病死畜禽無害化處理中法律法規(guī)問題探討

崔羅丹 韓勇 李宗勝 岳守彬 張魯濱*

（1，山東省五蓮縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 262300；2，山東省日照市動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心 276800；3，山東省日照市東港區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所276800；4，山東省五蓮縣行政審批服務(wù)局 262300）

1 病死畜禽無害化處理工作的重要性

現(xiàn)在全國對環(huán)境污染、食品安全和公共衛(wèi)生環(huán)境高度重視，病死畜禽無害化處理工作顯得尤為重要。探討病死畜禽無害化處理工作中的法律法規(guī)問題，提出一些建設(shè)性意見，有助于改進(jìn)工作方法，有助于完善法律法規(guī)，使平時(shí)的病死畜禽無害化處理工作有章可循。

2 病死畜禽無害化處理工作中的法律和監(jiān)管問題探討

2.1 監(jiān)管的法律法規(guī)不健全，缺乏具體的可操作性

《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》第七條和第八條，雖然規(guī)定了縣獸醫(yī)主管部門、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基本責(zé)任和權(quán)力，卻沒有明確指出關(guān)于病死動(dòng)物無害化處理相關(guān)工作過程中的監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致畜牧獸醫(yī)部門對病死動(dòng)物無害化處理監(jiān)督管理工作重視不夠，存在監(jiān)督管理力度達(dá)不到要求。

《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》均對病死動(dòng)物無害化處理中的主要職責(zé)及相關(guān)責(zé)任進(jìn)行了要求和規(guī)定，對各方主體相關(guān)責(zé)任和法律法規(guī)的比較，有效挖掘其中存在的缺陷，從而具有針對性地提出建設(shè)性的解決方針。

2.2 比較發(fā)現(xiàn)存在的主要問題

（1）處罰標(biāo)準(zhǔn)相對比較低。依據(jù) 《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》第七十五條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令無害化處理，所需處理費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)，可以處3000 元以下罰款?！睆谋緱l中可以發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)殖場戶違反法律法規(guī)處理病死畜禽的行為將要承擔(dān)無害化處理費(fèi)及“可以”處3000 元以下罰款等法律責(zé)任。對于提出的該項(xiàng)規(guī)定含有非常明顯的問題，即提出的懲罰標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)度不夠，主要表現(xiàn)在“可以”而不是“并處”。這種情況下，那些非法處理病死禽畜的行為不一定會(huì)承受相應(yīng)的法律法規(guī)制裁，這種不具強(qiáng)制性的措施所發(fā)揮的效果微乎其微。

（2）相關(guān)監(jiān)管部門和單位所承擔(dān)的法律責(zé)任不夠明確，也不夠合理。第一方面，在 《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》和《中華人民共和國畜牧法》對生產(chǎn)養(yǎng)殖戶，中間不法商販及監(jiān)督和管理單位的法律責(zé)任不合理，其中僅對畜牧業(yè)經(jīng)營方提出大篇幅、明確的法律責(zé)任規(guī)定；但對于相關(guān)監(jiān)管部門卻缺乏明確的法律法規(guī)，且相對應(yīng)的處罰方式也非常不明朗[1]。另一方面，其中所存在的不明確主要表現(xiàn)在責(zé)任形式方面。針對相關(guān)監(jiān)管部門，《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》規(guī)定：“責(zé)令改正，通報(bào)批評；對直接責(zé)任人依法給予處分”；《中華人民共和國畜牧法》規(guī)定：“不履行監(jiān)督職責(zé)、不對違法行為進(jìn)行查處的，依法給予行政處分”。通過對養(yǎng)殖戶和違法商販相關(guān)的法律責(zé)任進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門所體現(xiàn)的法律責(zé)任存在非常明顯的不確定性和模糊性。“依法給予處分”一般也僅僅是對相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行警告及記過等簡單處分，這些處分無關(guān)緊要，而受到撤職等嚴(yán)厲處分的情形非常少[2]。

2.3 病死動(dòng)物無害化處理執(zhí)法工作中執(zhí)法問題分析

病死動(dòng)物無害化處理工作在監(jiān)督管理主體方面，存在主要問題是畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法力量薄弱。主要表現(xiàn)在如下兩方面。

