末級渠系水費機(jī)制在臨澤縣蓼泉灌區(qū)的應(yīng)用實踐與思考

劉 龍

甘肅省臨澤縣水務(wù)局，甘肅 臨澤 734200

一、基本情況

甘肅省臨澤縣蓼泉灌區(qū)屬黑河流域中游中型灌區(qū)，灌區(qū)東西長22.75km，南北長6.7km，面積125.6km2，轄9個行政村、110個合作社、4 850戶，農(nóng)業(yè)人口1.78萬人。灌溉以黑河地表水為主，地下水為補充。多年平均氣溫7.60℃，降水量117.20mm，蒸發(fā)量2 337.60mm，屬典型的大陸性干旱氣候。

灌區(qū)有效灌溉面積0.454萬hm2，其中蓼泉渠系0.218萬hm2，新魯渠系0.236萬hm2。共建成蓼泉渠、新魯渠2條干渠37.9km，襯砌32km，襯砌率85%；支斗渠31條65.5km。其中：支渠襯砌8條17.17km；斗渠襯砌17條16.63km；襯砌各類斗農(nóng)毛渠575條142.45km；發(fā)展高新節(jié)水灌溉面積0.04萬hm2；保有機(jī)電井335眼；小型提灌站2座；農(nóng)村安全飲水工程覆蓋率100%，河道堤防基本成形。綜合分析，灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉、防洪抗旱和安全供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)到較高水平。

二、灌區(qū)水利管理方面存在的主要問題及原因

多年來，在上級水利部門在大力支持下，灌區(qū)水利事業(yè)長足發(fā)展，群眾生產(chǎn)生活得到極大保障。但因為從灌區(qū)水管單位到農(nóng)民田間地頭“最后一公里”運行機(jī)制不優(yōu)的問題，導(dǎo)致灌區(qū)水利管理出現(xiàn)反復(fù)。尤其是由農(nóng)民直接管理使用的斗、農(nóng)、毛渠及機(jī)井工程等末級田間渠系，出現(xiàn)了較多的問題。

（一）末級渠系從“專業(yè)管+集體管”到“無人管”

這個問題主要是從2005年農(nóng)村深化改革，取消“兩工”后逐漸形成并凸顯。在“兩工”取消前，各級渠系統(tǒng)一由灌區(qū)水管單位管理，每年都會按照既定的機(jī)制分配義務(wù)工和積累工開展水利工程維修養(yǎng)護(hù)?！皟晒ぁ比∠?，干、支渠等骨干渠系的維修養(yǎng)護(hù)由基層水管單位負(fù)責(zé)；末級渠系名義上交給村集體管理，實際上由于“兩工”取消后村委會的組織能力十分有限，末級渠系處于有人用、無人管的境地。灌區(qū)末級渠系迅速失修、功能蛻化，而且出現(xiàn)被擠占的情況。例如部分村社在進(jìn)行土地整理項目時，出于更少的占用土地的思想，要求設(shè)計單位盡量減小田間渠道斷面，導(dǎo)致田間渠道部分設(shè)計參數(shù)不合理，甚至影響灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌水工作的開展。

