民辦學(xué)校分類登記法律體系構(gòu)建：主要進(jìn)展、實(shí)踐訴求與優(yōu)化路徑

劉永林

(北京信息科技大學(xué) 公共管理與傳媒學(xué)院，北京 100192)

登記與許可都是行政機(jī)關(guān)以發(fā)放證書或其他證明文書的形式進(jìn)行管理的一種手段[注]應(yīng)松年：《當(dāng)代中國(guó)行政法(第三卷)》，人民出版社2018年版，第1064頁(yè)。。民辦學(xué)校的法人登記是法人制度的組成部分，反映了我國(guó)民辦教育改革和發(fā)展的模式，也折射著我國(guó)民辦教育法治的進(jìn)程。當(dāng)前，民辦學(xué)校分類登記法律體系已基本形成，但在實(shí)踐中還存在著與民辦學(xué)校分類管理現(xiàn)實(shí)訴求不相符合的情況，應(yīng)加快法律法規(guī)修訂進(jìn)程，以分類法律法規(guī)引領(lǐng)和推動(dòng)民辦教育健康、快速及可持續(xù)發(fā)展。

一、主要進(jìn)展：分類登記法律體系基本形成

自《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》頒布以來(lái)，國(guó)家高位推動(dòng)民辦教育分類管理政策的制定與實(shí)施。近年來(lái)，國(guó)家聚焦民辦學(xué)校分類登記，制定和調(diào)整《民法總則》《教育法》《高等教育法》及《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律，形成民辦學(xué)校分類登記的頂層設(shè)計(jì)。國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門和地方各級(jí)政府積極落實(shí)民辦學(xué)校分類登記法律規(guī)定：國(guó)務(wù)院相關(guān)部門正在修訂《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等行政法規(guī)，已向社會(huì)公開征求意見(jiàn)；教育部等五部門聯(lián)合頒布《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《分類登記細(xì)則》)；教育部等三部門聯(lián)合頒布《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督管理細(xì)則》)；國(guó)家工商總局、教育部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》；一些省級(jí)政府也出臺(tái)了相關(guān)的落實(shí)辦法。已在實(shí)施的其他相關(guān)行政法規(guī)(如《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《公司登記管理?xiàng)l例》)以及正在實(shí)施的其他分類登記的相關(guān)規(guī)章，逐步推動(dòng)形成了當(dāng)前我國(guó)民辦學(xué)校分類登記的法律體系。

在《民法總則》《教育法》《高等教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》等一系列法律作出重要調(diào)整后，涉及民辦學(xué)校的分類登記法律規(guī)范形成了分類登記的基本法律框架。第一，2017 年 3 月 15 日，第十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議審議通過(guò)了《民法總則》，其中第七十六條和第八十七條分別對(duì)營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人進(jìn)行界定，營(yíng)利法人包括有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等，非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)四種類型，以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要設(shè)立提供公益服務(wù)、具備法人條件的依法登記成立后取得事業(yè)單位法人資格。第二，全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議于2015年12月 27日審議修改了《教育法》《高等教育法》，將《教育法》第二十五條改為第二十六條，修改第三款為第四款，將不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的禁止性規(guī)定修改為限制性規(guī)定，即除以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或者參與舉辦的學(xué)校外，可以設(shè)立營(yíng)利性組織；但《教育法》第二十八條和第三十二條關(guān)于學(xué)校的設(shè)立、變更和終止程序性規(guī)定以及學(xué)校具備法人條件自批準(zhǔn)設(shè)立、登記注冊(cè)之日起取得法人資格等規(guī)定未作修改。同時(shí)，刪除了《高等教育法》第二十四條中“不得以營(yíng)利為目的”的規(guī)定。第三，全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議于2016年11月7日審議修改了《民辦教育促進(jìn)法》(以下簡(jiǎn)稱“新《民促法》”)，對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理，即將民辦學(xué)校分成非營(yíng)利性和營(yíng)利性兩類。修改的主要內(nèi)容有三個(gè)方面：一是明確設(shè)立營(yíng)利性或者非營(yíng)利性民辦學(xué)校由舉辦者自主選擇，但是不允許設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校，營(yíng)利性和非營(yíng)利性學(xué)校的辦學(xué)收益、辦學(xué)結(jié)余將區(qū)別對(duì)待，以及“先證后照”要求民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后進(jìn)行法人登記；二是明確營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)處理的不同要求，尤其明確營(yíng)利性民辦學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)按《公司法》相關(guān)規(guī)定處理；三是明確現(xiàn)行民辦學(xué)校選擇登記為營(yíng)利性和非營(yíng)利性的原則性規(guī)定與要求，并授權(quán)各省級(jí)部門在充分考慮有關(guān)歷史與現(xiàn)實(shí)情況、保障民辦學(xué)校各利益相關(guān)方合法權(quán)益以及保證民辦學(xué)校分類管理改革在穩(wěn)妥有序推進(jìn)的情況下制定。

