農(nóng)村承包地確權(quán)“最后的硬骨頭”怎么啃？

文/陳明 中國社會科學院

據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部消息，目前，全國承包地確權(quán)頒證率已達到90%以上，農(nóng)村承包地確權(quán)工作進入收尾階段。

行百里者半九十。確權(quán)工作到了最后關(guān)頭，剩下的都是“難啃的硬骨頭”。有的地方地形地貌復雜、勘測難度大，地籍測繪和權(quán)證發(fā)放工作尚未完成；有的地方土地權(quán)屬不清、糾紛多，歷史遺留問題難處理；一些已完成的地方還存在前期工作質(zhì)量不高需要返工等問題。

開展確權(quán)登記頒證的直接成果，是解決承包地面積不準、四至不清等問題，摸清家底、明晰產(chǎn)權(quán)，給農(nóng)民吃上“定心丸”；從長遠看，則為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、提升中國農(nóng)業(yè)競爭力、健全鄉(xiāng)村治理體系奠定了重要基礎。因此，在農(nóng)村承包地確權(quán)收尾工作中，妥善處理好一些關(guān)鍵性問題，意義重大。

確權(quán)工作與承包期“再延長三十年”政策如何接續(xù)？

黨的十九大明確了“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這是對“長久不變”政策的明晰化和具體化。農(nóng)村承包地確權(quán)工作要做好與這一政策的銜接。

其中的關(guān)鍵問題是“二輪”承包到期后要不要調(diào)地。土地承包制度多年實施下來，一個歷史遺留問題越來越突出?！岸啞背邪鼤r，部分農(nóng)戶為了免交農(nóng)業(yè)稅而完全或部分地放棄了承包權(quán)，全國這個比例平均大約在10%。后來農(nóng)業(yè)稅取消，這部分農(nóng)戶多方努力希望獲得承包權(quán)，但因為土地承包關(guān)系“三十年不變”，大多數(shù)農(nóng)戶的努力并無結(jié)果。根據(jù)我們調(diào)查，這部分農(nóng)戶之所以能夠暫時接受現(xiàn)實是因為他們指望著“二輪”承包到期后能夠按人頭進行土地調(diào)整。他們實際上是在等待。

一個顯在的問題擺在我們面前：如果到時不調(diào)地，對“二輪”承包時那些因為需繳納農(nóng)業(yè)稅而放棄了承包地的農(nóng)戶顯失公平，而且也不利社會穩(wěn)定；如果到期調(diào)地，那么花費巨大代價搞的土地確權(quán)成果將付之東流，而且這幾年形成的土地制度改革成果也會大打折扣。

還有一個需要重視的情況是，多年來在一些地區(qū)不同程度存在土地調(diào)整的做法。

一是三年一小調(diào)、五年一大調(diào)，調(diào)地成為一種習慣。盡管《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地，但在實際操作中，頻繁調(diào)地的地方仍然不少。比如說，江西省的貴溪市、余江縣和銅鼓縣的多數(shù)村莊存在“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”的現(xiàn)象，有的甚至每年都調(diào)。久而久之，農(nóng)民群眾對定期調(diào)地有了慣性和預期。

二是人口變動比較大或“二輪”承包無地農(nóng)戶多，為利益平衡進行調(diào)整?！掇r(nóng)村土地承包法》中有一條補充規(guī)定：遭遇自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形的，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員的同意，可以對個別農(nóng)戶之間承包地進行適當調(diào)整。這一政策實際上為調(diào)整承包地開了一個“口子”，事實上確有不少人地矛盾比較突出的地區(qū)依據(jù)這一政策進行過小范圍調(diào)整。

三是為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，通過“換地并塊”形成連片耕作。在農(nóng)村承包地確權(quán)工作大規(guī)模展開之前，不少地方就出現(xiàn)了以土地連片耕作為主要目的的“換地并塊”行動。在本輪農(nóng)地確權(quán)當中，湖北沙洋、安徽懷遠等地積極探索，積極引導農(nóng)民通過平整土地、互換并地、小塊并大塊等方式，實行連片耕作，方便了農(nóng)民耕種，提升了土地經(jīng)營效率。

實測“多出”的土地怎么辦？

農(nóng)村承包地確權(quán)工作中，實測耕地面積大于“二輪”土地承包合同的登載面積在全國是一個普遍現(xiàn)象。寧夏回族自治區(qū)承包地合同面積為1064萬畝，本輪確權(quán)中實測面積1444萬畝，為原來的136%。吉林省公主嶺市陶家屯鎮(zhèn)同慶村實測面積1.3萬畝，多出40.8%；琿春市密江鄉(xiāng)實測面積6297畝，多出84%。

