協(xié)同治理視角下的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理

文 |周 菁

當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入發(fā)展戰(zhàn)略期、改革攻堅(jiān)期和矛盾凸顯期，各種社會(huì)矛盾集中、交織、疊加在一起，呈現(xiàn)出復(fù)雜性、機(jī)構(gòu)性和制度性特征，尤其是生態(tài)文明建設(shè)也隨之進(jìn)入了壓力疊加、負(fù)重前行的“關(guān)鍵期”；提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的“攻堅(jiān)期”；以及有條件、有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的“窗口期”?！叭诏B加”意味著生態(tài)文明建設(shè)的緊迫性將不斷加強(qiáng)，推動(dòng)的難度將日益提升，而落實(shí)的機(jī)制和路徑也將進(jìn)一步豐富。在既往開展的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理實(shí)踐中已暴露出了不少問題，沿用原來方式已然難以取得良好效果?？鐓^(qū)域問題既是一個(gè)技術(shù)問題，更是一個(gè)復(fù)雜、系統(tǒng)的社會(huì)治理過程。而協(xié)同治理則是當(dāng)前應(yīng)對(duì)復(fù)雜性、系統(tǒng)性的治理危機(jī)而產(chǎn)生的一種行之有效的治理方式。因此，近年來常州市新北區(qū)將跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作聚焦于協(xié)同治理視角下，有效推動(dòng)了跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作。

協(xié)同治理概念及理論工具分析

協(xié)同治理是基于對(duì)傳統(tǒng)科層制的縱向線性治理模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，它強(qiáng)調(diào)多元主體基于利益共同體需要采取集體行動(dòng)，互相配合、相互協(xié)調(diào)、資源共享，從根本上彌補(bǔ)政府、市場(chǎng)和社會(huì)單一主體治理的局限性,以最低的成本實(shí)現(xiàn)整體功能大于各部分功能之和的效果。用協(xié)同治理理論來指導(dǎo)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理具有重要意義。

跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理需要多元主體共同參與，既需要不同政府層面之間協(xié)調(diào)推進(jìn)、更需要公眾及多層面企業(yè)主體參加，跨區(qū)域問題要得到解決，必須廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各界積極性，構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)建設(shè)大格局，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)了政府層面發(fā)揮引導(dǎo)作用，各治理主體共同參與、共同行動(dòng)發(fā)揮合力作用。同時(shí)，兩者工作路徑類似。由于跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多樣性、多維性和綜合性，推進(jìn)過程中要建立協(xié)同機(jī)制尤為重要，如在跨區(qū)域河流整治過程中，要精準(zhǔn)識(shí)別原因，提出一河一策整治方案，全力推進(jìn)整治過程就需要陪同配合。而系統(tǒng)治理強(qiáng)調(diào)各實(shí)施主體之間平等協(xié)商、協(xié)同互動(dòng)、發(fā)揮整體效應(yīng)，協(xié)同治理作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，會(huì)根據(jù)不同時(shí)段工作進(jìn)程作出適時(shí)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)各主體之間利益最大化。

當(dāng)前跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理存在的問題

在環(huán)境治理上如何推動(dòng)各責(zé)任主體跨區(qū)域合作已成為一個(gè)新的課題，涉及各不同層面安排和調(diào)整，需要各方面協(xié)調(diào)配合、協(xié)同增效。但從前期跨區(qū)域綜合整治開展過程來看還存在部分路徑依賴。

治理碎片化嚴(yán)重，缺乏全局意識(shí)和頂層設(shè)計(jì)理念，將本應(yīng)該系統(tǒng)化、整體性解決的問題分成若干部分分而推進(jìn)，導(dǎo)致結(jié)果出現(xiàn)了“1+1＜2”的局面。

行政分割現(xiàn)象凸顯，作為單一的治理主體，各級(jí)政府按照行政級(jí)別進(jìn)行分層治理并分別承擔(dān)各自的責(zé)任，因此還存在著跨區(qū)域綜合管理機(jī)構(gòu)缺少權(quán)威性，難以承擔(dān)管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，條塊分割現(xiàn)象頻現(xiàn)，省級(jí)層面整體排污權(quán)交易平臺(tái)尚未出臺(tái)，體制協(xié)調(diào)性較差。

各治理主體之間缺乏系統(tǒng)參與，傳統(tǒng)的跨區(qū)域生態(tài)綜合整治工作主要以政府為主導(dǎo)，依靠行政化體制和力量，從方案、實(shí)施和考核驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié)，政府成了單一責(zé)任主體，缺乏公眾、企業(yè)等多層面參與互動(dòng)，尚未有效搭建政府、市場(chǎng)和社會(huì)參與及協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作大格局。

