養(yǎng)老保障地方立法與執(zhí)法思考

祁雪瑞，張書(shū)占

(1.河南省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，河南 鄭州 450002；2.河南舒展律師事務(wù)所，河南 鄭州 450015)

養(yǎng)老是重大民生問(wèn)題，養(yǎng)老保障是社會(huì)保障的重要組成部分。中國(guó)未富先老，未備先老，養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)供不應(yīng)求，給政府帶來(lái)了很大難題。政策性獨(dú)生子女家庭的父母已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入老年，已占老齡人口的30%以上，近年來(lái)新增老齡人口中一半以上是獨(dú)生子女家庭父母，上海更是達(dá)到了80%以上。[1]失獨(dú)老人處境更加典型，農(nóng)村留守老人處境更甚。困難老人如何滿(mǎn)足養(yǎng)老基本需求，一般老人如何相對(duì)較好地養(yǎng)老，成為無(wú)法回避的問(wèn)題。國(guó)家和地方“十三五”時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)期限只剩下一年多的時(shí)間，但是養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)都處于初級(jí)階段，要完成2020年社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施全覆蓋等目標(biāo)任務(wù)艱巨，老年長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度已經(jīng)規(guī)劃十年尚未落地。養(yǎng)老保障的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行亟需完善立法并嚴(yán)格執(zhí)法，以良法行善治。

一、強(qiáng)化養(yǎng)老保障地方立法的必要性

《老年人權(quán)益保障法》2018年修正，專(zhuān)設(shè)了“養(yǎng)老保障”一章，突出了養(yǎng)老保障的重要性，也彰顯了養(yǎng)老保障法治化的大趨勢(shì)，各地都同步進(jìn)行了法規(guī)的修改，強(qiáng)調(diào)了養(yǎng)老保障內(nèi)容，但是中央和地方都沒(méi)有制定養(yǎng)老保障的專(zhuān)門(mén)立法。相對(duì)來(lái)說(shuō)，地方立法的各項(xiàng)成本會(huì)比中央立法低很多，所以地方立法應(yīng)承擔(dān)起歷史重任。養(yǎng)老保障立法的主要任務(wù)，就是把成熟的政策制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為具有強(qiáng)制力的法律規(guī)范，提升制度的位階，以法律的強(qiáng)制性約束政府責(zé)任履行的隨意性，強(qiáng)調(diào)責(zé)任的剛性要求和后果承擔(dān)。2018年中央政府工作報(bào)告、2019年全國(guó)民政工作會(huì)議和各省民政工作會(huì)議，首次提到了法治民政，養(yǎng)老保障作為民政部門(mén)的一項(xiàng)重要工作，必然要求強(qiáng)化立法。養(yǎng)老保障領(lǐng)域制度建設(shè)已經(jīng)探索多年，政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)體系化，現(xiàn)實(shí)又迫切需要規(guī)范運(yùn)作，強(qiáng)化立法提升制度正當(dāng)其時(shí)。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，我國(guó)法律體系包含地方政府規(guī)章，所以地方政府規(guī)章的制定也是立法。另外，《立法法》還規(guī)定，政策實(shí)施一年后如果有必要延續(xù)，就應(yīng)該上升為法律。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家法治指數(shù)研究中心2018年發(fā)布的地方人大立法工作狀況顯示[2]，這一項(xiàng)政策轉(zhuǎn)化的立法工作普遍比較薄弱，養(yǎng)老保障領(lǐng)域更是如此。隨著老齡化程度持續(xù)加深，養(yǎng)老保障和老年人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題前所未有地突顯出來(lái)，經(jīng)濟(jì)保障、生活照料、疾病陪護(hù)、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、法律援助等方方面面的問(wèn)題都需要規(guī)范。如何讓有限的政府資金投入發(fā)揮最大的社會(huì)效益，如何助益養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，都是地方立法的任務(wù)所在。

