一起經(jīng)營劣獸藥案行政執(zhí)法案卷的點評

許 斌

（蘇州市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊，江蘇蘇州 215011）

1 案件基本情況

2017 年9 月8 日，A 市農(nóng)業(yè)委員會執(zhí)法人員對A 市××動物保健品經(jīng)營部（劉×）（以下稱“當事人”）開展執(zhí)法檢查，并對其經(jīng)營的獸藥產(chǎn)品進行了抽檢。9 月11 日，執(zhí)法人員依據(jù)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十三條第二款的規(guī)定，向此獸藥標簽上標示的生產(chǎn)廠家——C 動物藥業(yè)有限公司，發(fā)送了《產(chǎn)品確認通知書》。在規(guī)定期限內(nèi)，廠家未以任何形式回復，應(yīng)視為該廠家生產(chǎn)。2018 年2 月7 日，A 市農(nóng)業(yè)委員會接到《檢驗報告》，報告顯示由C 動物藥業(yè)有限公司生產(chǎn)的氟苯尼考注射液（生產(chǎn)批號20170214），含量測定不符合規(guī)定[標準為含氟苯尼考（C12H14CL2FNO4S）應(yīng)為標示量的95.0%～105.0%]，而該檢驗結(jié)果為89.2%。

2 案件調(diào)查處理情況

2.1 批準立案

根據(jù)《獸藥管理條例》第四十八條第一項的規(guī)定，“有下列情形之一的，為劣獸藥：（一）成分含量不符合獸藥國家標準或者不標明有效成分的……”，該批次獸藥可定性為劣獸藥。當事人經(jīng)營劣獸藥行為，涉嫌違反了《獸藥管理條例》第二十七條第三款的規(guī)定，“禁止獸藥經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營人用藥品和假、劣獸藥”。根據(jù)該條例第五十六條第一款的規(guī)定，于2018 年2 月7 日經(jīng)委領(lǐng)導批準立案查處，隨即開展調(diào)查取證工作。

2.2 調(diào)查取證

2018 年2 月8 日，執(zhí)法人員依法向當事人送達了《獸藥產(chǎn)品檢驗結(jié)果通知書》，告知檢驗結(jié)果及相關(guān)事宜，并對涉案情況進行了初步調(diào)查、審理。在規(guī)定期限內(nèi)，當事人及生產(chǎn)廠家未以任何形式，向A 市農(nóng)業(yè)委員會對檢驗結(jié)果提出異議，故視為認可檢驗結(jié)果。3 月13 日，執(zhí)法人員對當事人經(jīng)營劣獸藥的進貨、銷售、違法所得、貨值等相關(guān)情況，依法進行了調(diào)查、核實。現(xiàn)查明：當事人于2017 年5 月10 日通過物流，從廠家購進該批獸藥10 箱（40 盒/箱，10 mL/支×10 支/盒），進貨價格為15 元/盒，銷售價格為18 元/盒。截至立案，除執(zhí)法人員抽樣6 盒，該批產(chǎn)品剩余34 盒，即已銷售360 盒。參照《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2001〕10 號）第二條第三款規(guī)定“貨值金額以違法生產(chǎn)、銷售的偽劣產(chǎn)品的標價計算；沒有標價的，按照同類合格產(chǎn)品的市場中間價格計算。貨值金額難以確定的，按照國家計劃委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部1997 年4 月22 日聯(lián)合發(fā)布的《扣押、追繳、沒收物品估價管理辦法》的規(guī)定，委托指定的估價機構(gòu)確定”，依法認定涉案產(chǎn)品貨值金額為7 200 元（18 元/盒×400 盒）。參照《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于如何認定違法所得問題的函》，“《獸藥管理條例》第五十六條、第六十一條、第六十六條、第六十七條所規(guī)定的‘違法所得’，是指違反《獸藥管理條例》的規(guī)定，從事獸藥生產(chǎn)、經(jīng)營活動所取得的銷售收入”，違法所得為6 480 元（18 元/盒×360 盒）。