目前，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作遵循屬地管理原則，難免會(huì)出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同利益主體出于自身利益考慮難以通過整體頂層統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)綜合治理的情況，部分項(xiàng)目推進(jìn)過程中，由于區(qū)域壁壘等情況，導(dǎo)致政府、企業(yè)、公民和NGO都尚未充分發(fā)揮治理主體作用，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同治理的局面。

跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理工作機(jī)制的構(gòu)建

環(huán)境治理體制中必須發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府的負(fù)責(zé)作用，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境大會(huì)上提出“統(tǒng)籌污染防治與生態(tài)保護(hù)各個(gè)領(lǐng)域”，明確要求統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，協(xié)同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和污染治理。政府是跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合整治的責(zé)任主體，而企業(yè)、社會(huì)公眾等主體是政府力量的有益補(bǔ)充，更是重要力量。近年來，為努力實(shí)現(xiàn)常州、江陰兩地協(xié)同發(fā)展，打造生態(tài)共同體，常州新北區(qū)不斷完善與周邊城市跨界生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控，積極探索建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展新機(jī)制。

制定協(xié)作統(tǒng)一目標(biāo)規(guī)劃。增強(qiáng)跨界環(huán)境污染防治的自覺性,是提升區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)，新北區(qū)積極主動(dòng)與江陰等兄弟城市對(duì)接。針對(duì)跨界周邊3千米范圍內(nèi)濱江化工區(qū)及石莊化工園區(qū)內(nèi)企業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、污染源排放等情況進(jìn)行排查摸底，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H產(chǎn)業(yè)布局等情況，共同協(xié)商提出切實(shí)可行的整治方案；針對(duì)跨區(qū)域水環(huán)境綜合整治，常州市積極推進(jìn)與江陰小流域綜合整治工程；針對(duì)屬于新北區(qū)龍虎塘街道和江陰璜土鎮(zhèn)分界的界河李大河綜合整治問題，由于該河道全長(zhǎng)6.96千米，呈環(huán)形河道，且涉及異地的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在常州市“263辦”的牽頭下，召開了多次兩地協(xié)調(diào)會(huì)。通過 “263”兩地工作微信群，建立信息互通機(jī)制，共同了解入河口、污水排放、河道自凈能力等情況，并一盤棋綜合考慮，結(jié)合兩地實(shí)際情況，統(tǒng)一規(guī)劃，“量身定制”具體整治方案，預(yù)計(jì)年底正式進(jìn)入實(shí)施階段。11月29日，龍虎塘街道和璜土鎮(zhèn)還在全市率先舉行兩地合作共治李大河水環(huán)境簽約儀式，為達(dá)成跨區(qū)域治理水環(huán)境新模式邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

構(gòu)建協(xié)作共享數(shù)據(jù)庫(kù)。根據(jù)國(guó)務(wù)院“建立相互磋商制度、團(tuán)結(jié)治污、團(tuán)結(jié)治水、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的指示，新北區(qū)與江陰市等城區(qū)初步建立了以信息互通、環(huán)保聯(lián)動(dòng)、聯(lián)席會(huì)議制度等三大機(jī)制為核心的聯(lián)合防治工作機(jī)制，尤其是常州春江鎮(zhèn)通過移動(dòng)監(jiān)測(cè)車日常巡查采樣分析，將監(jiān)測(cè)中獲得的有關(guān)數(shù)據(jù)和日常環(huán)境管理工作中掌握的有關(guān)情況及時(shí)通報(bào)，達(dá)到信息互通共享，共同推進(jìn)兩地環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法。例如針對(duì)前期江陰璜土一家PET新廠廢氣擾民情況，常州市及時(shí)出動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法人員開展緊急排查，并啟動(dòng)春江—璜土跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)調(diào)查，通過分析異味成分、歷史濃度變化梯度，同時(shí)結(jié)合風(fēng)向等氣象數(shù)據(jù)，第一時(shí)間查找污染源頭并現(xiàn)場(chǎng)處置，確保信訪事項(xiàng)得到及時(shí)妥善處理。

協(xié)同共治統(tǒng)一預(yù)警。結(jié)合大氣管控要求，在重點(diǎn)區(qū)域新北區(qū)積極探索依托跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)檢測(cè)站監(jiān)測(cè)的歷史數(shù)據(jù)和現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等科技指標(biāo)，及時(shí)與兄弟城市互通消息，開展預(yù)報(bào)預(yù)警、會(huì)商研判和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化協(xié)同治理，聯(lián)合采取應(yīng)急措施，削減區(qū)域間污染傳輸。