（二）灌溉水費從“村社按畝分?jǐn)偸杖　钡健八軉挝恢饝羰杖　?/h3>

2003年-2004年，國家連續(xù)頒布了《水利工程供水價格管理辦法》和《關(guān)于推進(jìn)水價改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》，界定了水利工程供水價格形成機(jī)制，拉開了全國農(nóng)業(yè)水價改革的序幕。臨澤縣黑河沿岸灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水費也由原來的按面積分?jǐn)傋兂筛母锖蟮摹坝嬃康蕉罚捶绞召M”。盡管這種方式更科學(xué)合理、更加切合農(nóng)民用水的實際，符合社會主義公共服務(wù)“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的基本原則，但是在水費的征收方面，也隨之出現(xiàn)了基層自治組織（包括農(nóng)民用水者協(xié)會）因沒有管理費用或不能為村民謀利益或無法組織而導(dǎo)致的放棄管理情況，主要表現(xiàn)在村（農(nóng)民用水協(xié)會）只向水管單位提出供水要求，而不主動組織向農(nóng)民收取水費。無奈之下，灌區(qū)水管所只能派人逐戶收取。因為各種各樣矛盾的存在，加之“農(nóng)業(yè)稅”取消后，農(nóng)村里除了農(nóng)業(yè)水費外，再沒有政府單位向農(nóng)民收取任何帶有行政規(guī)費色彩的費用，造成農(nóng)民的不理解和不配合。每年水管所都要組織大量的人力、物力走村入戶收取水費，成本高、進(jìn)度慢、工作異常困難，尤其沒有調(diào)蓄設(shè)施的河岸引水式灌區(qū)顯得更加突出。從2004年到2014年十年間，蓼泉灌區(qū)累計尾欠水費達(dá)到240多萬元，占蓼泉灌區(qū)年應(yīng)收水費的60%，而且呈現(xiàn)出水費征收率逐年下降的趨勢。

（三）灌區(qū)水利管理從“水管所技術(shù)負(fù)責(zé)+群眾投工投勞”到水管所有心無力

隨著水價改革的深入，灌區(qū)水利管理自然的劃分為灌區(qū)骨干工程和田間工程兩塊。灌區(qū)管理單位除了負(fù)擔(dān)骨干工程外，還必須承擔(dān)防汛、抗旱、安全飲水、河道堤防等公益性水利工程的管理。由于地方財力有限，在農(nóng)業(yè)水費收繳率達(dá)不到一定比例的情況下，灌區(qū)水利管理已經(jīng)到了無以為繼的地步。很多公益性設(shè)施例如河流堤防、山洪溝道導(dǎo)流墻、護(hù)岸、水保區(qū)圍欄等加速老化。與此同時，末級渠系交給村集體或農(nóng)民用水者協(xié)會管理后，基本沒有維修養(yǎng)護(hù)資金投入，也不能有效的組織用水戶投工投勞，國家投入建設(shè)的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施加速失去功能。灌區(qū)水利工作在水管單位和農(nóng)民用水協(xié)會兩個層面上都面臨著極大的挑戰(zhàn)。

三、末級渠系水費機(jī)制在蓼泉灌區(qū)的實踐

（一）末級渠系水費制度的出臺

針對以上問題，結(jié)合全國灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革工作的深入進(jìn)行，臨澤縣探索了末級渠系單獨運行后的管理模式，因地制宜地提出了末級渠系水價形成機(jī)制和運行管理辦法，并在廣泛調(diào)研、科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，于2015年10月出臺了《臨澤縣農(nóng)業(yè)末級渠系水費收繳管理辦法》，較為詳細(xì)的規(guī)定了末級渠系水價及水費的運行管理模式。

（二）末級渠系水價的形成機(jī)制

在蓼泉灌區(qū)，末級渠系主要指由農(nóng)民群眾直接管理使用的斗農(nóng)毛渠等田間渠道。從用途來考慮，末級渠系水費主要用于以下四個方面。一是農(nóng)民用水者協(xié)會管理人員工資；二是農(nóng)民用者協(xié)會雇用的服務(wù)人員的工資；三是較為簡單的維修或小型建筑物的新建；四是農(nóng)田水利積累。具體測算分析時，因目前農(nóng)民收入普遍有限，僅對前三部分進(jìn)行測算。過程如下：

1.農(nóng)民用水者協(xié)會管理人員的工資。農(nóng)民用水者協(xié)會一般包括用水者協(xié)會的會長、副會長及各用水小組的代表，主要工作任務(wù)是與水管所協(xié)調(diào)灌水事宜、不定期檢查末級渠系工程及做好農(nóng)業(yè)水費分?jǐn)偧笆绽U工作，維持良好的水事秩序，組織召開農(nóng)民用水者協(xié)會會員大會或代表大會，商議決定本協(xié)會農(nóng)田水利工程事宜等。因年工作時間在12-20個工作日且大多數(shù)均為兼職的村兩委成員或社員代表，人均工資定額確定為1 500元/年，其中協(xié)會會長、副會長工資確定為1 800元/年。