實測土地“多出”的原因是多方面的。按照國土“二調(diào)”數(shù)據(jù)估算，全國農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的耕地面積約在17億畝左右，但是“二輪”承包合同登載的農(nóng)戶家庭承包耕地面積只有13.8億畝。兩個統(tǒng)計口徑間有3億多畝的差值。如果考慮到“二輪”承包時許多地方農(nóng)村用“習慣畝”、“擔畝”來確定面積，造成承包合同登載面積要小于實際土地面積，那么土地面積的實際差值應該在2億畝左右。總量上有如此大差別，各地實測“多出”土地也就不奇怪了。

在土地確權(quán)工作中，“多出”的地怎么辦就成為一個關(guān)鍵問題。各地開展了不少探索，歸納起來有以下幾種處理方案。

方案1：確權(quán)到原承包戶。安徽省渦陽縣規(guī)定，土地確權(quán)中實測多出的土地只要不是非法侵占的，一律確到原承包戶。全國大部分地區(qū)采取了這種做法。

方案2：村集體收回重新分給農(nóng)戶。寧夏平羅縣農(nóng)村增加的開荒地很多，多出來的土地20%增加到原承包農(nóng)戶的面積之上；剩余的80%，一部分重新分給農(nóng)戶用于調(diào)劑余缺，剩余部分作為村里的機動地或新增人口用地。

方案3：村集體收回集中統(tǒng)一經(jīng)營。哈爾濱市阿城區(qū)規(guī)定違法耕種的集體機動地統(tǒng)一退還村集體進行處理，大規(guī)模開荒地由村集體統(tǒng)一收回后再通過其他方式有償承包。如紅星鎮(zhèn)北趙村經(jīng)實測發(fā)現(xiàn)獨立開荒多出的地504畝，村集體擬按照每畝每年40元收取承包費。

“確股不確地”如何掌握？

農(nóng)村承包地確權(quán)工作開展以來，不少地方出現(xiàn)了“確股不確地”的情況。有些地方，確實缺乏確權(quán)到地塊的條件。比如華西村、南街村這樣的“超級村莊”，改革開放以后就一直沒有把土地分田到戶，長期采取集體經(jīng)營的方式，此時確地到各家各戶，顯然沒有必要；還有一些已經(jīng)劃入城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的農(nóng)村，剩余土地很少，這種情況也不便確地。

但在實踐中，一些地方存在將確股范圍泛化的傾向。在江西的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，貴溪市規(guī)定已經(jīng)流轉(zhuǎn)的或進行土地整理后的土地，原有地塊四至都已發(fā)生變化的，可以確權(quán)確股；余江縣提出，城中村、城郊村的承包土地，原有的界線已經(jīng)混淆；或者專業(yè)大戶對流轉(zhuǎn)土地進行整治改變了原有的田埂界線，可以確權(quán)確股；銅鼓縣規(guī)定，對因土地中低產(chǎn)田改造、土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)等原因，農(nóng)戶承包的土地“四至”難以確定的，按照確股不確地方式確權(quán)，可以不落實各承包戶具體承包地界“四至”。這些規(guī)定在實際操作中，容易出現(xiàn)違背農(nóng)民意愿推動確股不確地的問題，應引起重視。

“確股不確地”宜從嚴掌握，各地不得擅自擴大確股范圍，同時要有配套的制度安排。對已納入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、不適宜分田到戶經(jīng)營的，或者已經(jīng)實行土地股份合作、集體統(tǒng)一經(jīng)營且本集體成員要求保持現(xiàn)有經(jīng)營方式的，可以采用確權(quán)確股方式；對屬于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目區(qū)、高標準農(nóng)田建設項目區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)等建設規(guī)劃或者項目區(qū)的，要在尊重農(nóng)民意愿的前提下確定具體的確權(quán)方式，不得強迫農(nóng)民確股不確地；對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)搞規(guī)模經(jīng)營的，無論是否打破原承包農(nóng)戶地界，都要堅持確地到戶。

確權(quán)確股的也應當頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書并注明確權(quán)方式；農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中對承包土地實行股份量化的，應當由集體經(jīng)濟組織向承包農(nóng)戶頒發(fā)股權(quán)證予以確認。