把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展落到實(shí)處

葉興慶，程 郁，趙俊超，寧 夏

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總方針。2019年中央一號(hào)文件對(duì)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、做好“三農(nóng)”工作進(jìn)行了具體部署。把堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展這一總方針學(xué)通弄懂做實(shí)，必須加深對(duì)其重要性迫切性的認(rèn)識(shí)，通過(guò)機(jī)制化的建設(shè)，引導(dǎo)資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，激活各相關(guān)主體推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)相關(guān)政策協(xié)同發(fā)力、形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的大推動(dòng)之勢(shì)。

一、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的必然要求

與2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)對(duì)標(biāo)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板突出，需要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。一是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距任務(wù)艱巨。到2020年，城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，城鄉(xiāng)居民收入和生活水平差距持續(xù)縮小，是全面建成小康社會(huì)的硬任務(wù)。但農(nóng)民收入的四大來(lái)源均增長(zhǎng)乏力，特別是工資性收入增速受宏觀經(jīng)濟(jì)下行影響明顯；領(lǐng)先于城鎮(zhèn)居民收入增速的優(yōu)勢(shì)在快速減退，城鄉(xiāng)居民收入倍差縮小的步伐在放緩；農(nóng)村居民內(nèi)部收入差距在擴(kuò)大，按五等份分組，頂部20%人群與底部20%人群的收入倍差，2010年為7.51，2017年達(dá)到9.48。二是農(nóng)村人居環(huán)境欠賬多。到2020年，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得重大進(jìn)展，農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，也是全面建成小康社會(huì)的硬任務(wù)。而農(nóng)村基本公共服務(wù)發(fā)展明顯滯后，補(bǔ)齊短板需要巨大努力。2016年底我國(guó)52.3%的農(nóng)戶沒(méi)有用上經(jīng)過(guò)凈化處理的自來(lái)水，38.1%的村沒(méi)有路燈，67.7%的村沒(méi)有幼兒園、托兒所，82.6%的村生活污水沒(méi)有集中處理或部分集中處理。三是鞏固脫貧成果面臨較大壓力。到2020年，消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對(duì)貧困，是全面建成小康社會(huì)的底線要求和硬任務(wù)。至2017年底我國(guó)農(nóng)村仍有貧困人口3 046萬(wàn)人，特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)依然艱巨。即便在2020年扶貧攻堅(jiān)獲得完勝、貧困人口全部脫貧之后，由于貧困人口集中的這些地區(qū)自然條件差、脫貧基礎(chǔ)弱，持續(xù)扶貧、防止返貧仍然面臨巨大壓力。

與2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)對(duì)標(biāo)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展將面臨巨大追趕壓力，需要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。黨的十九大明確要求，從2020年到2035年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗15年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。2018年中央一號(hào)文件對(duì)2035年鄉(xiāng)村振興所要達(dá)到的目標(biāo)進(jìn)行了詳細(xì)闡述。與這些目標(biāo)對(duì)標(biāo)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨巨大的追趕壓力。一方面，2020年實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)時(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村比城鎮(zhèn)發(fā)展水平明顯要低，農(nóng)業(yè)農(nóng)村已經(jīng)輸在起跑線上；另一方面，在未來(lái)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，受經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用，多種因素在促進(jìn)鄉(xiāng)村相對(duì)衰退。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相對(duì)滯后，固然有城鄉(xiāng)二元體制的影響，但也不可忽視市場(chǎng)規(guī)律等客觀力量的作用。在我國(guó)今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，這些客觀力量仍將持續(xù)產(chǎn)生作用，我國(guó)仍將承受農(nóng)業(yè)弱勢(shì)、鄉(xiāng)村衰退的巨大壓力，需要注入多種對(duì)沖力量，才有可能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

與2050年實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)對(duì)標(biāo)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展將面臨巨大跟跑壓力，需要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，從2035年到本世紀(jì)中葉，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗15年，把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。2018年中央一號(hào)文件也明確要求，屆時(shí)鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。與此對(duì)標(biāo)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展將面臨巨大的跟跑壓力。國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和價(jià)格倒掛幅度將進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)承受的進(jìn)口壓力只增不減，如何發(fā)揮農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)和多種功能，以高品質(zhì)支撐高價(jià)格、以高價(jià)格覆蓋高成本，是避免農(nóng)業(yè)出現(xiàn)系統(tǒng)性衰退必須破解的難題。農(nóng)村代際差異進(jìn)一步擴(kuò)大，年輕人口持續(xù)流向城市，農(nóng)村人口老齡化帶來(lái)的鄉(xiāng)村活力下降問(wèn)題將日益明顯。應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，需要始終加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持。