（1）行政執(zhí)法編制趨于收緊，執(zhí)法人員數(shù)量有限且減少。執(zhí)法力量相對薄弱且與大量的小、散養(yǎng)殖場 （戶）所體現(xiàn)出的行業(yè)行為存在著非常顯著的差異，體現(xiàn)出較為顯著的部協(xié)調(diào)性。目前，五蓮縣的養(yǎng)殖業(yè)多數(shù)以散養(yǎng)戶養(yǎng)殖分布，規(guī)模養(yǎng)殖場較少，標(biāo)準(zhǔn)化程度相對低，法律意識(shí)較為淡薄，對其所進(jìn)行的監(jiān)督管理存在一定難度。五蓮縣畜牧獸醫(yī)局和縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所不僅要實(shí)施履行病死動(dòng)物無害化處理監(jiān)管的社會(huì)職責(zé)，還要從事其他方面的業(yè)務(wù)及工作，導(dǎo)致工作壓力大、精力有限，出現(xiàn)管理漏洞[3]。

（2）畜牧獸醫(yī)部門的行政職權(quán)范圍有限。對于病死動(dòng)物的監(jiān)督和管理不單純是養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，而且對屠宰、流通及消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)均需要相應(yīng)的監(jiān)督和管理，所以說僅靠縣級和鄉(xiāng)級的衛(wèi)生監(jiān)督管理部門遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如病死動(dòng)物的交通運(yùn)輸工具主要是貨車等，但相關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督管理部門卻不具有檢查運(yùn)輸車輛的權(quán)利，造成執(zhí)法工作不能開展，聯(lián)合執(zhí)法又需要提前協(xié)調(diào)。以五蓮縣為例，2016年末，高澤鎮(zhèn)有村民舉報(bào)發(fā)現(xiàn)村邊水溝有拋棄的死雞，鎮(zhèn)獸醫(yī)站執(zhí)法人員沒有聯(lián)系上舉報(bào)人，只能全鎮(zhèn)每條公路搜索，最后找到裝在麻袋中的死雞；2017年潮河鎮(zhèn)村民舉報(bào)路邊發(fā)現(xiàn)養(yǎng)殖戶拋棄的死豬。

3 病死畜禽無害化處理工作中法律和監(jiān)管問題的改進(jìn)建議

為促進(jìn)病死畜禽無害化工作，完善法律法規(guī)和監(jiān)督管理體系，應(yīng)建立健全病死動(dòng)物及產(chǎn)品無害化處理管理制度，所提出的相關(guān)法規(guī)和制度要具有明確性，同時(shí)要存在執(zhí)法的可實(shí)施性，有權(quán)利對病死動(dòng)物無害化處理工作的責(zé)任主體進(jìn)行明確、并對相關(guān)處理程序及所要法律責(zé)任要具有話語權(quán)等。

3.1 建立健全相關(guān)的檔案管理和統(tǒng)計(jì)制度

《中華人民共和國畜牧法》明確指出，畜禽養(yǎng)殖檔案的建立是必要的，所以要根據(jù)明文中的要求詳細(xì)記錄養(yǎng)殖相關(guān)內(nèi)容，包括養(yǎng)殖產(chǎn)品的防疫情況、養(yǎng)殖場存欄數(shù)量的增減等。對養(yǎng)殖數(shù)量的動(dòng)態(tài)發(fā)展要及時(shí)準(zhǔn)確的登記，建立養(yǎng)殖數(shù)量的增減統(tǒng)計(jì)制度，從而使管理部門能有效掌握病死動(dòng)物的基本情況，以及病死后的相關(guān)流程等進(jìn)行全面公正的監(jiān)督管理。

3.2 加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖場戶違法行為的處罰力度

畜禽養(yǎng)殖場戶是病死動(dòng)物的來源、病死動(dòng)物無害化處理的第一責(zé)任人，在病死動(dòng)物無害化處理工作中必須履行相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。我們平時(shí)執(zhí)法監(jiān)管也應(yīng)從養(yǎng)殖場戶層面開展，這樣才能切斷病死動(dòng)物通過不法渠道流行餐桌的違法行為。

3.3 明確監(jiān)管部門的法律責(zé)任

該類違法案件的處理主要涉及環(huán)境保護(hù)、食品安全、疫病防控等方面問題，往往在案件的背后隱藏著相關(guān)經(jīng)營者的非法行為，同時(shí)也存在監(jiān)督管理力度薄弱等主要問題。所以應(yīng)建立監(jiān)管主體和相對人之間平衡的責(zé)任關(guān)系，在追究違法經(jīng)營者法律責(zé)任的同時(shí)，相關(guān)監(jiān)管單位、直接責(zé)任人等均需要進(jìn)行問責(zé)，并接受相關(guān)的監(jiān)督和責(zé)任。