組織引領(lǐng)與多元推進:女性參與基層治理的路徑研究
——以廣東省順德區(qū)為例

詹虛致

在建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系,加快推進農(nóng)村現(xiàn)代化,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本要求之下,推進多元共治基層社會治理局面的形成不僅是對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效回應,也是我國基層民主建設(shè)進一步完善的標志。女性作為社會治理的重要力量,一直以來都未能足夠充分而有效的參與到治理中去,這與社會大環(huán)境女性地位偏低、缺乏有效的參與途徑、參與治理的主觀意愿較弱等多種原因有關(guān)。在探討女性參與基層治理的路徑時,必須具體到不同基層社會的背景中去,考量當?shù)厣鐣⒔?jīng)濟、文化緯度下的女性現(xiàn)狀,從地方特質(zhì)出發(fā)有針對性的給出合理的措施與建議推進女性更有效的參與基層治理。地方性視角下的女性參與基層治理的路徑研究不僅能夠具體有效的應用于地方實踐,也有著積極的普遍啟示意義。

一、基層治理與女性參與

(一)從“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”到“多元共治”

對于基層社會或者說鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)認知范式里,就有“皇權(quán)(國權(quán))不下縣(鄉(xiāng))的說法,表達著國家行政權(quán)力在基層社會的弱化和鄉(xiāng)村自治的傳統(tǒng)。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中也提出了著名的“雙軌政治理論”,即“一方面是自上而下的皇權(quán),另一方面是是自下而上的紳權(quán)和族權(quán),二者平行運作,互相作用形成了‘皇帝無為而天下治'的鄉(xiāng)村治理模式”。對于改革開放以來的基層社會治理轉(zhuǎn)型,學者主要是從國家與社會關(guān)系分析的框架下進行研究,這類研究主要形成有兩個觀點,一種觀點認為在基層社會治理過程中,國家其實從未退出,只是根據(jù)自己的意向選擇“在場”或者“不在場”[1],并通過多種策略“擇機而入”。另一類觀點認為隨著社區(qū)居民權(quán)利意識的提高,社區(qū)參與和維權(quán)事件的增多,基層民主開始顯現(xiàn)并形塑國家權(quán)力[2]。研究者們達成一致的是,當前基層治理的實踐正在經(jīng)歷著變革,基層治理的結(jié)構(gòu)也正在從單一的行政化結(jié)構(gòu)向多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化,正如目前國家所提倡的推進基層“工青婦”等群團組織、緊密聯(lián)系群眾、推動多元共治的基層治理新局面的形成緊密關(guān)聯(lián)。

對于華南地區(qū)來說,傳統(tǒng)社會宗族勢力強大,在皇權(quán)并不過多干涉基層社會的前提下,華南鄉(xiāng)村一定程度上由宗族進行自治,“在村落中,每個族都有自己的宗祠,在國家正式官員缺乏的情況下,村民在宗族的組織下,過著一種自治的生活。宗族具有自己的公共財產(chǎn),為內(nèi)部成員提供經(jīng)濟、法律、貸款等方面的互助服務(wù),并且使用武力來保衛(wèi)本宗族的公共權(quán)益”[3]。從歷史傳統(tǒng)來看,直至清末,國家才開始了對基層的組織化滲透,清末新政開始建立縣以下的鄉(xiāng)政權(quán),國家權(quán)力得到進一步的擴張,但華南地區(qū)依然通過“代理人”的形式黏連基層社會,基層社會保留著一定的韌性[4]。這種形態(tài)幾乎一直持續(xù)到了新中國成立,中間雖有變遷,但總的來說,珠三角的基層社會維持了以宗族為主體的自治模式。

改革開放以后,公社體制被廢除,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制施行,珠三角經(jīng)濟轉(zhuǎn)型促進了當?shù)亟?jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變革,但直到21世紀初,珠三角的農(nóng)村基層政權(quán)一直沒有放松對基層的管理和調(diào)控,珠三角的基層治理雖然也有了一定的“村民自治”的萌芽,但在“政經(jīng)合一”的體制下還是有頗多牽制[5]?！罢?jīng)合一”體制下,黨組織、自治組織、經(jīng)濟組織及各類社會組織混合在一起,通過“幾塊牌子,一套人馬”的方式行使權(quán)力,這樣的治理結(jié)構(gòu),導致村民自治極易與集體經(jīng)濟問題交織在一起,引起群體糾紛,進而影響基層治理成效[6]。2010年開始,珠三角各地區(qū)開始推行“政經(jīng)分離”改革,主要措施是將自治職能與經(jīng)濟職能運行相分離。政經(jīng)分離后,基層組織關(guān)系形成新的格局,確定了以農(nóng)村社區(qū)黨組織為領(lǐng)導核心、社區(qū)理事會為決策協(xié)商中樞、社區(qū)自治組織(村、居委會)為治理主體、社區(qū)服務(wù)中心為服務(wù)平臺、社區(qū)經(jīng)濟組織為物質(zhì)支撐、社區(qū)群團組織為輔助結(jié)構(gòu)、社區(qū)社會組織和社區(qū)其他組織為補充的基層治理組織體系。在“政經(jīng)合一”的體制之下,基層社會中看不到“人”的存在,更遑論女性,而“政經(jīng)分離”是女性參與基層治理的重要背景。