與民辦學(xué)校分類登記法律修訂相銜接，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》正在進(jìn)行重大修改，作為民辦學(xué)校分類登記的兩部重要行政法規(guī)，在已發(fā)布的征求意見(jiàn)稿中明確了未來(lái)調(diào)整的重要方向和主要內(nèi)容。司法部于2018年8月10日發(fā)布《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例(修訂草案)(送審稿)》(以下簡(jiǎn)稱《送審稿》)，對(duì)原法中的二十八個(gè)條文作了修改，同時(shí)新增條文二十二個(gè)，刪除條文八個(gè)，還調(diào)整了結(jié)構(gòu)安排，將第二、第三章合并，并增加教師與受教育者以及管理與監(jiān)督兩章。在民辦學(xué)校設(shè)立與審批方面，《送審稿》第五條禁止外資舉辦和參與舉辦或者實(shí)際控制實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校；第十一條完善舉辦者變更機(jī)制，規(guī)定舉辦者實(shí)際控制人變更應(yīng)當(dāng)報(bào)主管部門備案并公示；第十四條進(jìn)一步明確了民辦學(xué)校的審批條件和程序；第二十一條對(duì)實(shí)施學(xué)歷教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校的注冊(cè)資本限額作出規(guī)定。此外，為適應(yīng)校外治理的需要，強(qiáng)化了培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)的規(guī)范，《送審稿》將新《民促法》第十二條規(guī)定中的“其他文化教育的民辦學(xué)?！币?guī)范命名為“培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)”，在第十五條中將培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)分類，把一部分校外培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)納入許可范圍，另一部分則可以不經(jīng)許可直接申請(qǐng)法人登記。第六十一條明確關(guān)于現(xiàn)有民辦學(xué)校的過(guò)渡期政策和補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，將相關(guān)政策的制定權(quán)交給各省級(jí)部門制定，且目前多數(shù)地方已經(jīng)制定了相關(guān)政策，《送審稿》只作原則性回應(yīng)。此外，新增的第十六條規(guī)范了在線教育，對(duì)在線實(shí)施學(xué)歷教育、培訓(xùn)教育等分別作出規(guī)定，要求利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在線實(shí)施學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，必須取得辦學(xué)許可和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)許可。除此之外，《送審稿》還針對(duì)實(shí)踐中遇到的一些實(shí)際問(wèn)題作出回應(yīng)，比如第十七條允許民辦學(xué)校在籌設(shè)期辦理資產(chǎn)過(guò)戶手續(xù)；第二十條規(guī)范民辦學(xué)校命名規(guī)則和營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)簡(jiǎn)稱的使用規(guī)則。

2016年5月26日，民政部向社會(huì)發(fā)布《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》，即《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例(修訂草案)》，共九章六十五條。該征求意見(jiàn)稿對(duì)比1998年國(guó)務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，為順應(yīng)相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)的調(diào)整和回應(yīng)社會(huì)相關(guān)訴求作了較大修改，主要如下：第一，將“民辦非企業(yè)單位”修改為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，此前通過(guò)的《慈善法》也已采用“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”名稱；第二，比照“民辦非企業(yè)單位”的定義，第二條在對(duì)“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的界定中，以“自然人、法人或者其他組織”替換“企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人”，以“主要利用非國(guó)有資產(chǎn)”替換“利用非國(guó)有資產(chǎn)”，以“為了提供社會(huì)服務(wù)”“設(shè)立的非營(yíng)利性法人”替換“從事非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織”；第三，取消了個(gè)體型、合伙型，將社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一為非營(yíng)利法人，與新《民促法》的規(guī)定保持一致；此外，還增加了組織機(jī)構(gòu)、活動(dòng)準(zhǔn)則和財(cái)產(chǎn)管理等內(nèi)容。

