新時(shí)期甘肅農(nóng)田水利改革發(fā)展的幾點(diǎn)思考

陳其娟

甘肅省水利廳水利管理局，甘肅 蘭州 730000

一、甘肅省農(nóng)田水利發(fā)展歷程

縱觀甘肅省農(nóng)田水利發(fā)展史，既是一部人類興水治水的奮斗史，也是人類發(fā)展文明的傳承史。

（一）自然水系時(shí)期起步

原始社會(huì)的先民們以狩獵和采集經(jīng)濟(jì)為主，簡單的依靠自然農(nóng)業(yè)。經(jīng)歷了逐水草棲息、砍樵伐木置地、學(xué)播靠天吃飯。對水的認(rèn)識(shí)是“洪水猛獸”，以避害為主?！陡拭C水利志》記載，周人先祖后稷教人稼穡，公劉在涇河一帶開創(chuàng)灌溉，這是甘肅農(nóng)田水利的雛形。這一段時(shí)間大約持續(xù)到春秋戰(zhàn)國時(shí)期。

（二）半自然水系時(shí)期發(fā)展

滾滾歷史車輪將人類推向前進(jìn)，井田制、封國土、建諸侯，激發(fā)了生產(chǎn)力，帝王將相開疆拓土，錚錚鐵騎踏平隴原。公元前121年，漢武帝派驃騎大將軍霍去病大破匈奴，平定河西，移民屯田，引水灌溉。中原文化與西域文化交相輝映，張掖千金渠、疏勒河昌馬、酒泉討賴河等古老灌區(qū)遍布河西。唐代，河、泉、溪是主要灌溉水源，以水豐涸判別是良田還是棄壤。明代段續(xù)仿造水車，開創(chuàng)了蘭州一帶沿河提水灌溉。至建國初期，全省保灌面積僅250萬畝。

（三）人工水系時(shí)期壯大

建國后，面對百廢待興、千瘡百孔的隴原大地，黨和政府帶領(lǐng)隴原兒女，大搞農(nóng)田水利建設(shè)高潮迭起。50年代挖渠道、修水庫，60年代合渠并壩，70年代打機(jī)井，80年代建泵站、襯渠道。1990年，甘肅水利部門已建成水庫290座，庫容21億m3，提灌工程7 489處，機(jī)電井3.1萬眼，灌溉面積達(dá)到1 497萬畝，農(nóng)田水利的基本格局形成。近20年，又在原有農(nóng)田水利工程的基礎(chǔ)上，不斷改造升級，陸續(xù)開展灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，梯田建設(shè)，病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固，大型泵站更新改造，高效節(jié)水灌溉，農(nóng)田水利邁向新臺(tái)階。目前，全省水利工程供水能力達(dá)148億m3。共建成萬畝以上灌區(qū)238處，梯田2 914萬畝，全省灌溉面積已發(fā)展到2 250萬畝，四分之一的耕地告別“望天田”。

二、甘肅農(nóng)田水利發(fā)展成效

（一）農(nóng)田灌溉體系形成

從望水興嘆、引水灌溉、和渠并壩、田間配套、高效節(jié)水一路走來，農(nóng)田水利發(fā)展翻天覆地。一是輸水灌溉的大動(dòng)脈和毛細(xì)血管打通。水源聯(lián)合調(diào)度，每年將90多億m3水輸送到2 250萬畝田間，灌溉面積是解放初期的9倍，曾經(jīng)的望天田變成沃土。二是用水效率顯著提高。通過合理規(guī)劃、渠線優(yōu)化、渠道襯砌、高效節(jié)水，灌溉用水效率也由解放初的0.3提高到0.54，有效緩解了水少水缺的束縛。

（二）甘肅糧倉的基礎(chǔ)夯實(shí)

甘肅歷史上曾多次因干旱絕收而“人相食”，從新中國成立到改革開放初期，糧食短缺始終是困擾隴原兒女生活和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。通過大興農(nóng)田水利建設(shè)，提高了抗御自然災(zāi)害的能力，夯實(shí)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，結(jié)束了一方水土養(yǎng)活不了一方人的歷史。90年代初，全省生產(chǎn)糧食687萬t，實(shí)現(xiàn)了由長期短缺到基本滿足的歷史性轉(zhuǎn)變。目前，灌區(qū)和梯田成為穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的有力支撐，保障了糧食產(chǎn)量1 100萬t。