2.看水員的工資。看水員是農(nóng)民用水者協(xié)會雇用的巡查人員，保證灌溉用水不被其他農(nóng)戶攔走，保障用水秩序?？醋o(hù)人員每個輪次一般工作時間在5-8天左右，全年工作時間在30-40天左右，因工作責(zé)任較重但勞動量較輕，人工費用按80元/天測算，人均工資2 500-3 500元之間。農(nóng)民用水者協(xié)會的看水員基本屬于公益性崗位，長期實踐中也是聘請當(dāng)?shù)赜型疑眢w健康的老年人進(jìn)行，大約的人工定額為1人/100hm2。但這個定額因地制且性很強(qiáng)，部分渠系不存在此類人工費用。

3.農(nóng)民用水者協(xié)會辦公費用及末級渠系工程維護(hù)費用。蓼泉灌區(qū)各村社末級渠系經(jīng)過水利部門多年的規(guī)劃建設(shè)，已形成了完整體系。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)、財政、國土及扶貧等部門持續(xù)深度介入，末級渠系的面貌明顯改觀，渠道襯砌、完好程度逐年增長。農(nóng)民用水者協(xié)會辦公費用及末級渠系工程維護(hù)費用初步測算按1 000元/km進(jìn)行，不足部分可積累解決或通過農(nóng)村“一事一議”方式解決，有余留部分做為積累。

4.以蓼泉灌區(qū)灣子農(nóng)民用水者協(xié)會為樣本進(jìn)行測算。蓼泉鎮(zhèn)灣子村共有灌溉面積397hm2。斗渠2.12km，襯砌2.12km；農(nóng)渠15.64km，襯砌12.76km；毛渠37.4km，襯砌30.08km。近年平均引水量457.25萬m3，是蓼泉灌區(qū)農(nóng)田水利現(xiàn)狀的典型代表。灣子村農(nóng)民用水者協(xié)會共有15名成員，主要是協(xié)會會長、副會長及13個用水小組代表，因該村位于蓼泉灌區(qū)蓼泉渠系的中上游，各斗渠均在骨干渠道上獨立開口，不存在被其他人攔水的情況，只需要一個跟水運行的人。參照有關(guān)測算定額標(biāo)準(zhǔn)，該村末級渠系水費年總額：

V總=S1+S2+S3+S4

其中：S1=農(nóng)民用水者協(xié)會會員代表工資=13*1500=19500元

S2=農(nóng)民用水者協(xié)會會長、副會長工資=2*1800=3600元

S3=看水員勞動報酬=1*2500=2500元

S4=末級渠系維護(hù)費用=（2.12+15.64+37.4）*1000=55.16*1000=55160元。

V總=80760元

按該村年引水量457.25萬m3計算末級渠系水價約為0.018元/m3，畝均約14.58元。

全灌區(qū)測算，灌溉面積0.454萬hm3，近年平均斗口引水量（計價水量）3 377.3萬m3，從量測算約60.79萬元，每個村約6.75萬元。按面積分析，畝均8.9元。因為灣子村灌溉面積絕大多數(shù)為耕地，而全灌區(qū)灌溉面積則包含了林草地，所以灣子村測算的畝均末級渠系水費達(dá)到14.58元，邏輯關(guān)系正確。經(jīng)過分析，按0.02元/m3標(biāo)準(zhǔn)從量征收，末級渠系水費約占到畝均水利工程水費的10%左右，召開論證會討論，因為大部分用于末級渠系的維修，屬公益事業(yè)發(fā)展，群眾接受程度較高。

