補貼能否提高企業(yè)的財務(wù)績效、企業(yè)價值和企業(yè)創(chuàng)新等，必須將“僵尸企業(yè)”這一特殊群體剝離出來，目的不同的補貼一旦混合進入研究樣本，往往使研究者得到企業(yè)未能善用政府補貼的草率結(jié)論。對于企業(yè)借助政府補貼補虧的批評也顯得十分膚淺，因為這些批評將政府補貼企業(yè)的原因完全歸責(zé)于尋租或腐敗。對于“僵尸企業(yè)”而言，我們要觀測補貼是否幫助企業(yè)降低產(chǎn)能，觀測針對職工補貼是否發(fā)放給員工、企業(yè)是否協(xié)助政府做好退出員工的安置和保障工作等?？傊?，要看政府給予“僵尸企業(yè)”的補貼是否能促進過剩產(chǎn)能的穩(wěn)定退出。

在現(xiàn)實中，對補貼效率的評價效果不一定能盡如人意。機會主義者仍然可能偏離目的地使用補貼資金，在信息不對稱條件下，政府對于“騙補”難以甄別，而善用補貼或需要支持的企業(yè)要因此額外負擔(dān)釋放信號的成本。逆向選擇問題的存在促使片面認識的形成，同時也可能迷惑政策制定者，以致形成對政府補貼“一刀切”的激進政策。即使確定了補貼效率的評價方法，企業(yè)獲補后也可能操縱補貼的產(chǎn)出信息，誤導(dǎo)補貼資源的使用情況。因此，提高政府補貼效率的前提是明確補貼效率的含義，根本是降低補貼市場的信息不對稱，在補貼前和補貼后建立更完善的政府補貼信息披露制度，降低補貼信息披露成本及其引致的逆向選擇問題，降低補貼信息可操縱性以降低企業(yè)及其經(jīng)理人的道德風(fēng)險。

綜合上述，為提高政府補貼分配效率，實現(xiàn)補貼市場理想形式，明確政府補貼使用中正確的效率含義，在補貼過程中緩解公眾—政府—企業(yè)間信息不對稱，我們提出提高政府補貼效率的建議。

第一，需要平衡補貼市場的計劃性和競爭性。作為產(chǎn)業(yè)政策的一種形式，對于同一行業(yè)采取單一的補貼政策將會導(dǎo)致政府補助集中流向優(yōu)秀企業(yè)或“僵尸企業(yè)”，此時政府補貼就無法實現(xiàn)調(diào)節(jié)市場的功能，政府補貼完全的市場化則可能造成政府補貼的失效。政府補貼需要做到計劃性和競爭性的平衡，在“僵尸企業(yè)”中計劃運用，在正常企業(yè)中提高政府補貼的市場化和公平性，這也是處理“僵尸企業(yè)”中“一企一策”政策在政府補貼手段中的體現(xiàn)。

第二，強化補貼資金的定向使用管理。建立計劃和市場雙軌的補貼市場存在的最大障礙是對“僵尸企業(yè)”的補貼會招致正常企業(yè)怠于創(chuàng)新發(fā)展或冒險擴張產(chǎn)能，因為即便企業(yè)僵尸化了，政府也會給予補貼。破解這一問題的關(guān)鍵在于明確“僵尸企業(yè)”補貼和正常企業(yè)補貼用途的區(qū)別，建立完善的政府補貼監(jiān)管制度。如果對“僵尸企業(yè)”補貼并不會增加股東財富，也不能提供管理者滿足私利的機會，那么“僵尸企業(yè)”的“吸血性”則能部分摒除，同時也能消滅正常企業(yè)為了獲得補貼而主動“僵尸化”的條件。我們認為應(yīng)當(dāng)建立政府補貼使用的定期檢查機制，如一段時間內(nèi)缺乏發(fā)展?jié)摿Φ摹敖┦髽I(yè)”沒有逐漸退出市場或轉(zhuǎn)型升級，那么則要考慮更加深入地進行干預(yù)，積極推進此類企業(yè)退出市場。在定向使用監(jiān)管中，可以考慮調(diào)動會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等社會第三方力量。其一，這些機構(gòu)更了解企業(yè)，能夠更準(zhǔn)確地評價企業(yè)使用政府補貼的效率，對企業(yè)自利行為約束性更強。其二，可以降低政府工作負擔(dān)。其三，第三方提供的書面文件能夠減弱公眾、政府與企業(yè)間的信息不對稱。與此同時，要注重相關(guān)業(yè)務(wù)與第三方和企業(yè)締結(jié)契約之間是否具有利益沖突，也須權(quán)衡相關(guān)業(yè)務(wù)的成本—收益，如有必要可設(shè)立專門部門強化補貼的定向使用管理。

