《種子法》實施以來我國谷子品種管理的成效與建議

李榮德 程汝宏 陳應(yīng)志 孫海艷 史夢雅

（1全國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心，北京100125；2河北省農(nóng)林科學院谷子研究所，石家莊050031）

谷子[Setaria italica（L.）Beauv]又稱粟，在植物學上，屬禾本科黍族狗尾草屬。谷子是世界上古老的農(nóng)作物，起源于我國的傳統(tǒng)特色作物。河北省武安市磁山鎮(zhèn)出土文物考證谷子距今已有8700多年的栽培歷史[1]。谷子在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)史上曾發(fā)揮過舉足輕重的作用，數(shù)千年來一直作為主栽作物培育了我國北方文明，被譽為中華民族的哺育作物[2]。谷子脫殼后即為小米，具有營養(yǎng)豐富、平衡的特點。隨著人們生活水平不斷提高，近年來，小米逐漸成為人們調(diào)整膳食結(jié)構(gòu)、平衡營養(yǎng)攝入的特色作物之一。谷子具有抗旱耐瘠、水分利用效率高、適應(yīng)性廣、飼草蛋白含量高等突出特點[3-5]，被認為是應(yīng)對未來水資源短缺的戰(zhàn)略貯備作物，建設(shè)可持續(xù)農(nóng)業(yè)的生態(tài)作物。

當前，隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷推進，包括谷子在內(nèi)的雜糧、雜豆等特色作物逐漸成為各地農(nóng)業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)和發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的選擇。品種是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心，種業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的“芯片”。為加強特色農(nóng)作物品種的有效管理，有效支撐當前農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展，雜糧、雜豆等特色作物的品種管理制度勢必順應(yīng)形勢，不斷改革完善。

1 《種子法》修訂前谷子等雜糧作物品種管理成效

2000年《種子法》頒布實施后，農(nóng)作物劃分為主要農(nóng)作物和非主要農(nóng)作物。國家明確規(guī)定了對主要農(nóng)作物品種實行審定管理，并出臺《主要農(nóng)作物品種審定辦法》作了具體規(guī)定。但原《種子法》對非主要農(nóng)作物品種管理沒有明確規(guī)定[6]，既不要求審定，也不要求登記其種子即可上市銷售或者推廣，在品種管理上存在法律空白，在實際中引發(fā)了許多問題。主要表現(xiàn)在一是育種者的合法權(quán)益得不到有效保護，品種創(chuàng)新滯后。“一品多名”等冒牌、套牌侵權(quán)現(xiàn)象嚴重，損害了育種者的合法權(quán)益，挫傷了育種者的創(chuàng)新積極性。二是影響產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。由于品種不登記，缺乏必要和有效的品種管理，非主要農(nóng)作物種子市場上以次充好、同種異名、假冒侵權(quán)、私繁亂制等現(xiàn)象頻現(xiàn)，嚴重影響了特色作物產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。種子種苗問題給農(nóng)民造成重大損失。三是監(jiān)管困難。法律制度的空白導致種子管理部門缺乏對非主要農(nóng)作物品種管理的手段和抓手，監(jiān)管工作既無法律依據(jù)，也缺乏基本的數(shù)據(jù)比對，難以進行有效監(jiān)管。

為彌補原《種子法》對雜糧品種管理的空白，全國農(nóng)技中心頒布了《全國小宗糧豆品種鑒定管理辦法（試行）》，于2001年率先組織建立了“全國谷子品種鑒定委員會”，此后陸續(xù)組建了多個非審定作物的品種鑒定委員會，先后組織鑒定了1330多個品種，有力推進了非主要農(nóng)作物品種管理[7]。全國共鑒定谷子品種150個，其中有54個品種被中國作物學會粟類作物專業(yè)委員會組織的全國優(yōu)質(zhì)谷子品質(zhì)鑒評會評為一級優(yōu)質(zhì)米，21個為抗除草劑品種，12個為早熟、抗病及特殊品質(zhì)類型。在此期間，年推廣面積居前列的谷子品種80%是優(yōu)質(zhì)或抗除草劑類型，如冀谷19、冀谷31、張雜谷3號等。品種鑒定管理對于引導優(yōu)良谷子品種推廣應(yīng)用發(fā)揮了巨大作用。

多個省級管理部門也紛紛出臺自行管理辦法，加強了非主要農(nóng)作物的品種管理，實行審（鑒、認）定、登記和備案，比如山西省雜糧作物品種實行省級審定管理。從2000年起，山西省就加大了對雜糧的投入，制定了相關(guān)政策，育成晉谷系列谷子品種30多個，推進了谷子品種的有效管理，促進了谷子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