“政經(jīng)分離”的模式,與國家目前正在推行的基層治理改革方向不謀而合,即加強基層黨群組織建設(shè)、緊密聯(lián)系群眾、推動多元共治的基層治理新局面的形成。珠三角基層治理在“政經(jīng)分離”的大前提下,強調(diào)加強基層黨組織建設(shè),帶動多元主體下的基層民主自治,在這個基礎(chǔ)上,我們才能去討論作為治理主體之一的女性性別群體的重要性,以及推動女性參與基層治理的實踐路徑。

(二)女性與基層治理

當學者們在敘述傳統(tǒng)的中國社會結(jié)構(gòu)時,女性常常是隱而不見的,華南研究學者蕭鳳霞曾在一篇名為《婦女何在》[7]的文章中寫道:“在地方社會和歷史中,婦女自有她們的天地和位置,也參與了地方文化和社會的創(chuàng)造,當然,我絕對不是說傳統(tǒng)中國婦女非常自由和備受尊重。我企圖來論證的是,在明清時期的廣東,婦女在地方社會的位置的確立(不論指物質(zhì)或意識形態(tài)而言),都是幾個歷史過程交錯的結(jié)果,這些過程,包括珠三角洲沙田地區(qū)的急速定居,士大夫語言在帝國邊緣積極鼓吹和滲透,熱心的地方精英巧妙的即興創(chuàng)作等”。由此可見,在社會生活中,女性是隱藏在男性的背后產(chǎn)生影響的,這種影響難以被看見和估量。在經(jīng)歷了百年近代歷史變遷,改革開放、社會民主化進程加快的今天,女性參與社會治理的效能在一定程度上得以顯現(xiàn),如女性參與治理的領(lǐng)域不斷的拓展,包含了政治、經(jīng)濟、教育、法治、文化等多個層面;高學歷水平女性、女性干部比例等正在逐年提高;在公益慈善領(lǐng)域較之男性,女性更有熱忱和持續(xù)性;而女性參與治理的途徑也日趨多元,除了參政議政之外,還有參與社會組織、公益慈善、女性維權(quán)等?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及也促使女性與時俱進,走出家庭,參與到公共事件當中去,女性開始走向社會的前臺。但最終來說,女性參與基層治理依然存在著許多問題。

首先表現(xiàn)在,女性參與基層治理的比重較小,地位偏低,女性在參與基層治理多個主體之間的占比依然偏少,如女干部比例一直偏少,全國數(shù)據(jù)來看,女性村委會主任的占比僅有10.7%①數(shù)據(jù)來源:2017年《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》。,在這種情況下,女性難以把握主流話語權(quán)[8];其次,基層女性組織化程度偏低,難以充分發(fā)揮功能,雖然我國目前出現(xiàn)了眾多種類的婦女組織,幾乎涉及所有行業(yè),也不乏高素質(zhì)人才,但大多組織較為松散,尤其缺乏具體參與基層治理的經(jīng)驗和實踐,組織機構(gòu)也不夠完善,缺乏凝聚力;最后,在基層,女性還容易成為問題人群和社會不滿群體,這一點嚴重影響了女性積極正面參與基層治理,女性常常是某些群體事件的重要參與者,甚至在具體行動時站到了第一線,容易受到慫恿和攛掇,而在采取非制度化維權(quán)方式—上訪的群體中,各地區(qū)女性占比也十分之高。

對于這些問題出現(xiàn)的原因,學術(shù)界形成了一定的共識,首先是社會結(jié)構(gòu)性因素,女性面臨價值認知矛盾和傳統(tǒng)文化的束縛;因為要兼顧家庭與事業(yè),女性依然還存在角色認知上的矛盾,傳統(tǒng)的一些社會觀念與評價標準在一定程度上仍然阻礙著女性參與到公共生活中去,這就影響了女性參與基層治理的深度;其次,女性參與基層治理缺乏剛性政策支持與法律的保障,現(xiàn)行村民委員會組織法,為保障婦女參與村民自治做出了相應的規(guī)定,但比較寬泛和籠統(tǒng)[9];最后,女性利益容易受到侵害是她們成為社會不滿群體的主要原因[10]。針對女性上訪,學者分析主要原因是因為制度化維權(quán)渠道不暢通,女性的訴求難以傳達到上級。而對于女性成為群體性事件的主角,學界普遍認為,許多群體性事件的導火索都是女性受到侵犯,這促使她們以一種非理性的激情狀態(tài)參與到群體性事件中去。

珠三角地區(qū)的廣東省佛山市順德區(qū),在經(jīng)濟發(fā)展方面享受著改革開放帶來的豐厚成果,近十年來也致力于推動基層民主政治改革。對于順德區(qū)來說,女性參與基層治理的現(xiàn)狀,既有著我國普遍存在的現(xiàn)狀與問題,也有著地方性背景下的特征,梳理順德女性在基層治理中的角色與地位,如何因地制宜,借力地方優(yōu)勢條件去提升女性參與基層治理的能力和效度是本文重點討論的內(nèi)容。