《分類登記細(xì)則》和各地方省級(jí)政府及其相關(guān)部門頒布的分類登記規(guī)章，在分類管理背景下，成為民辦學(xué)校分類登記的重要制度基礎(chǔ)。2016年12月30日頒布的《分類登記細(xì)則》共六章十八條，對(duì)民辦學(xué)校的設(shè)立審批，營(yíng)利性學(xué)校和非營(yíng)利性學(xué)校的分類登記、設(shè)立、變更、注銷登記，現(xiàn)有民辦學(xué)校的分類登記等作了原則性規(guī)定。各省級(jí)政府及其相關(guān)部門正在落實(shí)《分類登記細(xì)則》，頒布相關(guān)辦法和細(xì)則，目前已頒布的有海南、上海、天津、河北、陜西、浙江、四川、江蘇、寧夏、重慶、廣西、內(nèi)蒙古、甘肅和北京等十四個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。在前述已頒布的省級(jí)政府或其部門的分類登記規(guī)章及政策中，《寧夏回族自治區(qū)民辦學(xué)校分類登記實(shí)施辦法》(2018)共十一章四十九條，章節(jié)篇幅和條文最多；《上海市民辦學(xué)校分類許可登記管理辦法》(2017)共八章四十條，條文較多、最富特色，增加了組織機(jī)構(gòu)、監(jiān)督與管理、法律責(zé)任以及補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)的計(jì)算方法等內(nèi)容。盡管僅十四個(gè)省級(jí)政府或其部門出臺(tái)了民辦學(xué)校分類登記相關(guān)辦法，但是從參與制定的部門到主要內(nèi)容和有效期限等都有著較大的區(qū)別，體現(xiàn)出政策的地方性特色。

2016年12月30日頒布的《監(jiān)督管理細(xì)則》共九章五十條，聚焦完善營(yíng)利性民辦學(xué)校的監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校的設(shè)立作出特別規(guī)定。在設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)上，參照國(guó)家同級(jí)同類學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)；在設(shè)立程序上，分籌設(shè)、正式設(shè)立兩個(gè)階段，籌設(shè)期內(nèi)不得招生；在審批原則上，堅(jiān)持高水平、有特色導(dǎo)向，設(shè)立營(yíng)利性民辦高校應(yīng)當(dāng)納入地方高校設(shè)置規(guī)劃；在注冊(cè)資本上，數(shù)額要與學(xué)校類別、層次和辦學(xué)規(guī)模相適應(yīng)；在舉辦者資質(zhì)上，必須具備與舉辦學(xué)校層次、類型和規(guī)模匹配的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；在登記程序上，在獲得辦學(xué)許可證后依法到工商部門登記。2017年8月31日發(fā)布的《關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校名稱登記管理有關(guān)工作的通知》適應(yīng)民辦學(xué)校分類管理的新要求，進(jìn)一步規(guī)范營(yíng)利性民辦學(xué)校的命名規(guī)則和名稱核準(zhǔn)流程，明確要求申請(qǐng)籌設(shè)或者正式設(shè)立營(yíng)利性民辦學(xué)校，必須先申請(qǐng)名稱預(yù)先核準(zhǔn)，以核準(zhǔn)的名稱申請(qǐng)籌設(shè)或者正式設(shè)立。