2.3 處理結(jié)果

經(jīng)調(diào)查，當事人經(jīng)營劣獸藥行為已違反《獸藥管理條例》第二十七條第三款的規(guī)定，應(yīng)根據(jù)條例第五十六條第一款規(guī)定，予以處罰。經(jīng)集體討論，A 市農(nóng)業(yè)委員會于3 月14 日，向當事人送達了《行政處罰事先告知書》，告知當事人擬做出的行政處罰決定的事實、理由、依據(jù)以及當事人依法享有陳述申辯和申請聽證的權(quán)利。當事人在法定期限內(nèi)未進行陳述、申辯，也未提出聽證要求，故視為放棄上述權(quán)利。3 月20 日，A 市農(nóng)業(yè)委員會責令當事人，立即停止此經(jīng)營行為，并做出“沒收氟苯尼考注射液38 盒，沒收違法所得6 480 元，處罰款14 400 元（合計罰沒款20 880 元）”的行政處罰決定，并在當天向當事人送達了《行政處罰決定書》。當事人在法定期限內(nèi)，到指定銀行繳納了罰款。

3 案件制作點評

該案卷被評為“2018 年全國農(nóng)業(yè)行政處罰優(yōu)秀案卷”，案卷制作規(guī)范。

3.1 主體認定準確

該案主體為個體工商戶，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五十九條的規(guī)定，凡對個體工商業(yè)者的行政處罰，其違法主體均應(yīng)認定“營業(yè)執(zhí)照”上的經(jīng)營者。有字號的，以營業(yè)執(zhí)照上登記字號為當事人，同時注明字號經(jīng)營者的信息。所以本案的主體認定為字號+（經(jīng)營者姓名），即A 市××動物保健品經(jīng)營部（劉某），主體認定準確。

3.2 調(diào)查取證充分

該案從證明經(jīng)營劣獸藥入手，對行政處罰的主體證據(jù)、行為證據(jù)、結(jié)果證據(jù)、情節(jié)證據(jù)4 個方面進行調(diào)查取證。

3.2.1 主體證據(jù) 包括證明當事人的身份和經(jīng)營資質(zhì)的營業(yè)執(zhí)照、獸藥經(jīng)營許可證和經(jīng)營者身份證等主體證明文件。

3.2.2 行為證據(jù) 包括證明當事人經(jīng)營劣獸藥的書證、物證，如進貨憑證、銷售憑證等書證，涉案劣獸藥等物證；證明當事人經(jīng)營劣獸藥的《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》、現(xiàn)場照片等；證明收集涉案產(chǎn)品的獸藥產(chǎn)品抽樣單、抽樣取證憑證、證據(jù)登記保存清單等書證。

3.2.3 結(jié)果證據(jù) 包括證明劣獸藥的鑒定結(jié)論，檢驗報告；證明劣獸藥產(chǎn)品法律屬性的獸藥生產(chǎn)許可證、獸藥GMP 證書、獸藥批準案卷等許可證明文件；證明經(jīng)營劣獸藥進貨渠道、時間、貨值金額、違法所得的進貨憑證、銷售憑證、現(xiàn)場檢查筆錄等證據(jù)材料；證明產(chǎn)品是否為標示廠家所生產(chǎn)的產(chǎn)品確認通知書等證據(jù)材料。

3.2.4 情節(jié)證據(jù) 包括證明不予處罰、減輕處罰、從輕處罰、從重處罰情節(jié)的《詢問筆錄》等證據(jù)材料。農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)在實施行政處罰時，應(yīng)按照當?shù)刂贫ǖ男姓幜P裁量標準進行。

3.3 法律適用正確

3.3.1 獸藥定性《檢驗報告》通常只載明檢驗結(jié)果是否符合相關(guān)標準和規(guī)定，卻沒有對不符合相關(guān)標準或規(guī)定的獸藥進行定性，這需要執(zhí)法人員根據(jù)《獸藥管理條例》第四十七條、第四十八條對假獸藥和劣獸藥的定義來定性。該案中，檢驗報告顯示氟苯尼考注射液，含量測定不符合規(guī)定（《中國獸藥典》2015 年版一部），應(yīng)依據(jù)《獸藥管理條例》第四十八條第一項規(guī)定，定性為劣獸藥。