全國農(nóng)技中心和各省的做法對規(guī)范雜糧品種管理起到了一定的積極作用，但全國沒有建立統(tǒng)一的雜糧品種管理制度，各省份審（鑒、認）定、登記和備案的程序、標準不同，各省市信息不同步，常常出現(xiàn)“一品多名、一名多品”的現(xiàn)象；而對于某些優(yōu)良品種，甚至出現(xiàn)以次充好、摻假等問題，使農(nóng)民的合法權(quán)益受到巨大損失。因此，這就需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開展對雜糧品種的管理，實現(xiàn)信息同步共享，加快優(yōu)良品種在適宜區(qū)域內(nèi)迅速推廣，加大品種市場監(jiān)管和法律責任追溯，規(guī)范非主要農(nóng)作物品種選育、生產(chǎn)、經(jīng)營等行為，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用種安全，激發(fā)種業(yè)育種創(chuàng)新活力。

2 《種子法》修訂對谷子等雜糧作物品種管理的作用

2016年新修訂實施的《種子法》第二十二條規(guī)定：“國家對部分非主要農(nóng)作物實行品種登記制度。”為貫徹落實新修訂《種子法》的要求，2017年農(nóng)業(yè)部制定《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》（以下簡稱《登記辦法》），并于5月1日起正式實施，將谷子在內(nèi)的29種非主要農(nóng)作物納入品種登記管理。品種登記是我國審時度勢新設(shè)的一項重要法律制度，旨在維護公平競爭的市場秩序，保護育種者和農(nóng)民利益，引導優(yōu)良綠色品種選育和推廣，這對于促進種業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)種業(yè)強國目標和推進綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

品種登記制度實施以來，各級種子管理部門積極貫徹落實黨的十九大精神，在新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，堅持現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展使命引領(lǐng)和問題導向，立足品種登記管理要求，按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革精神，依法有力推進品種登記制度啟動實施。

第一，推動部門規(guī)章出臺，切實推進登記審批實施法治化。2017年農(nóng)業(yè)部制定并發(fā)布《非主要農(nóng)作物品種登記辦法》（農(nóng)業(yè)部令2017年第1號）、《第一批非主要農(nóng)作物登記目錄》（農(nóng)業(yè)部第2510號公告）和《非主要農(nóng)作物品種登記指南》（農(nóng)種發(fā)[2017]2號）等規(guī)章文件，推動品種登記制度依法實施。這些規(guī)章文件明確了申請者提交申請、省級農(nóng)業(yè)主管部門受理審查、種子樣品庫接收樣品、全國農(nóng)技中心復核和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種業(yè)管理司審核報批的品種登記審批流程，規(guī)定了登記實施的作物范圍，明確了申請材料提交要求和品種試驗的組織方式。

第二，構(gòu)建和完善品種登記信息平臺，實現(xiàn)登記審批網(wǎng)絡(luò)化。搭建全國非主要農(nóng)作物品種登記管理系統(tǒng)，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)開展品種登記工作，實行品種登記受理、審查、復核、公告及樣品入庫等網(wǎng)絡(luò)化操作，發(fā)布品種登記、變更、撤銷、監(jiān)督管理等信息，做到品種登記許可全過程信息化管理，實現(xiàn)品種信息在全國范圍內(nèi)共享，有效規(guī)范了品種命名，在一定程度上規(guī)避了“一名多品”現(xiàn)象。

第三，有效保存種子種苗樣品，實現(xiàn)樣品管理規(guī)范化。登記辦法規(guī)定申請品種登記必須提交種子標準樣品。品種登記實施1年（截止到2018年5月1日，下同）以來，國家種質(zhì)庫（圃）共接收種子種苗樣品7191份，其中有6081份達到要求，得以入庫入圃保存，有效保護了我國農(nóng)作物種質(zhì)資源和生物多樣性，這不僅有利于保護種質(zhì)資源，促進生物多樣化，而且也為登記后的市場監(jiān)管提供了品種真實性鑒定等執(zhí)法用種子樣品，特別是為建立品種DNA指紋庫提供了重要支撐。

3 谷子品種登記管理實施進展

品種登記制度實施1年以來，情況如何？取得了哪些進展成效？是否符合制度設(shè)計的初衷？還存在哪些問題？下一步又該如何完善實施？都值得種子管理部門及時進行總結(jié)和分析?，F(xiàn)以谷子為例，通過對已登記公告的谷子品種信息分析，以期得到品種登記實施的初步效果、存在問題，提出有效建議。

