淺談中國社會(huì)保障制度的完善
——基于老年社會(huì)保障視角

曹 瑩

（南昌大學(xué)公共管理學(xué)院 江西 南昌 330000）

1 社會(huì)保障制度概念解析

社會(huì)保障是以政府為責(zé)任主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過國民收入再分配，對暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因而生活發(fā)生困難的國民給予物質(zhì)幫助，保障其基本生活的制度。社會(huì)保障制度是一個(gè)國家在發(fā)展過程中急需完善的重要的社會(huì)制度之一。我國的社會(huì)保障制度，是指國家通過法律對社會(huì)成員在生、老、病、殘、失業(yè)、喪失勞動(dòng)力或因自然災(zāi)害面臨生活困難時(shí)給予物質(zhì)幫助，以保障每個(gè)公民基本生活需要的制度。社會(huì)保障制度對維持社會(huì)穩(wěn)定和一定程度上促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可忽視的作用，自20世紀(jì)70年代末以來，社會(huì)保障制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)了種種漏洞和不足，我國及其他很多國家都在積極探索社會(huì)保障制度的改革創(chuàng)新和突破以及未來的進(jìn)一步發(fā)展。目前我國社會(huì)保障制度存在一些問題，如社會(huì)保障管理體制的失衡、社會(huì)保障模式固化不變通，缺乏多層次多元化的保障，覆蓋范圍相對較小，社會(huì)保障對象區(qū)域分層較明顯，社會(huì)保障資金籌措難和資金管理不當(dāng)，社會(huì)保障社會(huì)化速度較慢等等，這些弊端的存在使得我國社會(huì)保障整體水平偏低。

常建勇等(2014)認(rèn)為社會(huì)保障是政府和社會(huì)依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)在國民遭遇年老、疾病、傷殘、失業(yè)、生育、貧困等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，給予一定的經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)支持，確保國民(尤其是弱勢群體)基本生活，并不斷提高國民生活質(zhì)量的制度安排。社會(huì)保障從無到有，從慈悲到正義，越來越具有分配正義的共同特點(diǎn)。而劉曉靜(2014)則認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)保障是國家和社會(huì)本著以人為本的理念，通過國民收入再分配，面向全體國民依法實(shí)施，以規(guī)避生存風(fēng)險(xiǎn)，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提高生活質(zhì)量為目標(biāo)的社會(huì)生活保障系統(tǒng)。

綜合來看，社會(huì)保障是保障社會(huì)弱勢群體的一種手段，也是一種由國家和社會(huì)主導(dǎo)的正義行為，是社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的主要因素。

2 老年社會(huì)保障的相關(guān)研究

隨著我國人口老齡化逐漸加劇，如今的人口老齡化問題不容忽視，我國老年社會(huì)保障制度急需完善。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2018年年末，我國60周歲及以上人口占總?cè)丝诘?7.9%；65周歲及以上人口占總?cè)丝诘?1.9%，我國早在2000年就步入老齡化社會(huì)。作為人口數(shù)量最大的國家，中國老年人數(shù)量大、老齡化速度快、“空巢老人”等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，確切的說，我國經(jīng)濟(jì)潛在增長率降低，人口紅利削減。老年人撫養(yǎng)系數(shù)增高，社會(huì)人口負(fù)擔(dān)加重，社會(huì)福利和保障事業(yè)的成本逐年升高，嚴(yán)重制約了社會(huì)的發(fā)展。老年社會(huì)保障制度作為社會(huì)保障制度中的重要制度，正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。預(yù)期壽命的提高和生育率的下降使老齡人口在總?cè)丝谥械谋壤杆偕仙?，大家庭和其他傳統(tǒng)家庭的養(yǎng)老方式逐漸衰弱，同時(shí)現(xiàn)行的養(yǎng)老制度社會(huì)化程度較低、覆蓋范圍小、給付標(biāo)準(zhǔn)低等問題的存在造成老年社會(huì)保障成為一大缺口。另外，老齡危機(jī)的到來也使社會(huì)結(jié)構(gòu)變得不穩(wěn)定，如獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老難題、年輕人養(yǎng)老負(fù)擔(dān)問題等。最后，城鄉(xiāng)老年社會(huì)保障福利標(biāo)準(zhǔn)和水平嚴(yán)重失衡也是我們希望得到解決的。