二、養(yǎng)老保障地方立法的現(xiàn)狀與問(wèn)題

(一)制度形式以一般規(guī)范性文件為主,法規(guī)規(guī)章稀缺

我國(guó)養(yǎng)老保障制度的主體是養(yǎng)老金制度，支柱是政府強(qiáng)制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，輔以對(duì)特殊困難群體的補(bǔ)貼和救助制度，政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是當(dāng)前主要的養(yǎng)老保障實(shí)現(xiàn)方式。我國(guó)目前采用的制度模式，是政府主導(dǎo)的制度共同體下的責(zé)任不均衡共擔(dān)，制度形式是以規(guī)范性文件為主，配以少量部門(mén)規(guī)章，法律幾無(wú)。全國(guó)人大制定的只有2018年修正的《老年人權(quán)益保障法》吸納了國(guó)務(wù)院的養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃，《社會(huì)保險(xiǎn)法》涉及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。各地方行政層級(jí)也一樣，政策和規(guī)范性文件當(dāng)家，法規(guī)闕如，制度層次低，強(qiáng)制性弱，制度運(yùn)行欠規(guī)范，亟需進(jìn)行立法提升，并加強(qiáng)責(zé)任明晰制度和實(shí)質(zhì)性監(jiān)管制度，增強(qiáng)法律體系性和操作性。

立法方面的主要問(wèn)題是沒(méi)有基本法。中央和各地都沒(méi)有基本法和專(zhuān)門(mén)法，只有少量附帶性立法和部門(mén)規(guī)章，規(guī)范運(yùn)行主要靠政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制度層次低，強(qiáng)制力弱，難以追責(zé)。比如，當(dāng)前政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)重要工作，但是某省2002年制定的《政府采購(gòu)管理暫行辦法》到2018年已經(jīng)“暫行”16年仍然有效，其中未包含養(yǎng)老服務(wù)。2018年該省《政府采購(gòu)管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》也未明確包含養(yǎng)老服務(wù)。因?yàn)榍啡本唧w的法律規(guī)定，使得養(yǎng)老事業(yè)出現(xiàn)行政隨意性，運(yùn)作不規(guī)范，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)優(yōu)惠難兌現(xiàn)象，平等成奢望。另外，區(qū)分營(yíng)利性質(zhì)和非營(yíng)利性質(zhì)也給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了困惑。[3]城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)缺乏統(tǒng)一的立法，導(dǎo)致省域內(nèi)各地各區(qū)的差異巨大。另外，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式是養(yǎng)老保障設(shè)施的發(fā)展方向，卻遭遇到政策銜接不暢，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往享受不到與衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的財(cái)政支持，而醫(yī)療機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老護(hù)理床位也難以享受到政策優(yōu)惠。[4]

以河南政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)為例，河南沒(méi)有制定全省性法規(guī)，《河南省政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法(試行)》(豫財(cái)綜〔2018〕60號(hào))作為政策于2018年11月發(fā)布。據(jù)河南省老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)工作報(bào)告顯示，其培訓(xùn)評(píng)估咨詢(xún)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)受省民政廳老齡處委托，起草了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的兩個(gè)工作規(guī)范：《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)老年人膳食服務(wù)規(guī)范》和《老年人精神關(guān)懷服務(wù)規(guī)范》。目前，河南已經(jīng)發(fā)布的涉老民政地方標(biāo)準(zhǔn)有6項(xiàng)，正在報(bào)主管部門(mén)評(píng)審的有1項(xiàng)。以上制度規(guī)范推進(jìn)了河南的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平，但是制度層次偏低，沒(méi)有形成系統(tǒng)的地方法規(guī)或政府規(guī)章。

(二)制度運(yùn)行隨意性大,強(qiáng)制性弱,責(zé)任性差

執(zhí)法方面的主要問(wèn)題是行政監(jiān)督浮于表面。相關(guān)部門(mén)的工作報(bào)告顯示，執(zhí)法側(cè)重事前的審核、許可、形式性的備案、標(biāo)準(zhǔn)的制定等前期工作，運(yùn)行性監(jiān)督無(wú)暇顧及，違法經(jīng)營(yíng)常見(jiàn)而行政處罰案件很少。比如，某養(yǎng)老院對(duì)自理老人和臥床老人進(jìn)行混養(yǎng)，還在大門(mén)口懸掛多個(gè)“教學(xué)基地”“社會(huì)實(shí)踐基地”的牌子，持續(xù)數(shù)年，沒(méi)有任何人進(jìn)行干預(yù)。在2018年修訂的《老年人權(quán)益保障法》規(guī)定取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立行政許可代之以備案登記之后，監(jiān)管薄弱更加明顯，執(zhí)法仍然因循舊例。觀察全國(guó)，養(yǎng)老領(lǐng)域的制度執(zhí)行呈現(xiàn)出責(zé)任下壓的趨勢(shì)，有些超出了基層的負(fù)擔(dān)能力，造成執(zhí)行政策雷聲大雨點(diǎn)小。相比教育和醫(yī)療，民政工作者有個(gè)說(shuō)法：教育和醫(yī)療都是一件事情一堆機(jī)構(gòu)在管，而民政是一堆事情一個(gè)機(jī)構(gòu)在管。