3.3.2 違反禁則 對產(chǎn)品定性后，準確引用《獸藥管理條例》的具體禁止性規(guī)定，說明當事人違反了什么禁止性規(guī)定，構(gòu)成了什么違法行為。該案中，當事人經(jīng)營劣獸藥行為違反了《獸藥管理條例》第二十七條第三款的規(guī)定，構(gòu)成經(jīng)營劣獸藥行為。

3.3.3 適用罰則 在對產(chǎn)品和行為定性后，要說明該行為是否具有可罰性（不是所有違反禁止性規(guī)定都會受到處罰）。該案中，當事人經(jīng)營劣獸藥應(yīng)依據(jù)《獸藥管理條例》第五十六條第一款進行處罰。

3.4 處罰程序合法

該案在處罰程序上做到了先立案后調(diào)查，先取證后處罰，先告知后決定，程序合法。特別是在下面3 個處罰程序方面做到了合法、合理。

3.4.1 立案時間的選擇 該案應(yīng)在送達《檢驗報告》前立案，還是待送達《檢驗報告》至異議期屆滿后立案？目前，《行政處罰法》沒有規(guī)定行政處罰案件立案標準。但《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十六條規(guī)定，除依法可以當場決定行政處罰的外，執(zhí)法人員經(jīng)初步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織涉嫌有違法行為依法應(yīng)當給予行政處罰的，應(yīng)當填寫《行政處罰立案審批表》，報本行政處罰機關(guān)負責人批準立案。這可供參考作為農(nóng)業(yè)行政處罰案件事實證明標準的理解。在立案階段，案件此時并未進行調(diào)查取證，當事人僅涉嫌從事某一違法行為。因此，只要達到大致可能的證明標準即可，亦可在此階段只要有初步的證據(jù)證明當事人存在違法行為即可。A 市農(nóng)業(yè)委員會接到《檢驗報告》后，有初步的證據(jù)證明當事人涉嫌經(jīng)營劣獸藥，滿足立案的條件。在收到不合格報告后，立即立案，及時對當事人涉嫌銷售非法獸藥產(chǎn)品的行為進行調(diào)查，還可防止證據(jù)滅失或以后難以取得。這樣做可以避免貽誤調(diào)查時機，及時準確掌握抽取樣品的商品明細信息、物品總量、存貨地點、庫存數(shù)量、銷貨量、進貨途徑、進銷貨價款等信息，收集復制與抽樣商品相關(guān)的賬簿，票據(jù)、宣傳廣告資料等信息，以備更好地開展不合格獸藥后續(xù)處理工作。所以本案A市農(nóng)業(yè)委員會先立案后送達《檢驗報告》，立案及時，程序合法。

3.4.2 聽證條件的把握《行政處罰法》第四十二條第一款、《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四十二條第二款采用列舉方式，明確規(guī)定應(yīng)當聽證的處罰決定種類為“責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等”。如何理解“等”字？根據(jù)2004 年最高人民法院給新疆高級法院《關(guān)于沒收財產(chǎn)是否應(yīng)進行聽證及沒收經(jīng)營藥品行為等有關(guān)法律問題的答復》《黃澤富、何伯瓊、何熠訴成都市金堂工商行政管理局行政處罰案》的規(guī)定，沒收較大數(shù)額的財產(chǎn)或較大數(shù)額的違法所得，行政機關(guān)都應(yīng)當告知當事人有權(quán)申請聽證。甚至當罰款、沒收的財產(chǎn)、沒收的違法所得三者之和或任意二者之和達較大數(shù)額，從保護行政相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)，也應(yīng)告知其聽證的權(quán)利，否則應(yīng)構(gòu)成行政處罰程序違法。所以，該案盡管罰款和沒收均沒有超過20 000 元（《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則（試行）》第二條第二款的規(guī)定），但罰沒款合計超過20 000 元，也給予當事人聽證的權(quán)利，聽證條件把握得當，程序合法。