二、順德女性在基層治理中的角色與地位

順德區(qū)位于珠三角腹地,北鄰廣州,南近港澳,總面積806平方公里,改革開放后,順德在全國率先推進企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革,行政體制改革等一系列綜合改革,成為縣域經(jīng)濟的排頭兵,2006年成為全國首個GDP超千億元的縣域經(jīng)濟體,至2017年,全區(qū)GDP已經(jīng)突破3 000億,連續(xù)6年位居全國綜合實力百強區(qū)第一,同時也是2017年全國新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百強區(qū)第一①2017年全國百強區(qū)榜單出爐,順德六連冠.央廣網(wǎng),http://news.cnr.cn/dj/20171009/t20171009_523979528.shtml。。

目前,順德的戶籍人口141.43萬人,其中女性71.94萬人,占比50.8%。人大代表373人,其中女性107人,占比28.7%,政協(xié)委員338人,其中女性82人,占比24.2%;黨員8.9萬人,女性黨員只有3.3萬人,村居層面占比僅有一半;從黨建隊伍上來說,村委會女性占比僅25%,女性村委會主任占比5%。從以上數(shù)據(jù)可以看出,雖然順德女性在戶籍人口數(shù)量上占比一半,但在社會生活職務(wù)承擔上,還處于較為劣勢的地位,黨建隊伍中的比例與全國平均水平尚有差距。因為區(qū)一級數(shù)據(jù)的缺失,目前無法統(tǒng)計順德區(qū)女性的學歷情況,在調(diào)查過程中,筆者選取部分村居進行統(tǒng)計。在針對順德某村進行女性基本情況的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn),該村18到30歲的女性共有465人,大專及本科以上學歷共有437人,占比94%?；鶎計D女受教育情況較高,這與順德區(qū)整體經(jīng)濟發(fā)達是分不開的。

即使受教育程度偏高,女性黨員比例和參政數(shù)據(jù)卻表明,順德女性基層治理參與的效能并不高,女性黨員和干部的缺失直接導致女性在社會生活領(lǐng)域難以掌握話語權(quán),究其原因,與珠三角地區(qū)宗族文化傳統(tǒng)和現(xiàn)代土地股份制雙重影響下的女性地位低關(guān)聯(lián)最大。但同時,順德所在的廣東省,一直致力于基層民主建設(shè)的相關(guān)改革和社會組織的培育,這些舉措有利于女性參與基層治理的渠道暢通和效能提升。

(一)宗族傳統(tǒng)的延續(xù)和父權(quán)制的強化

華南地區(qū)的宗族自明清以來在鄉(xiāng)村社會中扮演了重要角色,在鄉(xiāng)村都市化的今天,城鄉(xiāng)之間并沒有完全割裂,隨著城鄉(xiāng)人口的流動,一些宗族成員進入城市,他們把宗族和城鎮(zhèn)化連接了起來。在順德,都市化過程中的宗族內(nèi)卷化現(xiàn)象十分明顯,這種父系血緣的關(guān)系群體不但沒有隨著社會的發(fā)展而消亡,反而隨著經(jīng)濟發(fā)展提供的資源不斷再造和自我延續(xù)。城鎮(zhèn)化雖然帶來了大量的特質(zhì),但是村民基本的文化邏輯和生活聚落沒有被破壞,雖然土地城鎮(zhèn)化帶來大量的征地,不少順德人轉(zhuǎn)成了城市戶口被安排到城市單位工作,他們還是往往寧愿住在村里的自建住宅里。從女性的社會地位角度來講,即使在經(jīng)濟發(fā)達、女性就業(yè)率普遍偏高的今天,由于文化傳統(tǒng)的影響與父系血緣群體延續(xù)的強勢存在,順德女性的地位依然沒有太多實質(zhì)性的提高,這一點從順德的嬰兒出生性別比就能看出端倪。第六次廣東人口普查數(shù)據(jù)顯示,順德區(qū)的嬰幼兒(1歲到4歲)性別比為125.2,高于全國平均水平的118.6①第五次人口普查廣東省嬰幼兒(1歲到四歲)性別比。,更遠高于正常值107以下。重男輕女現(xiàn)象是不可回避的問題。