（三）筑牢了農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)

甘肅農(nóng)村人口占全省人口的80%左右，農(nóng)田水利建設(shè)筑牢了“三農(nóng)”工作基礎(chǔ)。一是農(nóng)田水利保障了口糧、穩(wěn)定了民心、促進(jìn)了社會(huì)發(fā)展，為推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化贏得了空間。二是促進(jìn)了農(nóng)民增收。農(nóng)田灌溉條件顯著改善，群眾已從傳統(tǒng)的種糧向經(jīng)濟(jì)作物轉(zhuǎn)變，特別是高效節(jié)水灌溉工程為發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營提供了條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民人均收入已由解放前的55元增長到2015年的5 736元。三是保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。水土保持流域綜合治理，給東部溝壑萬千、濯濯童山披上綠裝；電力提灌輸水上山，給中部黃土地注入勃勃生機(jī)；高效節(jié)水灌溉減少了河西走廊地下水超采，構(gòu)建起生態(tài)屏障。

三、農(nóng)田水利存在的不足

（一）工程基礎(chǔ)薄弱的最大硬傷仍未改變

甘肅農(nóng)田水利工程多數(shù)建于二十世紀(jì)六七十年代，主要依靠農(nóng)民投工投勞，存在著因陋就簡、配套不全、標(biāo)準(zhǔn)低、設(shè)備及技術(shù)落后等問題。一是水源工程部分“心衰竭”。中小泵站大部分工程都到了“服役”年限，設(shè)備完好率不足30%，部分運(yùn)行難以為繼，效率異常低下。二是輸配水系統(tǒng)存在“腸梗阻”。全省還有近8萬km渠道還是土渠輸水，跑、滲、漏嚴(yán)重，農(nóng)田水利“最后一公里”問題突出。三是計(jì)量設(shè)施不完善。大中型灌區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了斗口計(jì)量，地下水部分井口計(jì)量，農(nóng)業(yè)用水還不能按需供水、精準(zhǔn)計(jì)量。

（二）農(nóng)業(yè)用水效益低下的現(xiàn)狀仍未改變

目前，全省75%的耕地灌溉沿用幾千年的傳統(tǒng)大水漫灌，高耗水與低效益并存。一是從用水結(jié)構(gòu)看，農(nóng)業(yè)用水占全社會(huì)用水總量的77%左右，高于全球70%和全國60%的水平。二是從用水效率看，農(nóng)田灌溉水利用率只有54%，有近一半的水損失，低于先進(jìn)國家70-80%的水平；單方水產(chǎn)出糧食1.2kg，是以色列等國家的一半。

（三）農(nóng)田水利投入衰減的局面未改變

從近年政府投入資金來看是逐年增加的趨勢，但從全社會(huì)對農(nóng)田水利建設(shè)投入的絕對數(shù)看是大幅度遞減的。改革開放以來，農(nóng)田水利投入經(jīng)歷了此消（群眾投入）彼長（政府投入），走過群眾投勞政府獎(jiǎng)補(bǔ)、限定投勞（1986年群眾投勞減至20個(gè)工日，取消“兩工”，一事一議）到今天以政府投入為主的過程。政府大包大攬難以為繼、傳統(tǒng)組織投工投勞失效，農(nóng)田水利需求旺盛，投入機(jī)制面臨挑戰(zhàn)。

（四）農(nóng)田水利工程傳統(tǒng)管理方式未改變

一是管理體制不活。農(nóng)田水利工程的骨干工程由水管單位專業(yè)管理，末級渠系由用水者協(xié)會(huì)或村組等群眾管理。水管單位定性為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，吃水費(fèi)吃財(cái)政并存的差額管理。二是農(nóng)業(yè)水價(jià)只有成本的60%，仍有30%按畝收費(fèi)。低水價(jià)既不反映水的稀缺性，也不反映供水成本，水管單位供水越多虧本越多。三是水權(quán)滯后。水權(quán)在理論到實(shí)踐的推進(jìn)中，紙上談兵多，水權(quán)把總量的機(jī)制還未建立，與最嚴(yán)格的水資源管理差距大。四是產(chǎn)權(quán)不明晰。多數(shù)農(nóng)田水利工程建成后沒有明確產(chǎn)權(quán)，造成建而不用、用而不管、管用脫節(jié)，管護(hù)水平不高，工程效益未能充分發(fā)揮。