3.1谷子品種登記總體情況自2017年5月品種登記實施1年以來，來自10個省區(qū)的162個谷子品種完成登記公告。其中，河北省54個、內(nèi)蒙古自治區(qū)42個、山西省34個、山東省9個、吉林省7個、遼寧省7個、甘肅省4個、河南省3個、黑龍江省1個、新疆維吾爾族自治區(qū)1個，主產(chǎn)省市區(qū)中還有陜西、寧夏、貴州、北京4省市區(qū)尚未有谷子品種完成登記公告。已完成登記的162個谷子品種中，常規(guī)品種148個，占91.4%；雜交種14個，占8.6%。河北、內(nèi)蒙古、山西3個省區(qū)谷子總面積占全國的68.3%，登記谷子品種130個，占全國登記品種總數(shù)的80.2%。

3.2谷子品種選育仍以科研單位為主，常規(guī)品種占多數(shù)162個登記谷子品種中，從登記申請單位看，有16個企業(yè)申請完成登記品種79個，17個科研單位登記83個；從選育單位看，16個科研單位選育98個，占60.5%，15個企業(yè)選育64個，占39.5%；從選育方式看，162個品種中，14個為兩系雜交種，占8.6%，其中12個來自河北省的2個科研單位，2個來自內(nèi)蒙古的1個企業(yè)。常規(guī)品種148個，占91.4%，常規(guī)品種中109個來源于品種間雜交選育，占常規(guī)品種總數(shù)的73.6%；系統(tǒng)選育品種37個，占25%；其他方式（理化誘變等）選育的僅2個，占1.4%。16個科研單位育成的98個品種中，12個為雜交種，占12.2%，常規(guī)品種86個，其中83個來自品種間雜交選育，占常規(guī)品種數(shù)的96.5%；15個企業(yè)育成的64個品種中，2個為雜交種，占3.1%，常規(guī)62個，其中26個來自品種間雜交選育，占常規(guī)品種數(shù)的41.9%，36個來自系統(tǒng)選育，占常規(guī)品種數(shù)的58.1%。上述數(shù)據(jù)說明，當前的谷子育種仍以科研單位為主，企業(yè)不僅育種數(shù)量少，而且育種水平較低。

3.3谷子登記品種類型呈現(xiàn)多樣化目前登記的162個谷子品種，呈現(xiàn)多樣化的特點，優(yōu)化了品種結(jié)構(gòu)，有效支撐了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。一是優(yōu)質(zhì)米類型多。近40%的登記品種為經(jīng)過行業(yè)組織鑒定為一級優(yōu)質(zhì)米品種或市場認可的優(yōu)質(zhì)米類型。其中一些優(yōu)質(zhì)品種在生產(chǎn)中應(yīng)用面積較大，有效支撐了優(yōu)質(zhì)小米產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善了人民生活。例如晉谷21、冀谷31，年推廣面積達100萬畝左右，張雜谷3號、冀谷34、豫谷18年推廣面積達50萬畝左右，冀谷38、冀谷39、冀谷42、晉谷29、張雜谷5號等優(yōu)質(zhì)品種年推廣面積達10萬畝以上。

二是抗除草劑類型多。近30%的登記品種為抗除草劑類型，其應(yīng)用的除草劑為符合綠色食品可以限量使用的除草劑。這些抗除草劑品種許多還具有優(yōu)質(zhì)、廣適、中矮稈、抗倒伏、抗主要病害、適合機械化生產(chǎn)等優(yōu)點，在支撐谷子規(guī)?；a(chǎn)中發(fā)揮了不可替代的作用，發(fā)展前景廣闊。例如冀谷39、冀谷42、張雜谷5號、張雜谷13等。

三是涌現(xiàn)出特殊品質(zhì)類型以及適合食品加工的專用品種。例如小米乳白色的九谷20、九谷25、九谷27，綠米的濟綠谷1號，灰米的濟谷17，適合糖尿病人的高抗性淀粉品種冀谷T7以及一些適合食品加工的類型，例如高谷蛋白的冀谷T6、低脂肪高油酸的冀谷42、糯質(zhì)的冀創(chuàng)1號等。

上述多樣化的品種優(yōu)化了品種結(jié)構(gòu)，有效地支撐了谷子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是優(yōu)質(zhì)、抗除草劑類型品種，符合當前效益農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求，在生產(chǎn)中將發(fā)揮巨大作用。據(jù)全國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)中心統(tǒng)計，2015-2016年年推廣面積10萬畝以上的谷子品種中，85%為優(yōu)質(zhì)品種，其中45%為優(yōu)質(zhì)抗除草劑品種。在已實現(xiàn)品種權(quán)轉(zhuǎn)讓、谷種產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的谷子品種中，90%為優(yōu)質(zhì)品種和抗除草劑品種。