“外嫁女”問題是另一個嚴重的基層女性問題。順德土地高速城鎮(zhèn)化帶來的是土地利益的飛漲,土地股份制改革刺激了農(nóng)民保護既有利益與身份的沖動,強化了以男性為主體的集體認同[11]。在之前的十幾年里,“外嫁女”問題在順德基層體現(xiàn)突出,體現(xiàn)集體自主意志的股份社分成往往存在著限制和剝奪“外嫁女”成員資格的傾向,導致“外嫁女”和股份社集體之間在土地權(quán)益分配方面存在較大的矛盾。外嫁女的問題與中國鄉(xiāng)村財產(chǎn)繼承一直遵循男性父權(quán)制緊密相關(guān),順德的土地股份制在一定程度上強化了父權(quán)的權(quán)威,使得女性對于父權(quán)制的依附愈發(fā)嚴重,財產(chǎn)分配向男性傾斜的現(xiàn)實情況也進一步的加重了女性的不安全感,基層的婦女群眾更容易被煽動和慫恿。當女性意識到自己的權(quán)益受到侵害,并將內(nèi)心的不滿化之于行動,就會成為典型的基層社會不滿群體,而信訪常常是她們選擇的尋求解決糾紛的方式,目前順德的信訪部門接訪案件中,中老年女性上訪的案例中常出現(xiàn)纏訪鬧訪,越級上訪,受雇上訪等問題。作為一種非制度化、非常規(guī)的維權(quán)途徑,信訪具有門檻低、節(jié)省經(jīng)濟成本、有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛等優(yōu)勢,但同時也有信訪資源配置、法律專業(yè)化程度較低的問題,信訪機構(gòu)往往并沒有辦法直接處理糾紛,婦女權(quán)益依然難以得到維護。而這部分女性,在非良性的維權(quán)循環(huán)中,成為了社會不滿群體,進而成為易慫恿,受雇上訪的目標群體,采取違規(guī)、違法的上訪形式,最終成為基層治理中的一個難點所在。

宗族制度的延續(xù)和父權(quán)制的強化使得女性社會地位難以提高,導致了女性權(quán)益維護困難、社會生活參與度偏低,組織化程度低等一系列的問題,這也是順德女性參與基層治理中最大的阻礙和困難。

(二)基層民主改革與社會組織培育

早在20世紀90年代初,順德就作為廣東省綜合體制改革的試點城市,進行了以產(chǎn)權(quán)改革為重點的探索,2008年國務(wù)院啟動了建立服務(wù)型政府為目標、合并相關(guān)職能部門為特點的新一輪行政制度改革。在此背景下,順德先后啟動涵蓋行政管理體制、經(jīng)濟領(lǐng)域、社會建設(shè)和社會管理等方面的綜合改革,同時也引入并建立了決策咨詢制度。目前,順德共有各類決策咨詢機構(gòu)30家,決策咨詢制已經(jīng)在順德常規(guī)化和制度化,實施范圍廣泛,也已形成體系,區(qū)級決策部門、區(qū)屬政府部門、所轄鎮(zhèn)街等各級主要政府機構(gòu)和部門普遍建立公共決策咨詢委員會;村委會、社區(qū)也有了很多類似的機構(gòu),為當?shù)鼐用窳私?、參與公共決策提供了渠道和手段。順德在深化基層民主建設(shè)上的努力可見一斑,對于“能頂半邊天”的女性來說,基層民主建設(shè)的日漸完全,十分有利于傳統(tǒng)上處于弱勢,鮮少參與公眾決策的女性參與進來,基層民族制度的日漸完善,為女性參與基層治理提供了方式和渠道。

如前所述,2009年之后,順德先后啟動的改革方面,在社會領(lǐng)域包括孵化和培育社會組織,慈善組織,推動政府購買服務(wù),引入社工制度等等。到今天為止,社會組織培育在順德的表現(xiàn)已經(jīng)相當成熟,社工引入機制也較為完善,政府購買行為常見,多年以來,各類社工組織早已走入順德基層,以專業(yè)化的服務(wù)輔助當?shù)氐母黜椆ぷ?在女性方面,包括但不僅限于婦女兒童權(quán)益維護、家庭教育指導和婦女技能培訓等多個方面。其他各類社會組織在順德也有表現(xiàn)形式多樣、活動豐富、公益慈善性質(zhì)強等多個特點,也有多個與女性相關(guān)的社會組織活躍在基層,如女企業(yè)家協(xié)會、女高爾夫球協(xié)會等。

單從社工角度來講,順德區(qū)各鎮(zhèn)街、村居均有購買或曾經(jīng)購買過社工服務(wù),服務(wù)于婦女兒童的項目亦有很多,受過專業(yè)訓練的社工在婦女兒童相關(guān)的多個領(lǐng)域中都做出了相應的貢獻,與婦聯(lián)、其他黨群組織的合作也有不少。對于基層女性來說,社工的介入為女性提升自我素質(zhì),權(quán)益保護等都提供了良好的途徑,而對于服務(wù)于女性的部門——婦聯(lián)來說,社工的合作與輔助意義也很重大。其他女性組成的社會組織,也常為基層婦女活動出錢出力,與基層婦聯(lián)合作亦多見?？傮w來說,社工和其他社會組織的培育,對順德女性參與到基層治理來說有著非常積極的意義。

總結(jié)起來,順德地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達,女性受教育程度相對較高,但一方面來說,因為宗族制的延續(xù)和土地股份制帶來的女性社會地位偏低,對男性的依附強等特征,女性在基層治理中的參與強度尚有待提高;另一方面來說,珠三角地區(qū)的一系列基層民主制度改革和社會組織培育,為女性參與基層治理提供了良好的政策保證。對于順德地區(qū),女性參與基層治理的阻礙和優(yōu)勢都很突出,在討論女性參與基層治理的路徑時的基本思路就是利用優(yōu)勢弱化劣勢,首先關(guān)注在婦聯(lián)的引導下基層女性團體向女性社會組織的轉(zhuǎn)化,婦聯(lián)和其他女性組織之間的合作對于女性參與基層治理效能的提升。在此基礎(chǔ)上,討論基層治理多元主體在日常工作環(huán)節(jié)中關(guān)于女性的現(xiàn)狀、問題和可能改進的方式,多方位推進女性發(fā)展,為女性參與基層治理提供可靠途徑。