（三）末級渠系水價水費的運行

根據(jù)測算結(jié)果，結(jié)合出臺的相關(guān)政策，蓼泉灌區(qū)因為情況的嚴(yán)峻性，率先開始征收末級渠系水費。該水費根據(jù)計量結(jié)果由各村農(nóng)民用水者協(xié)會收取，上交設(shè)立在蓼泉水管所的末級渠系水費專戶，由用水者協(xié)會提出申請，經(jīng)水管所審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)審簽后支用。尤其是在用水者協(xié)會支用維修養(yǎng)護(hù)費用時，水管所積極參與技術(shù)指導(dǎo)，落實公開、公正、透明的原則進(jìn)行簡易化的招標(biāo)程序。末級渠系水費的使用管理同時由縣財政、審計、農(nóng)業(yè)等部門監(jiān)管，保證了末級渠系水價水費實現(xiàn)最初目的。

（四）末級渠系水費的運用情況

經(jīng)過細(xì)密的征收準(zhǔn)備，蓼泉灌區(qū)于2015年冬灌開始，率先在全縣范圍內(nèi)開征末級渠系水費。農(nóng)民用水者協(xié)會開展工作有了抓手，因此效果非常明顯。

1.蓼泉灌區(qū)2015年水費收取率由2014年的65%提升到90%，2016年達(dá)到100%，還收取2015年前尾欠水費80多萬元。

2.蓼泉灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會經(jīng)費用保障，末級渠系維護(hù)投入有了來源，工作有序開展，田間渠道步入正常運行狀態(tài)，水事秩序井然。

3.蓼泉灌區(qū)水管單位職能發(fā)揮正常，水管所與各村、農(nóng)民用水者協(xié)會聯(lián)系經(jīng)常，水管單位也積極轉(zhuǎn)變作風(fēng)，多方協(xié)調(diào)加強(qiáng)供水保障，灌區(qū)積極推廣高效節(jié)水灌溉技術(shù)，蔬菜產(chǎn)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)長足發(fā)展，群眾得到實惠，良性循環(huán)進(jìn)一步形成。

（五）末級匯渠系水費運行體制變化后灌區(qū)相關(guān)工作的反復(fù)

在推行兩年后的2017年初，因為個別有權(quán)部門認(rèn)為末級渠系水費賬戶資金由水管所代管依據(jù)不足，自2017年夏灌二輪起蓼泉灌區(qū)末級渠系水費的實際管理權(quán)從灌區(qū)水管所轉(zhuǎn)移到了鎮(zhèn)經(jīng)營管理站。農(nóng)民用水者協(xié)會支用末級渠系水費不再首先經(jīng)過基層水管單位的審查程序，而是經(jīng)農(nóng)民用水者協(xié)會提出申請，由鎮(zhèn)政府分管領(lǐng)導(dǎo)簽字后就基本可以支用，水管所審查成為象征性程序。末級渠系水費的使用管理與灌區(qū)水管單位失去了天然聯(lián)系，管理體制中的相互約束機(jī)制被割裂。從2017年起，灌區(qū)農(nóng)業(yè)水費收繳率驟然下降，2017年灌區(qū)水費征收率回落到85%，2018年繼續(xù)下滑到60%左右，灌區(qū)正常的經(jīng)營管理秩序面臨極大的挑戰(zhàn)。

四、建議

末級渠系水費管理機(jī)制的建設(shè)、試運行及轉(zhuǎn)變，使蓼泉灌區(qū)水利管理出現(xiàn)了明顯的反復(fù)，從無人管到有人管再到無人管，說明了政府引導(dǎo)、群眾參與在農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作中的重要性，也說明了經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)杠桿對用水行為、基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)的調(diào)節(jié)作用。農(nóng)民用水者協(xié)會不能失去灌區(qū)水管單位的指導(dǎo)監(jiān)督，否則將變成無源之水、無根之木。而末級渠系水費恰恰在解決農(nóng)民用水者協(xié)會運行基礎(chǔ)的同時，建立起了與水管單位的密切聯(lián)系，相互之間有配合、有制約，促進(jìn)了良性機(jī)制的形成。