第三，完善補貼資金使用披露制度。政府補貼作為一項不要求資產(chǎn)收益率的無償資金，引起“僵尸企業(yè)”的“吸血性”或正常企業(yè)對政府補貼依賴性的道德風(fēng)險問題較有償資金更為嚴(yán)重，定向使用監(jiān)管制度即便十分完善也無法完全避免管理者和控制人的懈怠。對政府補貼使用的披露主要體現(xiàn)在公司財務(wù)報告。對于非上市公司、披露不良的上市公司，政府補貼披露制度的主要目的是保護企業(yè)所有者和經(jīng)理人之外的利益相關(guān)者能夠監(jiān)督政府補貼是否得到妥善使用。因此，我們建議一方面要強化公司對政府補貼資金的詳細披露，另一方面也要積極推進政府財政公開，在政府補貼使用問題中進行多方監(jiān)督，保護納稅人的權(quán)益，提高政府補貼效率。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記指出： “企業(yè)沒有利潤、大面積虧損兩三年后撐不下去了，那就不僅是速度低一點的問題了，員工收入和政府財政無從談起，而且會帶來金融風(fēng)險甚至社會風(fēng)險?！盵注]《習(xí)近平談治國理政》，第二卷，79頁，北京，外文出版社，2017。這揭示了避免企業(yè)僵尸化和破除“僵尸企業(yè)”難題在全面建成小康社會工程中的重要性。

“僵尸企業(yè)”復(fù)雜的利益關(guān)系決定了處置“僵尸企業(yè)”在制度上需要產(chǎn)業(yè)政策制度、社會保障制度以及破產(chǎn)法律制度的完善，需要政府各部門的協(xié)調(diào)和配合。研究“僵尸企業(yè)”問題，忽略任何群體利益關(guān)系的平衡都會導(dǎo)致具有偏見的結(jié)論。經(jīng)濟發(fā)展越來越強調(diào)創(chuàng)新，越來越強調(diào)環(huán)境承載能力的硬約束，必須多方面系統(tǒng)考慮利害關(guān)系，優(yōu)先破除制約經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵問題，果斷制止對人民群眾利益有害的生產(chǎn)方式。強調(diào)高質(zhì)量發(fā)展就必須約束企業(yè)唯利潤最大化為目標(biāo)的私利行為，而糾正企業(yè)完全的趨利性至少現(xiàn)在來看是不可能依靠企業(yè)本身完成的，企業(yè)尤其容易陷入資本至上的漩渦。這一工作不能離開政府，政府依靠補貼手段調(diào)節(jié)企業(yè)的短期利益，從而有利于實現(xiàn)經(jīng)濟增長的長期目標(biāo)。

基于市場在促進經(jīng)濟高質(zhì)量增長中的職責(zé)和企業(yè)平衡廣泛復(fù)雜利益關(guān)系的乏力，政府干預(yù)在“僵尸企業(yè)”退出或轉(zhuǎn)型中具有必要性。維護企業(yè)生存的市場條件是政府最重要的職責(zé)之一，但在探索中建立完善符合中國特色的制度體系是一個艱巨和長期的過程，這也決定了處置“僵尸企業(yè)”問題不可避免地要經(jīng)過改革陣痛，政府精力的有限和企業(yè)對自身的了解都決定了政府補貼的適用性，政府補貼具有作為“僵尸企業(yè)”退出或轉(zhuǎn)型陣痛緩沖劑的合理性。

政府補貼能夠為企業(yè)提供資本，獲得政府補貼就會成為企業(yè)獲得短期利益的渠道，這又導(dǎo)致經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展之間的新矛盾。這也是對政府補貼這一干預(yù)市場手段的主要批判，然而這一批判混淆了有沒有善用補貼和該不該補貼兩個問題?！耙坏肚小睆膩聿皇墙鉀Q問題的根本辦法，提高政府補貼的使用效率才是解決這一矛盾的根本，而提高效率的前提是正確判斷“僵尸企業(yè)”為何而僵，真正做到“一企一策”，這也是杜絕財政為“僵尸企業(yè)”續(xù)命行為、提高政府補貼適配性的應(yīng)有之意。

在當(dāng)前時期，建立能夠平衡計劃性和競爭性的市場補貼市場尤為重要，充分考慮企業(yè)特點，尤其關(guān)注需要補貼、發(fā)展前景好但缺乏爭取補貼能力企業(yè)的切身情況。在政府補貼效率內(nèi)含要求下，需要強化補貼資金定向使用管理，在這一工作中可以調(diào)動社會第三方力量或設(shè)立專門部門，提高政府補貼效率評價的客觀性和科學(xué)性。在政府補貼市場的各個環(huán)節(jié)都需要完善補貼資金使用中政府側(cè)和企業(yè)側(cè)雙向信息披露制度，發(fā)揮社會監(jiān)督作用，降低公眾、政府和企業(yè)之間的信息不對稱，真正降低或避免滋生的逆向選擇和道德風(fēng)險問題，提高政府補貼在“僵尸企業(yè)”退出或轉(zhuǎn)型過程中保護社會公共利益的作用。