二、著力構(gòu)建保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的六大機(jī)制

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，需要系統(tǒng)性的大推進(jìn)和全方位的制度保障，從根本上轉(zhuǎn)變重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展導(dǎo)向，以公共資源的重點(diǎn)傾斜撬動(dòng)配套基礎(chǔ)條件和互補(bǔ)領(lǐng)域環(huán)節(jié)的協(xié)同投資，突破最低短板和最小規(guī)模約束，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)騰飛。

一要建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的規(guī)劃約束機(jī)制。應(yīng)以規(guī)劃明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)與具體要求，樹(shù)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與均衡化發(fā)展的思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)綱領(lǐng)，將農(nóng)村居民收入增速、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提升水平、農(nóng)村公共服務(wù)保障水平作為約束性目標(biāo)，將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村基本公共服務(wù)等突出短板作為重點(diǎn)任務(wù)，并確立具體推進(jìn)的保障措施。應(yīng)調(diào)整重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展布局，以城鄉(xiāng)均衡發(fā)展為目標(biāo)重新制定國(guó)土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、區(qū)域與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間的功能布局，合理確定中心鎮(zhèn)、中心村、特色村、保留村、搬遷村、歷史文化村等，明確各鎮(zhèn)村的建設(shè)目標(biāo)和工作重點(diǎn)，形成田園鄉(xiāng)村與現(xiàn)代城鎮(zhèn)功能互補(bǔ)、各具特色、交相輝映的城鄉(xiāng)發(fā)展格局。尤其需要注意的是，土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)充分考慮鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要，優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地，預(yù)留一定比例規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、民生項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目。

二要建立鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類人才下鄉(xiāng)的激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)切實(shí)加大對(duì)農(nóng)村基層工作人員的保障和激勵(lì)，確保人才“引得進(jìn)、留得住”“派得去、情愿干”，建立基層在崗補(bǔ)助與績(jī)效工資相結(jié)合的工資制度、逐步提高基層工作人員的工資待遇水平，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部從基層培養(yǎng)、歷練的人才選拔機(jī)制，將優(yōu)秀干部和后備人才優(yōu)先派到農(nóng)村基層工作，把農(nóng)村基層工作成績(jī)作為干部晉升和提拔的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村基層工作成績(jī)作為科技工作者、教師、醫(yī)生職稱評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)的特殊加分項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)為鄉(xiāng)村發(fā)展做出貢獻(xiàn)人才的表彰與獎(jiǎng)勵(lì)。應(yīng)搭建人才下鄉(xiāng)平臺(tái)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站和科研實(shí)驗(yàn)站的建設(shè)，將其作為吸引和留住人才的重要平臺(tái)；在有條件的村設(shè)立“鄉(xiāng)村振興服務(wù)平臺(tái)”，根據(jù)村莊發(fā)展需要吸引人才進(jìn)村服務(wù)；積極利用互聯(lián)網(wǎng)等新媒體激發(fā)熱愛(ài)鄉(xiāng)村人士的貢獻(xiàn)熱情，建立“我為鄉(xiāng)村做貢獻(xiàn)”網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和公眾號(hào)，吸引和對(duì)接志愿者進(jìn)村入駐服務(wù)。應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策支持，吸引優(yōu)秀人才下鄉(xiāng)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，支持各地因地制宜建設(shè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)業(yè)創(chuàng)客空間、農(nóng)村電商孵化器等各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，為創(chuàng)業(yè)者提供土地租賃、設(shè)施配套、商務(wù)物流、市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)、人力與技術(shù)資源、教育培訓(xùn)支持等綜合服務(wù)。