（一）恢復(fù)末級渠系水費由水管單位代管的運行機(jī)制

末級渠系水費在鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)下由灌區(qū)水管單位代管，并且由灌區(qū)水管單位監(jiān)督末級渠系工程維修等工作的運行機(jī)制，促進(jìn)了用水者協(xié)會、村社組織自覺積極發(fā)揮作用，在征收水費、開展基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)方面具有重要意義，應(yīng)該予以恢復(fù)。與此同時，從管理層角度來講，一個用水協(xié)會（村）約5萬元的資金量，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理站（村級財務(wù)鎮(zhèn)政府管理的主要機(jī)構(gòu)）來講，數(shù)量很小，而需要的管理流程卻和其它百萬元級的資金量一致，實際上鎮(zhèn)政府并不愿意花費大量的人力來管理這部分資金。水管所因為收取農(nóng)業(yè)水費的緣故，相關(guān)性強(qiáng)，財務(wù)人員所需要做的工作量也不會太大。兩方面的原因決定了恢復(fù)原來的管理運行體制具有很強(qiáng)的操作性。從合法性來講，《甘肅省農(nóng)業(yè)末級渠系水價管理暫行辦法》（甘價商〔2006〕389號）第二十一條規(guī)定：“為保證末級渠系水費的合理有效使用，末級渠系水費可交由水管單位代管，也可由群眾管水組織自行管理”，據(jù)此灌區(qū)水管單位代管完全是合法合規(guī)的?？h財政、審計、農(nóng)經(jīng)等部門加大對末級渠系水費使用的監(jiān)督管理，保證發(fā)揮效益。

（二）加快落實農(nóng)民群眾水費補貼政策

農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革多年，各種附著在土地上的稅費均已取消，但因為水資源的稀缺性及管理維護(hù)水利工程的需要，取消農(nóng)業(yè)灌溉水費的可能性還在探討當(dāng)中，不可能在短期內(nèi)實現(xiàn)。但是從激勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)約用水、保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的角度出發(fā)，進(jìn)行農(nóng)業(yè)水費精準(zhǔn)補貼，是當(dāng)前水利改革的一個方向，也是黨的十九大報告中明確提出的工作要求。要結(jié)合農(nóng)業(yè)水價改革工作的深入進(jìn)行，盡快制定出臺節(jié)水獎勵和精準(zhǔn)補貼等制度，讓群眾也能共享水利發(fā)展的成果，在一定程序重建農(nóng)民與水利的和諧關(guān)系。

（三）加大末級渠系建設(shè)投入

十九大以后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村格局發(fā)生重大變化，尤其是機(jī)構(gòu)改革的重大決定，新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部整合農(nóng)業(yè)部職責(zé)以及國家發(fā)展和改革委員會的農(nóng)業(yè)投資項目、財政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、國土資源部的農(nóng)田整治項目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項目等管理職責(zé)，將過去的農(nóng)田水利建設(shè)由多部門投入變成一個部門投入，將進(jìn)一步理順農(nóng)田水利的投入渠道和管理關(guān)系，投資將會大幅增加，灌區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)水平將快速提升。

（四）進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民用水者協(xié)會運行管理

農(nóng)民用水者協(xié)會是農(nóng)業(yè)農(nóng)村用水的一種群眾組織，既與村民自治組織有緊密的聯(lián)系，但也有區(qū)別。在末級渠系水費規(guī)范運行后，要從建章立制到開展工作，加強(qiáng)對農(nóng)民用水者協(xié)會的指導(dǎo)，把用水者協(xié)會與灌區(qū)水管單位用末級渠系水費這根線聯(lián)系起來，形成一種較為松散但管用的監(jiān)督體系，通過年度工作考核、督促開展工程維護(hù)等方式落實行業(yè)主管部門責(zé)任。既是對末級渠系水費管理的有效強(qiáng)化，更重要的是防止農(nóng)民用水者協(xié)會成為農(nóng)村個別人的私人領(lǐng)地，堅決把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到位，防止政策走形變樣。