關(guān)于老年社會(huì)保障，現(xiàn)有研究大多從實(shí)證分析與案例分析角度進(jìn)行探討，缺乏對制度本身的研究以及對老年群體內(nèi)在感受的深層次剖析。楊海暉(2017)指出，老年社會(huì)保障制度應(yīng)該與養(yǎng)老方式緊密結(jié)合，以減輕老年社會(huì)保障的成本，促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。老年社會(huì)保障主要包括新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、社會(huì)救助。但對于農(nóng)村老人而言，普遍存在看病不方便、醫(yī)療衛(wèi)生條件差和保費(fèi)低的問題。此外，黃俊(2017)通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保障與老年健康高度相關(guān)，這表明老年社會(huì)保障制度是保證老年人老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)的關(guān)鍵所在。

3 老年社會(huì)保障制度存在問題的原因探析

有學(xué)者指出，我國社會(huì)保障制度在實(shí)行過程中在一定程度上違背公平的本質(zhì)，表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是制度碎片化。是指我國的社會(huì)保障制度對同一個(gè)社會(huì)福利領(lǐng)域針對不同的群體實(shí)行差異的社會(huì)政策，以區(qū)域和群體兩個(gè)因素維度進(jìn)行劃分，使得不同的區(qū)域不同的人群社會(huì)福利水平有較大的差異。二是覆蓋面總體不足。我國社會(huì)保障主要是狹義的社會(huì)保障，是針對因各種原因無法維持正常生活、缺乏社會(huì)資源或抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的人進(jìn)行生活保障，而不是針對全體公民的普惠性的社會(huì)福利，覆蓋面相對狹窄。三是籌資機(jī)制不完善。我國社會(huì)保障籌資沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，資金的來源結(jié)構(gòu)和管理不合理，也沒有隨著老齡化等進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整等等。四是待遇補(bǔ)償機(jī)制不科學(xué)。就目前的情況來看，我國社會(huì)保障待遇的計(jì)算方法不科學(xué)，通過國民收入再分配而進(jìn)行的補(bǔ)償機(jī)制仍然無法調(diào)節(jié)收入分配，無法讓貧困人口得到應(yīng)有和有效的補(bǔ)償，也無法形成科學(xué)有效的社會(huì)保障制度。此外，在社會(huì)保障的管理與服務(wù)方面也存在很多問題。如社會(huì)保障管理失序，待遇發(fā)放的時(shí)間滯后、征繳保費(fèi)手段不當(dāng)、社會(huì)保障信息不透明、實(shí)施程序不規(guī)范等等(常建勇等，2014)，這反映出中國社會(huì)保障制度中存在的一些問題。也有學(xué)者指出，我國老年社會(huì)保障制度應(yīng)該更多將農(nóng)村老年女性納入重點(diǎn)關(guān)注對象中來，因?yàn)樵诶夏耆酥?，農(nóng)村老年女性人口增長快、健康狀況總體不如男性、經(jīng)濟(jì)自養(yǎng)能力不足、生活照料面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)、醫(yī)療保障水平偏低、精神生活保障幾近空白(周平華、鄧集文，2014)。