3.4谷子品種登記實施存在問題通過對已登記谷子品種的信息分析來看，谷子品種登記實施還存在著一些問題。主要表現(xiàn)在：一是重復登記，“一品多名”的現(xiàn)象尚未徹底解決；二是新品種權(quán)保護意識比較薄弱，162個登記谷子品種中，僅有38個申請了植物新品種權(quán)保護，僅占23.5%；三是品種登記后管理服務(wù)措施尚未到位，需要進一步做好登記品種推廣應(yīng)用服務(wù)工作和加強登記后品種監(jiān)管機制。

4 完善實施品種登記制度的建議

4.1持續(xù)加強品種登記的種子市場監(jiān)管市場監(jiān)管是品種登記事中事后管理的核心，要依法嚴厲打擊登記作物種子市場違法行為。一方面是加快農(nóng)作物品種DNA指紋庫構(gòu)建，適時分類實施DNA分子指紋檢測，強化市場監(jiān)管技術(shù)支撐。目前可以在DNA指紋檢測技術(shù)相對成熟的作物上，對品種“一品多名”登記情況進行摸底排查，探索以DNA指紋檢測為核心的鑒定機制和辦法，以便為正式開展登記執(zhí)法管理提供科學嚴謹?shù)募夹g(shù)支撐和制度保障。今后，在作物DNA指紋庫和技術(shù)標準制定完成后，可以按照“成熟一個、啟動一個”的原則，分步分批啟動登記作物品種DNA分子指紋檢測，依法嚴肅處理“一品多名”、假冒、偽劣、侵權(quán)等違法行為，決不姑息涉事申請者，營造公平公正的市場環(huán)境。另一方面，重點開展以應(yīng)登記而未登記品種為重點的專項治理檢查。聯(lián)合公安、工商等部門，嚴厲打擊違法銷售行為，建立有力的種子市場監(jiān)管機制，切實實現(xiàn)品種登記制度設(shè)立的初衷目標。

4.2加強品種登記與新品種權(quán)保護緊密配合建立統(tǒng)一的品種信息數(shù)據(jù)庫，加強新品種保護測試與登記緊密配合。使登記品種信息與新品種保護信息一致，有利于新品種保護全面掌握已知品種的來源和性狀數(shù)據(jù)。為科學選擇近似品種進行測試創(chuàng)造條件，同時有利于保護育種者的合法權(quán)益。

4.3加強品種登記與谷子行業(yè)組織的緊密配合

目前在全國層面上，谷子行業(yè)組織有中國作物學會粟類作物專業(yè)委員會和國家谷子高粱產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系。中國作物學會粟類作物專業(yè)委員會與國家谷子高粱產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系緊密合作，每2年組織1次全國優(yōu)質(zhì)谷子品質(zhì)鑒評會，評審結(jié)果被市場和管理部門廣泛認可。在2016年新修訂《種子法》實施后，行業(yè)內(nèi)自行聯(lián)合組織了全國谷子品種適應(yīng)性試驗，這

些試驗結(jié)果不僅僅是新選育品種確定適宜種植區(qū)域的依據(jù)，也是國家谷子高粱產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系考核谷子品種是否達標的主要依據(jù)。在省級層面上，有省級谷子或雜糧產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、省級谷子產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等行業(yè)組織，這些行業(yè)組織開展了省級谷子品種聯(lián)合鑒定試驗；這些全國和省級行業(yè)組織囊括了谷子全產(chǎn)業(yè)鏈，聚集了全國主要的谷子育種創(chuàng)新人才，并具有很強的行業(yè)自律性。因此，加強品種登記與谷子行業(yè)組織的緊密配合可以更可靠地掌握品種信息，更有效地避免“一品多名、多品一名”現(xiàn)象，以及不可挽救的重大缺陷，更有利于全面融通農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、做大做強農(nóng)作物種業(yè)。

4.4做好品種登記事后監(jiān)管和服務(wù)工作首先，強化品種登記申請者社會誠信管理、責任主體管理，強化各級農(nóng)業(yè)主管部門對品種登記的監(jiān)管職責，切實加強事中、事后監(jiān)管，確保登記品種用種安全。其次，做好登記品種的安全跟蹤評價工作。開展登記品種符合性驗證、安全性評價、真實性鑒定試驗和示范推廣，跟蹤登記作物品種動態(tài)，發(fā)布登記品種相關(guān)信息，及時撤銷出現(xiàn)不可克服的嚴重缺陷的品種。第三，抓好新品種展示示范工作，做好品種選擇引導服務(wù)。加快新選育品種成果轉(zhuǎn)化，篩選推介適應(yīng)各地區(qū)生態(tài)條件、市場需求、種植習慣的優(yōu)良品種，引導農(nóng)民看禾選種、科學用種、應(yīng)用良法。