三、組織引領(lǐng)：充分發(fā)揮婦女組織作用

提高基層女性的組織化程度是提高基層治理女性參與度的最根本途徑,鼓勵女性走出家庭,更多地參與到社會活動中,發(fā)揮女性作為團體的力量,從而增加女性對基層社會的影響力,推動女性的基層治理參與效能。從這個層面來講,婦女組織對于女性的引領(lǐng)作用應當?shù)玫街匾暫蛷娀?而婦女組織本身活動策劃能力和組織能力的提升,也將為基層社會輸送一批有領(lǐng)導組織意愿和能力的女性,有利于女性參政、女性干部比例的提高。我國的婦聯(lián)組織具有官辦性和民間性的雙重屬性,一方面婦聯(lián)組織在組織設(shè)置、職能定位、人員管理、資源獲得方面都受到政府行政力量的管理和約束;另一方面,黨和政府在推進政社關(guān)系改革的過程中,已經(jīng)明確了婦聯(lián)組織的群眾團體定位,因為,婦聯(lián)組織在對外關(guān)系的處理上,必然需要代表群眾特別是婦女兒童的權(quán)益,采用社會化、市場化的手段進行社會活動[12]。這兩個屬性對立而統(tǒng)一,婦聯(lián)在獲得官方支持和資源配置的情況下,有利于更好的鏈接基層群眾與地方政府,起到橋梁作用。

在討論基層婦女組織與基層治理時,應首先考慮婦聯(lián)對于女性發(fā)展的引領(lǐng)與推動,而在順德社會組織培育相對完善的背景下,婦女團體又具有向女性社會組織轉(zhuǎn)變的條件,順德婦聯(lián)組織引領(lǐng)的女性團體,近年來也開始了向民間自發(fā)性質(zhì)的女性社會組織轉(zhuǎn)化,這種轉(zhuǎn)化更進一步推動了基層民主自治模式的形成,提升了基層治理中女性的治理效能。而順德原有的一些以精英女性群體組成的社會組織,如女企業(yè)家協(xié)會和女高爾夫球協(xié)會等,除了對基層女性起到帶頭榜樣作用之外,也在婦聯(lián)積極接觸下形成合作,關(guān)注基層女性的素質(zhì)提升、權(quán)益維護等多個方面。

組織婦女團體通常是增強基層婦女組織化程度的第一個步驟,順德區(qū)各級婦聯(lián)近年來一直注重引導婦女團體的組建,也取得了很好的成效。在順德,婦女團體一開始的表現(xiàn)形式多以休閑健身為由組織的團體,以北滘社區(qū)為例,該社區(qū)戶籍人口12萬,自2005年開始組建巾幗健身隊,目前已發(fā)展有14支隊伍,固定參與人數(shù)1 400多人,每支隊伍配備專業(yè)教練,定期舉辦活動,目前順德全區(qū)各社區(qū)、鎮(zhèn)街、村居層面均擁有類似婦女團體。在區(qū)婦聯(lián)的引導下,這類團體的凝聚力不斷變強,思想覺悟不斷提高,積極性不斷增加,最終成為了有行動力、參與力、指引力的基層婦女組織,比如2012年,倫教熹涌村“3861”婦兒促進會的成立就脫胎于原本的熹涌村巾幗健身隊,最初的90名婦女作為首批的會員代表,大多數(shù)都是健身隊的隊員。作為一個為婦女兒童服務(wù)的社會組織,她們整合各方資源,借助村委會辦公室、婦女學校、婚育學校、家長學校等場地,結(jié)合本村婦女兒童及家庭成員的需求不定期開展婦女兒童宣傳教育、培訓、關(guān)愛等活動,并提供家庭教育等專業(yè)咨詢和輔導服務(wù),從婦女最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益出發(fā),推動婦女普遍關(guān)心的熱點、難點問題的解決。這類基層的婦女團體組織也是基層活動的重要載體,自熹涌婦兒促進會成立后,先后舉辦了各種服務(wù)活動,如“三月風華”、親子閱讀分享會、“快樂主婦,健康生活”廚藝培訓班、與農(nóng)業(yè)銀行聯(lián)合舉辦“農(nóng)行服務(wù)進萬家、惠民便利你我他”等活動,一方面活躍村居文化,另一方面通過各種服務(wù)為婦女兒童營造良好的發(fā)展環(huán)境。熹涌婦兒促進會的成立,讓巾幗健身隊伍逐漸建設(shè)成為集娛樂活動、維權(quán)服務(wù)、培訓提素、調(diào)解輔導于一身的基層婦女團體,由于婦女團體化程度的增高,也有不少女性通過地方?jīng)Q策咨詢機構(gòu)參與到更廣泛的公共事務(wù)中去。在順德,全面鋪開的健身舞蹈團體成為女性社會組織培育的優(yōu)渥土壤。婦女團體的組建最終促進了婦女組織的成型,而各類活動的開展使女性走出家庭,參與到基層社會的治理中去,對基層女性權(quán)益的維護和女性地位的提高都有著重要的影響。