狹義的老年社會(huì)保障制度，包括老年社會(huì)保險(xiǎn)、老年社會(huì)救助和老年社會(huì)福利。黨的十三屆三中全會(huì)以后，我國的社會(huì)保障制度處于不斷完善和發(fā)展的過程中，實(shí)現(xiàn)了從國、企“全包”到國、企、職工“三方承擔(dān)”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了由“企業(yè)自擔(dān)”到“社會(huì)互助”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了從“現(xiàn)收現(xiàn)付”到“部分留存”的轉(zhuǎn)變等。到90年代中后期，我國的養(yǎng)老金制度已經(jīng)大范圍的由過去單純的國家—單位保障轉(zhuǎn)接到由國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，摒棄了之前單純一致的現(xiàn)收現(xiàn)付制，取而代之的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶結(jié)合、現(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制相結(jié)合的新制度。但盡管這樣，我國現(xiàn)行的老年社會(huì)保障制度仍然還有一些問題值得我們思考和探索。

首先，保障范圍過小、保障水平過低。超過全國人口80%的農(nóng)村在社會(huì)保障體系上是處于低級階段的，沒有健全的社會(huì)保障體系。因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件的不發(fā)達(dá)和沒有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)，農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在發(fā)展中存在很多弊病，其根本原因在于當(dāng)前實(shí)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在市縣級的主權(quán)統(tǒng)籌下進(jìn)行的，由于每個(gè)市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低不同，很難保障每一個(gè)人都公平的享有相應(yīng)的社會(huì)保障待遇。在社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等方面也是如此，都是按照各自的歸屬地進(jìn)行相應(yīng)的劃分和管理的，由于我國地區(qū)間的貧富差距，如此便削弱了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金對全社會(huì)的救濟(jì)功能。再加上農(nóng)村年輕勞動(dòng)力人口向城鎮(zhèn)地區(qū)不斷的流動(dòng)，使得對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施管理工作難以繼續(xù)實(shí)行，在多變的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境動(dòng)態(tài)下，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度急需重新建立。因此，在一定程度上急需加大養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)覆蓋率及提升社會(huì)保障管理水平。一方面，加大全面發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的力度，并建立完善覆蓋全民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使得城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老都得到保障；另一方面，加大對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)整體福利水平。

其次，立法、管理方面存在缺陷。尤其是社會(huì)保障資金方面。在社會(huì)保障資金管理方面，我國先后出臺了一些政策，但依舊沒有實(shí)現(xiàn)合理將社會(huì)保險(xiǎn)基金管理與運(yùn)營分離、仍然維持著收支一體的局面；即使國家制定了有關(guān)資金管理?xiàng)l例和懲戒方法，但擠占、挪用基金的行為依然層出不窮。我國社會(huì)保障資金的籌集和管理有很大的不足。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的缺口問題，個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行問題，資金管理的安全問題等不斷向我國現(xiàn)行的老年社會(huì)保障制度發(fā)出疑問和懷疑。因此，各級政府都應(yīng)明確自己在社會(huì)保障中的重要角色，充分認(rèn)識和把握在社會(huì)保障制度中政府和市場之間的關(guān)系。要做到：全面貫徹和落實(shí) 《社會(huì)保障法》、 《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)，合理確立社會(huì)保障制度發(fā)展方向和有關(guān)原則并遵循；成立社會(huì)保障專項(xiàng)小組以便整體規(guī)劃；嚴(yán)格管理和監(jiān)督社會(huì)保障制度實(shí)施、社會(huì)保險(xiǎn)基金的營運(yùn)投資等工作；嚴(yán)格按法律法規(guī)執(zhí)行工作，實(shí)施嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲機(jī)制，重視相關(guān)違法行為，及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)從嚴(yán)處理，以保障社會(huì)保障制度積極運(yùn)行。另外，建立相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對財(cái)政部門等的監(jiān)督和管理；建立養(yǎng)老基金增值機(jī)制；由單位管理轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化管理等等。

最后，老年社會(huì)保障是一項(xiàng)靈活動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)工程，離不開反腐敗斗爭和積極推進(jìn)老年人再就業(yè)。要堅(jiān)持反腐敗斗爭，確保老年社會(huì)保障資金真正用在弱勢老人群體而不是成為實(shí)現(xiàn)“富人更富”的工具，各級部門要對資金的使用做更詳細(xì)嚴(yán)格的規(guī)定；可以積極倡導(dǎo)健康退休老年人再就業(yè)，緩解時(shí)代的壓力，同時(shí)也減少國家財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