3.4.3 送達期間的計算《行政處罰法》《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》沒有明確規(guī)定行政處罰中期間的計算。但《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十八條第二款、第三款“期間以時、日、月、年計算。期間開始的時和日，不計算在期間內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期”的規(guī)定，即開始時間不計算在內(nèi)，屆滿最后一日是節(jié)假日的為假期后第一個工作日為屆滿日期。所以本案中2018 年3 月14 日（星期三）送達《行政處罰事先告知書》，根據(jù)上述規(guī)定，送達之日3 月14 日不計算在內(nèi)，當事人有權(quán)在“3 月15 日至17日”3 日內(nèi)提出陳述申辯的權(quán)利和聽證的要求，但3 月17 日為星期六，為法定節(jié)假日，所以應(yīng)為法定節(jié)假日期后的第一個工作日（3 月19 日，星期一）為屆滿日期。即A 市農(nóng)業(yè)委員會最早也得是3 月20 日才可以作出和送達《行政處罰決定書》。因此，本案于3 月20 日作出和送達《行政處罰決定書》，送達時間適當，程序合法。

3.5 自由裁量合理

要正確、合理行使自由裁量就必須要明確從輕處罰的內(nèi)涵。所謂從輕處罰是指在法定的行政處罰種類和幅度內(nèi)，由行政機關(guān)自 由裁量選擇相對較輕的處罰標準[1]。從輕處罰可以分為法定從輕和酌定從輕。法定從輕是法律明文規(guī)定的從輕處罰的情節(jié)，如《行政處罰法》第二十七條規(guī)定：“當事人有下列情形之一的，應(yīng)當依法從輕或者減輕行政處罰：（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫有違法行為的；（三）配合行政機關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的。”酌定從輕情節(jié)是根據(jù)案件的具體情況可以從輕處罰的情節(jié)，這是由辦案人員自行把握的，通常來說初次違法，積極配合調(diào)查，積極整改，追回不合格產(chǎn)品等都可以作為從輕處罰的情節(jié)。因此，在辦案過程中遇到法定從輕和酌定從輕情節(jié)的，都要收集相關(guān)的證據(jù)予以證明，從而做到處罰力度與違法性質(zhì)相適應(yīng)。

該案中，執(zhí)法人員從當事人違法主觀和客觀兩個方面的違法情節(jié)進行取證、說明，主觀方面包括目的、心理和態(tài)度表現(xiàn)，客觀方面包括方式手段、危害后果和違法情節(jié)等進行說明，做到了過罰相當，合理裁量。

3.6 文書制作規(guī)范

該案嚴格按照相關(guān)規(guī)章及文書評查標準制作案卷：一是格式規(guī)范。所制作的執(zhí)法文書均按照《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》的格式要求進行，文書寫清必備的要素。二是內(nèi)容規(guī)范。文書所作內(nèi)容嚴謹，描述事實客觀真實，引用法律條文準確、完整。三是語言規(guī)范。使用語言規(guī)范、嚴謹、準確，沒有采用渲染、虛飾、比喻和夸張的手法表達，表達直截了當，文字平實；執(zhí)法文書中語言莊重、嚴肅，力求“法字法語”，未使用口語、方言和文學語言；文書結(jié)構(gòu)邏輯性強，違法事實的前因后果、來龍去脈要層次分明，事實、理由、結(jié)論之間互相印證，順理成章。四是填寫規(guī)范。文書中大部分執(zhí)法文書為電腦打印，做到了字跡工整，文面整潔，有利于樹立執(zhí)法機關(guān)正規(guī)、嚴肅的執(zhí)法形象。對確不具備電腦打印的情況下，填寫執(zhí)法文書也使用簽字筆填寫，做到了字跡清楚，文字規(guī)范[2-3]。