婦聯(lián)與其他女性社會組織之間也保持著密切良好的合作關(guān)系,過去幾年間,由婦聯(lián)牽頭的各類女性相關(guān)培訓中,就不乏女企業(yè)家協(xié)會的成員到基層去進行女性能力提升、管理經(jīng)驗傳授等為主要內(nèi)容的講座。更多的合作來自于婦聯(lián)鏈接這類社會組織的相關(guān)資源,促成基層婦女活動的成功舉辦,順德區(qū)婦聯(lián)于2014年5月推出以婦女兒童和家庭為主題的“3861”公益創(chuàng)投大賽,吸引基層婦女團體和組織提交品牌活動方案,至今已延續(xù)三年,比賽經(jīng)費一部分,就是由女企業(yè)家協(xié)會和女高爾夫球協(xié)會等女性社會組織牽頭捐資。直至2017年,“3861”的創(chuàng)投經(jīng)費達到了279萬元,共資助了42個婦兒公益項目,這些項目所引導的品牌化活動,得到了較為充足的資金支持,吸引民眾參加,近年來已經(jīng)收到了良好的反饋,這些活動大多結(jié)合順德當?shù)匚幕厣?植根本地人群,為婦女兒童提供一個提升素養(yǎng),參與公眾活動的平臺,無論從哪個角度來看,都是促進女性參與基層治理的良好助力?；顒拥牧己檬招?也使得婦聯(lián)在基層收獲了良好的聲譽和口碑,活動的開展,在提高居民素質(zhì)的同時,也有利于基層社會的和諧與穩(wěn)定。

組織引領(lǐng)的重要性在順德的案例中得到體現(xiàn),組織化程度提高是女性參與基層治理效能提升的關(guān)鍵途徑,而提高組織化程度則有賴于婦女組織的引領(lǐng),順德區(qū)婦聯(lián)積極組建基層婦女團體,并推動婦女團體向能夠自我運轉(zhuǎn)和發(fā)生作用的女性組織轉(zhuǎn)變,不僅僅是對女性參與基層治理效能的推動,還為基層民主自治提供了一個優(yōu)秀的案例。而婦聯(lián)與其他女性社會組織的合作,則打造了可持續(xù)發(fā)揚的婦女品牌活動,有利于基層女性素質(zhì)能力的提升,繼而推進女性地位的提升,這始終是女性參與基層治理的根本所在。

但基層婦聯(lián)的局限性也是明顯的,從順德情況來看,各級婦聯(lián)人手不足,缺少專門的婦女工作者,鎮(zhèn)、村一級往往由計劃生育或民政等其他部門女性人員代行婦聯(lián)職務(wù),并且,基層的婦女活動往往沒有專項資金支持。婦女工作需要開展的活動中,只有健身隊舞蹈隊比賽和一些鎮(zhèn)街、村居的品牌婦兒活動能夠得到資金支持,多來自于村內(nèi)自籌,而針對婦女群眾的知識技能培訓、婦女權(quán)益維護等日常工作則缺乏資金,申報困難,審批復雜,到賬金額少,導致基層婦女工作者們的工作開展難上加難,順德婦聯(lián)也常常心有余而力不足,組織引領(lǐng)作用無法得到充分的發(fā)揮。人手不足與資金短缺映射出的是地方政府與社會對于女性力量的忽視,事實上,從長遠發(fā)展來看,僅僅依靠組織引領(lǐng)的力量是遠遠不夠的,還是要調(diào)動基層社會的各方力量,以多元并進的方式,協(xié)力推進基層女性的發(fā)展,從根本上助力于女性參與基層治理。

四、多元推進：協(xié)力促進基層女性發(fā)展

基層治理強調(diào)多元共治,這就說明,基層治理是多主體的,可以是代表國家利益的基層政府,也可以是群團組織、居民、企業(yè)、社會組織等。在基層,單一主體難以掌握治理需求變化的信息,“多元共治”更強調(diào)多個主體之間的協(xié)力作用,各利益相關(guān)群體各自發(fā)揮優(yōu)勢,通過默契合作,使得資源配置達到最優(yōu),基層社會實現(xiàn)良好有序的自運轉(zhuǎn)。但這樣理想模式的達成需要基層民主改革不斷深化以及各主體治理能力的不斷提升。女性作為一個性別群體,一直以來都沒有充分在基層治理中發(fā)揮作用,組織引領(lǐng)最重要的作用是在維護女性權(quán)益基礎(chǔ)上使女性更多地走出家庭參與社會生活并發(fā)生影響,但作為基層影響力最大的女性組織婦聯(lián)本身就因職權(quán)范圍、工作能力和不受地方政府或黨委重視等原因有著局限性,女性參與基層治理的效能的最終提升,需要基層治理各主體正視女性能量,助力基層女性發(fā)展,這不僅是對于女性這個性別群體的推動,對各主體來說也是自身治理能力提升的一種方式。