4 總結(jié)與反思

社會(huì)保障發(fā)展關(guān)乎到國家和個(gè)人，一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)文明程度、國民的幸福感很大程度上取決于社會(huì)保障體系的成熟程度大小。老年社會(huì)保障作為社會(huì)保障的核心部分，社會(huì)保障對象多，同時(shí)社會(huì)保障的成本相對較高。在老齡化的背景下，如何促進(jìn)養(yǎng)老方式與老年社會(huì)保障的有機(jī)結(jié)合成為了老年社會(huì)保障制度建設(shè)的新方向。社區(qū)式互助養(yǎng)老模式的嘗試是我國老年人社會(huì)保障方面的新舉措，通過志愿服務(wù)、社會(huì)工作，老年人幸福感可以得到提高，老年社會(huì)保障的成本也會(huì)相對降低。

老年社會(huì)保障是老年人老年生活的一份重要且有力的保障。因?yàn)槔夏耆耸前l(fā)生意外最為頻繁的群體之一，他們往往體弱多病，但對生活也有著較高的要求。當(dāng)然，老年社會(huì)保障不僅僅是國家與政府單方的責(zé)任與義務(wù)，家庭也應(yīng)該成為老年人社會(huì)保障的重要支持者和參與者，作為子女，有義務(wù)給年老的父母提供生活保障。另外，國家與政府應(yīng)該加大對喪親老人、空巢老人等的社會(huì)保障力度。從積極老齡化的視角來看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也為老年社會(huì)保障提供了新的方向和可能。老年人可以在其退休前購買商業(yè)保險(xiǎn)，以防年老時(shí)面臨“無人養(yǎng)老”、“無錢治病”的困境。

對社會(huì)而言，一方面，不僅要倡導(dǎo)老年人積極再就業(yè)與互助養(yǎng)老，也要發(fā)揮社會(huì)的募資功能為弱勢老人群體提供幫助。另一方面，社會(huì)也要遵循老年社會(huì)保障產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，因勢利導(dǎo)，在促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的同時(shí)帶動(dòng)社會(huì)財(cái)富增長，促進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)出現(xiàn)?！叭巳硕紩?huì)老”，所以對每個(gè)人來說，老年社會(huì)保障也是一份具有長期生命力的產(chǎn)業(yè)。

對政府而言，老年社會(huì)保障不應(yīng)當(dāng)成為其行政負(fù)擔(dān)或形式性的工作。從國際視角分析，老年社會(huì)保障水平的高低反映了一個(gè)國家對待老年人這一弱勢群體的態(tài)度，是國家文明程度與形象的體現(xiàn)，也是綜合國力的重要衡量指標(biāo)。對國家而言，建立健全合理有效的老年社會(huì)保障制度也是維持社會(huì)穩(wěn)定的必要條件之一，是社會(huì)主義制度的核心訴求。

總的來說，老年社會(huì)保障是我國整個(gè)社會(huì)保障“大廈”中不可動(dòng)搖和占據(jù)重要地位的部分，社會(huì)中每一個(gè)人都密切關(guān)注并期待著與他們息息相關(guān)的健全的老年社會(huì)保障制度。本文從老年社會(huì)保障的幾個(gè)視角出發(fā)，就完善社會(huì)保障制度問題給出自己的觀點(diǎn)和看法。20世紀(jì)90年代中期以來，我國政府就社會(huì)保障管理體制進(jìn)行了大大小小的改革，多年努力下，我國社會(huì)保障制度的基本框架已初步建立，仍然會(huì)出現(xiàn)一些需要我們不斷關(guān)注和解決的問題，隨著我國的不斷發(fā)展進(jìn)步，為和諧社會(huì)構(gòu)建提供重要保障的社會(huì)保障制度體系一定能夠變得更加健全和完善。