政府補(bǔ)貼資金的分配具有隨意性,欠缺透明度。比如，2018年某涉老單位向上級(jí)申請(qǐng)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，某領(lǐng)導(dǎo)答應(yīng)給20萬(wàn)元，后來(lái)?yè)Q了一位領(lǐng)導(dǎo)，答應(yīng)給10萬(wàn)元，最后一分錢(qián)也沒(méi)給。福彩公益金也沒(méi)有規(guī)范的發(fā)放制度，通常以領(lǐng)導(dǎo)批示為準(zhǔn)。再以政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為例，法規(guī)和規(guī)范性文件有明確要求，但是很多地方?jīng)]有完全做到或者基本沒(méi)有做，上級(jí)只獎(jiǎng)勵(lì)不處罰，除了少量人頭資金外，大部分是獎(jiǎng)補(bǔ)資金，資金投放采取錦上添花的方式，做得越好，得到補(bǔ)貼越多。而那些做得好的地方一般是地方財(cái)政資金比較充裕的地方，地方配套資金也很到位。如此，造成了窮者愈窮，富者愈富。換一個(gè)說(shuō)法是，試點(diǎn)運(yùn)行成效顯著，大面運(yùn)行落差極大。

在行政給付方面，另一個(gè)突出問(wèn)題是各級(jí)政府對(duì)養(yǎng)老設(shè)施的投入比例不明確，各地的差距有5倍之多。比如,在政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，地區(qū)差異、城市差異非常大，一些城市做得比較到位，已經(jīng)進(jìn)入良性循環(huán)；一些城市基本沒(méi)有做這項(xiàng)工作；一些城市在應(yīng)付差事，某市轄區(qū)內(nèi)政府普遍零碎性地?fù)芨渡鐓^(qū)養(yǎng)老場(chǎng)地導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者難以有效使用，而表面看政府卻是按照法規(guī)要求的面積給足了，致使業(yè)界廣為傳言，貶損了政府信譽(yù)，傷害了養(yǎng)老保障事業(yè)和市場(chǎng)。

在養(yǎng)老院合同監(jiān)管方面，一些養(yǎng)老院與送養(yǎng)人簽訂合同后以需要備案為由騙走送養(yǎng)人應(yīng)該留存的合同，為耍賴(lài)做準(zhǔn)備，送養(yǎng)人反映到民政部門(mén)，因工作人員太忙而無(wú)暇顧及。據(jù)某省前老齡委官員介紹，該省養(yǎng)老院使用的合同在全國(guó)比較先進(jìn)，因?yàn)樗χ鞴?，立?chǎng)持中，不偏向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。但是合同本身再好，老人維權(quán)的時(shí)候用不上，也是枉然。在監(jiān)管理念方面，還是傳統(tǒng)的事后懲處模式，在寬松行業(yè)入口的大背景下，沒(méi)有把精力放在事中的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。缺乏有效的管理監(jiān)督，再好的制度也難以完全執(zhí)行。

在糾紛調(diào)解的過(guò)程中，沒(méi)有側(cè)重制度的改進(jìn)和行業(yè)綜合環(huán)境的協(xié)調(diào)改善，而是就事論事，把糾紛壓下來(lái)為成功，案結(jié)即了，一了百了。比如，某養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)名下的某中心養(yǎng)老院，院醫(yī)被辭退的時(shí)候拿走了老人的貴重藥品，養(yǎng)老院不承認(rèn)，因?yàn)轲B(yǎng)老院保管老人的藥品沒(méi)有登記制度和用藥記錄，主管部門(mén)也不要求養(yǎng)老院完善制度。養(yǎng)老院所包括社區(qū)站點(diǎn)，普遍沒(méi)有張貼監(jiān)督舉報(bào)電話(huà)。一些養(yǎng)老院老板只是負(fù)責(zé)收錢(qián)，其他一概不管。經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)人也不給入住老人及家屬提供養(yǎng)老院老板聯(lián)系方式，被服務(wù)一方無(wú)法與老板直接對(duì)話(huà)，訴求與建議難以被采用。