結(jié)合順德地方特征,分別選取基層黨政、群團組織和社會工作隊伍三個主體去分別論述它們對推進女性參與基層治理能夠起到的作用、目前的狀況、問題和可改進的方式。之所以選取這三個主體,首先是對于典型珠三角基層社會來說,三者對于社會治理都發(fā)揮著較為重要的作用,是居民日常生活中最常接觸和發(fā)生關(guān)系的組織團體;其次是對于討論女性參與基層治理這一問題來說,女性在基層黨政的參與狀況是直接反應女性參與基層治理效能的重要指標;基層群團組織一般包含工會、共青團和婦聯(lián),群團組織內(nèi)部的合作效度直接關(guān)系著婦聯(lián)作用的發(fā)揮;而社會工作隊伍目前是珠三角基層治理的特色主體,在日常工作中也常出現(xiàn)與婦女兒童事業(yè)相關(guān)的內(nèi)容;最后,三個主體都會映射出女性參與基層治理過程中的普遍問題與難點,但同時,也有著特殊的先進經(jīng)驗,本節(jié)內(nèi)容試圖總結(jié)這些問題,介紹經(jīng)驗的同時也提出一些切實的措施與建議。

從基層黨建角度來看,目前順德區(qū)黨員有8.9萬人,女性黨員3.3萬名。而村居層面占比一半,而目前順德基層兩委中,女性參政比例較低,居委會女性比例占比31%,村委會女性占比25%。其中,女性村委會主任占比5%,而在全國數(shù)據(jù)中,這一比例是11.5%,全國數(shù)據(jù)已然不容樂觀,而順德情況更甚。近幾年來,順德區(qū)政府意識到了這一問題,采取了一些措施試圖改變現(xiàn)狀,在基層村委換屆文件中明確規(guī)定:一是管理團隊必須有一名婦女干部。二是在培養(yǎng)方面,明確培養(yǎng)目標,每個社區(qū),村居要求一到兩名女性后備干部,尤其做好女大學生后備干部培養(yǎng)。三是加強日常業(yè)務(wù)培訓,組織村居書記、村兩委后備干部培訓班劃定一定比例的女性干部名額參與,目標是到2020年村委會女性占比達到45%,女性村委會主任占比達到10%及以上。從順德目前的狀況來看,完善后備干部培養(yǎng)機制是最為關(guān)鍵的,將培養(yǎng)女干部納入基層治理框架,以黨建帶動婦建,重點培育社區(qū)婦女領(lǐng)袖和女大學生村官。手段和途徑包括但不限于:有意識有行動地培養(yǎng)婦女工作帶頭人;在入黨政策上傾斜女性;在日常工作中倚重女干部;發(fā)揮女性干部特長、外部營造氛圍;暢通女干部參政議政渠道等。加強專業(yè)化培訓,創(chuàng)立專門的資金來源和平臺開展?jié)L動式培訓。培訓內(nèi)容包括基本能力培訓和專業(yè)能力的培訓,如基礎(chǔ)理論培訓、工作方法培訓和專業(yè)技術(shù)培訓等,并在調(diào)查培訓對象能力的基礎(chǔ)之上,針對薄弱環(huán)節(jié)進行重點培訓,避免培訓資源使用不公正,培訓走過場等問題的出現(xiàn)。

群團組織中本就包含婦聯(lián)組織,順德地區(qū)一直很重視群團之間的合作,并且致力于建設(shè)基層的群團組織陣地,組織陣地的表現(xiàn)類型是黨群服務(wù)中心,順德全區(qū)計劃建設(shè)10個,從已經(jīng)建好的黨群服務(wù)中心來看,陣地配備有完善的活動場地和基礎(chǔ)設(shè)施,方便群團進行相關(guān)活動或培訓的開展。但目前來看,陣地活力稍顯不足,群團組織在基層工作中普遍都出現(xiàn)資金不足、人手不足、工作人員的專業(yè)水平有待提高的問題,這就使得婦聯(lián)與其他群團組織之間難以建立有效的合作,難以作為治理主體促進基層女性的發(fā)展。針對這些問題,最為關(guān)鍵的是進一步加強群團組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力,積極利用現(xiàn)有陣地進行平臺建設(shè),在充分利用政府資源的同時,還應該通過多種途徑積極鏈接更多社會資源,如通過項目鏈接社會資源,調(diào)動企業(yè)資源及企業(yè)家力量,特別是女企業(yè)家的資源,一方面引導企業(yè)為女性創(chuàng)業(yè)者提供資金和技術(shù)支持,既讓女企業(yè)家承擔社會責任,也讓創(chuàng)業(yè)婦女實現(xiàn)了個人能力提升。另一方面聯(lián)動企業(yè)家參與服務(wù)婦女兒童家庭的公益活動,如各類慈善助學、助困、助醫(yī)活動,以實際行動帶動各界熱心人士為轄區(qū)困難婦女兒童捐款、捐物,為困境婦女兒童爭取到更多政府投入以外的物資資源。