此外，國(guó)務(wù)院于2016年12月29日頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院三十條”)和各省級(jí)政府頒布的實(shí)施意見(jiàn)，其中關(guān)于分類登記的主要內(nèi)容，構(gòu)成了中央和地方層面制定、修訂分類登記行政法規(guī)規(guī)章的重要原則方向與政策基礎(chǔ)?！皣?guó)務(wù)院三十條”明確民辦學(xué)校分類管理、推進(jìn)營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校共同發(fā)展，主要內(nèi)容如下：第一，第五條明確建立分類管理制度，對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行營(yíng)利性、非營(yíng)利性分類管理，對(duì)舉辦者辦學(xué)收益分配和辦學(xué)結(jié)余區(qū)別處理，民辦學(xué)校依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，營(yíng)利性或非營(yíng)利性民辦學(xué)?？梢杂膳e辦者自主選擇，依法依規(guī)辦理登記。第二，第七條明確放寬辦學(xué)準(zhǔn)入條件，各地要重新梳理民辦學(xué)校準(zhǔn)入條件和程序，除法律法規(guī)禁止進(jìn)入以及損害第三方利益、社會(huì)公共利益、國(guó)家安全的領(lǐng)域外，原則上政府不限制社會(huì)力量投入教育，制定準(zhǔn)入負(fù)面清單，列出禁止和限制的辦學(xué)行為。第三，第十條明確健全民辦學(xué)校退出機(jī)制，對(duì)于選擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，在終止時(shí)依法清償后有剩余財(cái)產(chǎn)的給予出資者補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于選擇登記為營(yíng)利性民辦學(xué)校的，在終止時(shí)進(jìn)行財(cái)務(wù)清算、明確財(cái)產(chǎn)權(quán)屬、依法清償后有剩余財(cái)產(chǎn)的，依照《公司法》有關(guān)規(guī)定處理，具體辦法由省級(jí)部門制定。第四，第二十七條明確改進(jìn)政府管理方式，各級(jí)人民政府或其部門要減少事前審批，進(jìn)一步清理涉及民辦教育的行政許可事項(xiàng)、規(guī)范行政許可工作。

當(dāng)前，各省級(jí)政府正在積極落實(shí)“國(guó)務(wù)院三十條”，天津市等二十八個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府相繼頒布相關(guān)實(shí)施意見(jiàn)或辦法，尚有黑龍江省、福建省和新疆維吾爾自治區(qū)三個(gè)省級(jí)政府尚未發(fā)布。通覽上述地方政策，分類管理頂層設(shè)計(jì)下的分類登記明確了落實(shí)分類登記的相關(guān)工作思路，主要內(nèi)容如下：其一，明確批準(zhǔn)設(shè)立的民辦學(xué)校應(yīng)依社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和營(yíng)利法人的登記管理規(guī)定，依法依規(guī)登記為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位或企業(yè)法人。對(duì)審批權(quán)限已下移的項(xiàng)目，其登記管理權(quán)限應(yīng)相應(yīng)下移。義務(wù)教育階段不得設(shè)立營(yíng)利性民辦學(xué)校。積極鼓勵(lì)和大力支持社會(huì)力量舉辦非營(yíng)利性民辦學(xué)校。其二，推進(jìn)現(xiàn)有民辦學(xué)校平穩(wěn)過(guò)渡，選擇登記為非營(yíng)利性民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校的，依法依規(guī)重新辦理法人登記手續(xù)，繼續(xù)辦學(xué)。其三，大部分省級(jí)政府都設(shè)定了過(guò)渡期限。

二、實(shí)踐訴求：一些分類登記法律法規(guī)亟待修訂

未來(lái)民辦教育發(fā)展要突破的關(guān)鍵在于法人登記制度的改革[注]王一濤、金成：《民辦高職院校的分類登記與可持續(xù)發(fā)展》，《教育與職業(yè)》2018年第5期，第11頁(yè)。。民辦教育分類管理的法律與政策，是引領(lǐng)和推動(dòng)民辦教育健康、快速、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前，分類管理新法新政尤其是分類登記的法律法規(guī)，難以滿足民辦學(xué)校分類管理的實(shí)踐訴求，分類管理之前的一些法律法規(guī)也制約著分類登記的順利實(shí)施，應(yīng)加快法律法規(guī)修訂的進(jìn)程。