四、新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)田水利發(fā)展對策

農(nóng)田水利是事關(guān)長遠(yuǎn)、打基礎(chǔ)、惠子孫的公益性工程。受水土資源硬約束，全省走大規(guī)模開墾荒地發(fā)展灌溉面積的外延式之路不現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)有的重建輕管、固步自封的發(fā)展方式不可持續(xù)，自我滿足、裹足不前吃老本的做法不能支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展重任，亟需用發(fā)展的眼光、改革的措施盡快補(bǔ)齊短板，支撐全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型跨越。

（一）改革發(fā)展目標(biāo)

以黨的十九大精神和中國共產(chǎn)黨甘肅省第十三次代表大會(huì)精神為指導(dǎo)，以發(fā)展的眼光、改革的舉措，統(tǒng)籌謀劃，多點(diǎn)發(fā)力，夯基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、利長遠(yuǎn)，積極探索建立起與省情、水情、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局相適應(yīng)的現(xiàn)代農(nóng)田水利體系。

（二）基本對策

一是優(yōu)化布局。著眼小康社會(huì)建設(shè)，著眼現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，著眼精準(zhǔn)扶貧，著眼于水土資源，著眼群眾需求，以縣為單位，科學(xué)編制《農(nóng)田水利發(fā)展規(guī)劃》，“山水林田湖草”綜合治理。河西地區(qū)以生態(tài)保護(hù)為主，加快建立高效節(jié)水的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。中部地區(qū)以保水治土為主，加快梯田建設(shè)和特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，打造山川秀美的小流域綜合治理示范區(qū)。東南部加快水源保障工程建設(shè)，以“五小水利”加高效節(jié)水灌溉為重點(diǎn)，保障脫貧致富。

二是工程配套。以灌區(qū)為單元，加快實(shí)施從水源到田間的渠系配套，打通腸梗阻和最后一公里，提高輸配水能力。配套完善計(jì)量設(shè)施，井灌區(qū)全部實(shí)現(xiàn)井口計(jì)量，自流灌區(qū)實(shí)現(xiàn)斗口計(jì)量。結(jié)合高效節(jié)水灌溉，推進(jìn)輸水管道化，建設(shè)符合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需求的管、噴、微多功能田間灌溉工程，推進(jìn)集墑情監(jiān)測、水肥耦合、自動(dòng)灌溉系統(tǒng)，打造現(xiàn)代化灌區(qū)。農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.60以上。

三是深化改革。深化投融資改革，堅(jiān)持政府、市場兩手發(fā)力。骨干工程國家投入，小型農(nóng)田水利工程吸引社會(huì)資本投入，支持獨(dú)資、合資、PPP方式投入建設(shè)。實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，推行?；?、促節(jié)水、調(diào)結(jié)構(gòu)的差別化水價(jià)。節(jié)獎(jiǎng)超罰，分檔計(jì)價(jià)，超用累進(jìn)、少用遞減，限制類上浮水價(jià)，鼓勵(lì)類下浮水價(jià)，加快建立符合甘肅省情、水情的水價(jià)形成機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)改革，政府負(fù)責(zé)初始水權(quán)分配，市場負(fù)責(zé)水權(quán)流轉(zhuǎn)。建立水權(quán)交易市場，自由買賣。按照省委省政府農(nóng)村“三變”改革工作部署，創(chuàng)新工作思路，積極探索水權(quán)、水利工程產(chǎn)權(quán)入股，盤活水利資產(chǎn)，有效激活農(nóng)村發(fā)展要素。深化運(yùn)行管理改革，以縣為單位，以現(xiàn)有農(nóng)田水利工程為依托，所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，以優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為股本，以水費(fèi)收入作為現(xiàn)金流，組建農(nóng)村水利建設(shè)管理法人。政企分開，事企分離，企業(yè)化管水，建立建得成、管得好、長受益的農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。