社工作為珠三角基層治理中的特色主體,順德全區(qū)各鎮(zhèn)街、村居均已購買或曾購買社工服務(wù),社工服務(wù)能有效的輔助和提升當前的婦女工作,目前,社工在以下三個方面助力于基層女性發(fā)展:一是幫助打造婦女工作陣地,如創(chuàng)辦婦女兒童之家,參與社區(qū)綜合服務(wù)站,建立家庭志愿服務(wù)隊等;二是與村居工作人員一起開展婦女維權(quán)活動,提供更為專業(yè)的社會工作服務(wù);三是針對女性提供專業(yè)指導,如心理咨詢、普法宣傳及其他培訓指導等等。社工服務(wù)與婦女工作的結(jié)合是整合資源,協(xié)同社會力量,提升婦女工作質(zhì)量的重要標志,是促進女性參與基層治理的重要途徑。但在實際的工作中,雙方依然在配合上存在一些問題:首先表現(xiàn)在社工服務(wù)難以深化,社工服務(wù)目前主要以農(nóng)社局購買,鎮(zhèn)購買,沒有村居的駐點服務(wù),與村居更多的是項目合作形式,一些服務(wù)可能不能持續(xù);其次在服務(wù)轉(zhuǎn)接上面存在溝通不順暢,缺乏有效的轉(zhuǎn)接機制。如婦聯(lián)遇到個案不會想到社工幫助,政府部門的探訪慰問活動想不到和社工合作;最后,信息溝通不暢(社工很難掌握到政府的活動信息,政府也不提供)在駐點的時候,村居也意識不到需要提供材料。社工單打獨斗,缺乏融入的途徑。

社工隊伍的建設(shè)是婦女工作專業(yè)化的一個標志,首先應當盡可能繼續(xù)在婦女工作中引入社工組織,爭取持續(xù)購買社工服務(wù),覆蓋各鎮(zhèn)街村居,輔助婦女工作,社工的進駐有助于婦女工作的專業(yè)化和細節(jié)化,同時也能有效減輕婦女工作者的負擔,提升婦女工作效率;其次開展社工婦女工作理念的培訓,現(xiàn)有社工并不是專門的婦女工作社工,在與基層婦女工作的合作上,還存在溝通不順暢,缺乏有效的轉(zhuǎn)接機制,缺乏融入途徑等問題,針對社工的婦女工作理念培訓,了解基層婦女工作,強調(diào)工作重點難點,明確基層婦聯(lián)需求,是建立婦聯(lián)與社工合作信任關(guān)系的必須途徑,也是社工融合婦女工作,能夠更加專業(yè)化服務(wù)于群眾的方式;最后在社工組織的引導下,進一步培育社區(qū)婦女社會組織,可分為民眾服務(wù)類、公益慈善類、鄰里互助類、文體娛樂類和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)類等幾個大的類別展開建設(shè)。社工和婦女工作的有效結(jié)合,是促進女性參與基層治理的一大助推力量,雖然當下全國其他地區(qū)社工的引入機制還不完善,但隨著全國基層民主改革的深化,社工服務(wù)勢必得到進一步的普及和推廣,社工的引入對基層女性地位的提升,權(quán)益的維護大有裨益,于女性參與基層治理的推動作用也是毋庸置疑的。

五、結(jié)論

我國基層社會一直保有著一定的韌性,基層治理多元主體能夠互相配合,引導基層社會健康有序發(fā)展,最終形成基層民主自治,這是基層治理的理想圖景。女性作為性別群體,人口數(shù)量與基層治理參與效能之間不成正比,這與我國女性普遍地位偏低,被家庭桎梏,社會生活參與度低有所關(guān)聯(lián),但這些問題在不同的地方社會文化背景下有著不同的表達形式。如何因地制宜的尋找女性參與基層治理的路徑是本文論述的重點。順德地區(qū)的女性與全國其他地區(qū)的女性共享有一些同樣的困境,卻也因地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達,基層民主改革深入而具有一些優(yōu)勢。本文總體展示女性參與基層治理出現(xiàn)的困境和難點的同時,試圖總結(jié)順德女性參與基層治理當前的成果和問題,分析問題發(fā)生的原因,以組織引領(lǐng)與多元推進兩個方面論述了順德女性參與基層治理的可能路徑。

在這其中,有一些方式方法可以被廣泛的借鑒和推廣,如婦聯(lián)引領(lǐng)下,以健身舞蹈為由組建的婦女團體規(guī)模擴大后逐漸向公益慈善類型的女性社會組織轉(zhuǎn)化,對女性參政議政的重視以及群團組織凝聚力量,鏈接社會資源推動女性發(fā)展的一些策略與手段可以被普遍的應用在其他地區(qū)。而其它的一些路徑,尤其是社會組織和社工相關(guān)的模式,目前還屬于順德所在的珠三角的區(qū)域特色,但隨著我國基層民主改革的進一步推行,國家對基層多元共治局面的推動,社工和社會組織也將會得到推廣,屆時也將助益于我國基層女性的進一步發(fā)展?？偟膩碚f,學界應當進一步的關(guān)注女性參與基層治理的相關(guān)問題并積極尋求優(yōu)化路徑。