當(dāng)前，民辦教育新法新政落地仍然存在一些問(wèn)題。其一，盡管國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入教育領(lǐng)域，但由于舉辦民辦學(xué)校存在資金投入大、回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，舉辦者出于政策的不明朗而缺乏收益的可預(yù)期性，在選擇登記的過(guò)渡期內(nèi)可能將有很長(zhǎng)一段時(shí)間的觀望[注]唐詩(shī)蕊、魏志春：《供給側(cè)改革背景下民辦教育分類管理政策困境與路徑》，《現(xiàn)代教育管理》2018年第4期，第39-40頁(yè)。。基于教育領(lǐng)域的特殊性，《送審稿》明確了一些市場(chǎng)準(zhǔn)入的禁止性規(guī)定，比如，外企不得舉辦實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校、義務(wù)教育階段不得舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校等，這些規(guī)定引發(fā)各界較大爭(zhēng)議，亟待在后續(xù)立法中進(jìn)一步明確。其二，民辦學(xué)校在登記為事業(yè)單位法人方面存在問(wèn)題。近年來(lái)，浙江、福建、湖南和廣東等省已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)文件，明確符合條件的非營(yíng)利性民辦學(xué)?？傻怯洖槭聵I(yè)單位，比如，浙江寧波于2016年8月29日發(fā)布相關(guān)文件，明確非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位的前提條件之一是必須利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，但這與新《民促法》第二條要求民辦學(xué)校利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦不盡一致，也與《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條要求的事業(yè)單位利用國(guó)有資產(chǎn)相沖突[注]余中根：《“非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位”之法律沖突及其解決路徑——以〈民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則〉第7條為視角》，《江蘇第二師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期，第43頁(yè)。。同時(shí)，《民法總則》第八十八條明確取得事業(yè)單位法人資格，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要設(shè)立，依法登記成立提供公益服務(wù)即可，未要求事業(yè)單位一定要國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者利用國(guó)有資產(chǎn)，與《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定不盡一致。由于民辦學(xué)校與事業(yè)單位在資金來(lái)源、舉辦主體上存在著根本性的區(qū)別，《分類登記實(shí)則》第七條“非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記為事業(yè)單位”的規(guī)定與《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條的規(guī)定也存在不一致。其三，民辦學(xué)校在登記為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)方面也存在問(wèn)題。民政部于2016年5月26日發(fā)布的《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例(征求意見(jiàn)稿)》已將“民辦非企業(yè)單位”修改為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，但當(dāng)前尚在立法程序之中，以至于一些省級(jí)部門在當(dāng)前分類登記申請(qǐng)或制定分類登記的相關(guān)規(guī)范性文件時(shí)，依然將一些非營(yíng)利性民辦學(xué)校登記或表述為民辦非企業(yè)單位。顯然，新《民促法》規(guī)定的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件，與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定的“民辦非企業(yè)單位可以是法人、合伙和個(gè)體”之間存在不一致的地方，有待于未來(lái)通過(guò)修法統(tǒng)一組織形式。其四，營(yíng)利性民辦學(xué)?！跋茸C后照”的問(wèn)題。從目前各地頒布的貫徹落實(shí)新《民促法》、“國(guó)務(wù)院三十條”、《分類登記細(xì)則》和《監(jiān)督實(shí)施細(xì)則》等法律法規(guī)的情況看，對(duì)民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)仍然實(shí)行“辦學(xué)許可證+營(yíng)業(yè)執(zhí)照”的審批登記方式，這一審批登記方式會(huì)在很大程度上導(dǎo)致以下情況：一些達(dá)不到審批條件的機(jī)構(gòu)登記為教育咨詢類公司，從事教育培訓(xùn)業(yè)務(wù)；或者干脆既不申請(qǐng)辦學(xué)許可證，也不登記注冊(cè)，完全“無(wú)照無(wú)證”經(jīng)營(yíng)。

總體上，民辦學(xué)校分類登記的一些法律法規(guī)已難以回應(yīng)民辦教育新法新政落地的訴求。在法律層面，盡管《民法總則》《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》和《公司法》等已建構(gòu)了民辦學(xué)校分類登記的法律框架，但是未來(lái)在學(xué)前教育立法、校外教育立法以及《職業(yè)教育法》《義務(wù)教育法》等法律修訂時(shí)，在分類登記的頂層設(shè)計(jì)之下，應(yīng)進(jìn)一步解決學(xué)校教育、校外教育、職業(yè)教育和義務(wù)教育等領(lǐng)域的民辦學(xué)校分類登記的相關(guān)問(wèn)題；在行政法規(guī)層面，《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的修訂尚未啟動(dòng)，《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》正在修訂中，這三部行政法規(guī)的修訂直接影響民辦學(xué)校分類登記的推進(jìn)；在部門規(guī)章層面，《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位名稱管理暫行規(guī)定》《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》和《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》等規(guī)章，已無(wú)法適應(yīng)民辦學(xué)校分類登記的頂層設(shè)計(jì)，需盡快作出修訂；在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面，相關(guān)法規(guī)規(guī)章普遍滯后于地方民辦教育分類登記的需求，僅十四個(gè)省級(jí)政府制定或修訂了民辦學(xué)校分類登記的辦法，大多數(shù)地方尚未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，也未見(jiàn)分類管理背景下的民辦教育地方性法規(guī)的修訂。