三要建立財(cái)政支出優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村項(xiàng)目的激勵(lì)約束機(jī)制。應(yīng)嚴(yán)格要求各地落實(shí)《農(nóng)業(yè)法》對(duì)農(nóng)業(yè)投入的要求，將中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度作為約束性指標(biāo)納入政府績(jī)效考核，特別是要保障中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入力度逐步提高，強(qiáng)化中央財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“三農(nóng)”投入的責(zé)任。應(yīng)著力提高財(cái)政支農(nóng)資金的效能，優(yōu)化“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理機(jī)制，增強(qiáng)基層項(xiàng)目組合的操作彈性，弱化專項(xiàng)考核而強(qiáng)化對(duì)整體項(xiàng)目的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，探索設(shè)立非專項(xiàng)型的鄉(xiāng)村發(fā)展項(xiàng)目資金，提高地方自主發(fā)展的積極性與主動(dòng)性。應(yīng)拓寬資金籌集渠道，提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比重，將耕地增減掛鉤、建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)交易凈收益全部劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出預(yù)算專項(xiàng)，提高國(guó)債資金用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比例，支持省級(jí)政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債，將低成本的市場(chǎng)融資機(jī)會(huì)優(yōu)先提供給鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債。

四要建立金融支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制。應(yīng)切實(shí)落實(shí)涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)差異化監(jiān)管制度，強(qiáng)化對(duì)縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款比例和當(dāng)?shù)刭J款用于當(dāng)?shù)卮婵畹目己艘?，把放寬涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)容忍度的政策落到實(shí)處，優(yōu)化涉農(nóng)貸款獎(jiǎng)勵(lì)政策，建立農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)保障與救濟(jì)制度、化解合規(guī)涉農(nóng)信貸的周期性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度，建立完善與城鎮(zhèn)資產(chǎn)同等化的農(nóng)村資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估機(jī)制，將金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款和城鎮(zhèn)不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款視為同等風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。應(yīng)強(qiáng)化政策性金融的政策引導(dǎo)力，拓寬政策性銀行籌資渠道，推動(dòng)政策性銀行由直接貸款發(fā)放者向政策性信貸資金供給者轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮戰(zhàn)略使命投資人的作用，通過(guò)項(xiàng)目組合投資和組織協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)投資，以整體推動(dòng)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)更高項(xiàng)目成功率和收益率，引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展機(jī)會(huì)。應(yīng)支持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)向“農(nóng)姓農(nóng)有”轉(zhuǎn)變，逐步提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中涉農(nóng)資本的股份比例，通過(guò)提高涉農(nóng)資本話語(yǔ)權(quán)，有效強(qiáng)化信用社為農(nóng)服務(wù)的發(fā)展導(dǎo)向。

五要建立對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)功能的補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)功能區(qū)的支持，以主體功能區(qū)和農(nóng)業(yè)功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，各級(jí)政府分配財(cái)政資金時(shí)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)的傾斜支持，增加生態(tài)保護(hù)成效和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出貢獻(xiàn)在資金分配方案中的權(quán)重。應(yīng)促進(jìn)生態(tài)資源價(jià)值的充分實(shí)現(xiàn)，以資源的輸出量為依據(jù)建立發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和生態(tài)功能區(qū)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)與營(yíng)銷的支持，為生態(tài)產(chǎn)品的“出山”提供運(yùn)費(fèi)補(bǔ)助支持，支持打造區(qū)域生態(tài)品牌，為重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品提供免費(fèi)的公益宣傳，鼓勵(lì)以眾籌、預(yù)售、定制、專供以及產(chǎn)品與旅游聯(lián)合營(yíng)銷等方式提升生態(tài)產(chǎn)品銷售價(jià)值。

六要建立體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題放在工作決策和任務(wù)部署的首位，將研究討論農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題和做出實(shí)質(zhì)性推進(jìn)決策的頻次作為評(píng)價(jià)各級(jí)黨委和政府是否堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要依據(jù)。研究制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，作為縣級(jí)以上地方黨委和政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)。委托第三方機(jī)構(gòu)研究編制農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)先指數(shù)，在科學(xué)平衡各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦、政府財(cái)力等因素的基礎(chǔ)上，客觀地對(duì)各地重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的程度、努力與進(jìn)步程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。建立差異化的發(fā)展任務(wù)分配和發(fā)展績(jī)效評(píng)價(jià)制度，突出涉農(nóng)區(qū)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展功能定位。