此外，法律供給滯后于制度創(chuàng)新，造成分類登記政策體系不健全。社會(huì)資本進(jìn)入教育領(lǐng)域涉及多個(gè)行政部門，僅僅是一些教育領(lǐng)域的單獨(dú)修法，難以根除民辦教育分類管理中法律法規(guī)錯(cuò)位、越位和缺位的癥結(jié)。在現(xiàn)有的分類管理背景下制定或修訂的法律法規(guī)，與分類管理前的法律法規(guī)存在沖突，阻礙分類登記的順利實(shí)施。

三、優(yōu)化路徑：使分類登記法律體系更趨完善

新時(shí)代教育的發(fā)展在于包括法律制度創(chuàng)新在內(nèi)的體制機(jī)制改革。新階段，民辦學(xué)校法人登記制度改革創(chuàng)新的根本在于適應(yīng)分類管理的頂層設(shè)計(jì)，建構(gòu)分類登記的法律體系。當(dāng)前，隨著民辦教育分類管理的快速推進(jìn)，在《民法總則》《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》和《公司法》等法律形成的分類登記法律框架下，為避免和解決因現(xiàn)階段法律法規(guī)不同位階與同一位階、新法與舊法、特殊法與一般法、法律法規(guī)與相關(guān)政策之間的矛盾及沖突，而阻滯民辦學(xué)校分類管理實(shí)施的問(wèn)題，必須盡快修訂《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等行政法規(guī)，通過(guò)制定或修改一部分法律法規(guī)，建構(gòu)分類登記的法律體系，以適應(yīng)分類管理的頂層設(shè)計(jì)。

第一，在法律層面，學(xué)前教育立法、《職業(yè)教育法》修訂工作正在進(jìn)行中，在接下來(lái)涉及的民辦學(xué)校分類登記內(nèi)容調(diào)整以及《義務(wù)教育法》等相關(guān)法律在未來(lái)修訂時(shí)，應(yīng)與現(xiàn)有的《民法總則》《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》和《公司法》等法律保持一致，以確保形成分類管理背景下的分類登記法律框架。

第二，在行政法規(guī)、部門規(guī)章層面，涉及民辦學(xué)校分類登記的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》和《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》等三部重要的行政法規(guī)，應(yīng)盡快啟動(dòng)或推動(dòng)修法進(jìn)程，與分類管理背景下已修改的頂層設(shè)計(jì)保持一致，在行政法規(guī)層面形成社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和企業(yè)法人三類主體的法人登記基本制度框架。在部門規(guī)章層面，不與分類登記的行政法規(guī)相抵觸，落實(shí)相關(guān)行政法規(guī)，并與《分類登記細(xì)則》《監(jiān)督管理細(xì)則》保持一致，主要涉及《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位名稱管理暫行規(guī)定》《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》和《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》等規(guī)章的修訂。

第三，在地方性法規(guī)規(guī)章層面，在民辦教育分類管理新法新政實(shí)施前，各省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的促進(jìn)民辦教育發(fā)展的規(guī)范性文件，比如《天津市民辦教育促進(jìn)條例》(2011)等，必須在國(guó)務(wù)院正式審議通過(guò)修訂《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》后，盡快完善民辦學(xué)校分類登記的相關(guān)規(guī)定，建立本省級(jí)區(qū)域民辦學(xué)校分類登記的基本制度框架。在地方規(guī)章層面，在分類管理框架下，其他未制定或修訂民辦學(xué)校分類登記相關(guān)辦法的省級(jí)政府，應(yīng)加快制定或修訂的進(jìn)度。

第四，遵循科學(xué)和民主立法原則，加強(qiáng)中央與地方之間、國(guó)務(wù)院組成部門之間和地方省級(jí)人大與政府之間的互動(dòng)、協(xié)調(diào)，高質(zhì)量、高效率制定或修訂相關(guān)分類登記法律法規(guī)。應(yīng)當(dāng)著力解決現(xiàn)階段法律法規(guī)不同位階與同一位階、新法與舊法、特殊法與一般法、法律法規(guī)與相關(guān)政策之間的矛盾和沖突。比如，在新法新政實(shí)施的背景下，現(xiàn)有民辦學(xué)校分類登記中關(guān)于營(yíng)利性民辦學(xué)校的公司法人登記制度，與《民法總則》《公司法》和《公司登記管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)存在一些沖突，亟須進(jìn)一步加快解決。