主管部門(mén)工作人員太少無(wú)法滿(mǎn)足工作需要。比如，基本上城市的區(qū)民政局負(fù)責(zé)老齡工作的只有一名工作人員，有些還是兼職。某市某區(qū)老齡人口14萬(wàn)多人，區(qū)老齡辦只有一個(gè)人負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，根本無(wú)法進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，時(shí)間和精力只夠應(yīng)對(duì)上級(jí)布置的重點(diǎn)工作，疲于奔命，生病住院還得應(yīng)付工作雜務(wù)，難以充分休養(yǎng)。

主管部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)、養(yǎng)老企業(yè)三方的溝通沒(méi)有形成常態(tài)，主管部門(mén)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的重要橋梁作用認(rèn)識(shí)不足，故而利用不足。在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定方面，主管部門(mén)借助行業(yè)協(xié)會(huì)的力量較好，但在政府購(gòu)買(mǎi)行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)方面，全國(guó)大部分地區(qū)還是空白，山東青島走在了前面，其經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。另外，行業(yè)協(xié)會(huì)也遠(yuǎn)未成熟，搭臺(tái)服務(wù)較多，規(guī)范制約較少，服務(wù)結(jié)構(gòu)不均衡。

三、國(guó)內(nèi)省市和國(guó)外立法與制度借鑒

(一)養(yǎng)老保障國(guó)內(nèi)地方立法經(jīng)驗(yàn)

上海、西安、青島和沈陽(yáng)做得比較好。他們都系統(tǒng)地出臺(tái)了法規(guī)和規(guī)章，對(duì)養(yǎng)老保障的各個(gè)方面規(guī)定得比較詳盡。上海的政府投入較多，基本保障和普惠福利做得比較好，這也成為城市吸引人才的亮點(diǎn)。曾經(jīng)有一位河南籍女博士在比較了上海、北京和鄭州的相關(guān)待遇之后，最終選擇了在上海工作。西安的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃比較出色，整體規(guī)劃已經(jīng)做到了2030年，社區(qū)嵌入式微型養(yǎng)老院、虛擬養(yǎng)老院都比較先進(jìn)。青島的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)做得比較好，成為政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的全國(guó)性先進(jìn)典型，其意義在于發(fā)掘了行業(yè)協(xié)會(huì)的巨大潛力，事業(yè)與產(chǎn)業(yè)互動(dòng)共贏?！渡蜿?yáng)市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》立法工作正在進(jìn)行中，在全國(guó)尚屬先進(jìn)。

(二)養(yǎng)老保障國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)

德國(guó)、日本、新加坡和韓國(guó)都有值得借鑒的地方。德國(guó)早在1995年就頒布了《社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)法》，在社會(huì)養(yǎng)老保障體系中增加了護(hù)理保險(xiǎn)，使醫(yī)療保險(xiǎn)和護(hù)理保險(xiǎn)達(dá)到全民覆蓋。目前德國(guó)的社會(huì)保障體系由養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、事故保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)5個(gè)部分組成，呈現(xiàn)全面化、多樣化、人文化、社會(huì)化的特點(diǎn)。護(hù)理保險(xiǎn)的受益群體主要是老者，中國(guó)在這方面是個(gè)短板，日本詳盡的《護(hù)理保險(xiǎn)法》(2018年修改)可以作為我們制度建設(shè)的藍(lán)本，它把護(hù)理分為5個(gè)等級(jí)，個(gè)人負(fù)擔(dān)比例10%—30%,并設(shè)置了上限。新加坡的養(yǎng)老保障規(guī)定非常細(xì)致和人性化，比如，子女如果和父母或者獨(dú)居老人共同居住，可以?xún)?yōu)先購(gòu)買(mǎi)或者租賃政府組屋；如果三代同堂，可享有優(yōu)先選擇權(quán)并享受優(yōu)惠價(jià)格；如果子女與喪偶的父或母共同生活，政府會(huì)給予減免征收遺留房屋遺產(chǎn)稅的優(yōu)惠。[5]韓國(guó)的養(yǎng)老法律體系中一個(gè)重要的內(nèi)容也是實(shí)行稅收優(yōu)惠。對(duì)與老人共同居住的家庭房產(chǎn)稅進(jìn)行減免。家庭每供養(yǎng)一個(gè)老人，政府即減免其遺產(chǎn)稅3000萬(wàn)韓元；如果三代同堂家庭贍養(yǎng)老人超過(guò)5年，政府減免繼承人90%的遺產(chǎn)稅；對(duì)于贍養(yǎng)60歲以上男性和55歲以上女性且有直系親屬關(guān)系的納稅人，每年予以免除48萬(wàn)韓元的個(gè)人所得稅。[6]

四、對(duì)養(yǎng)老保障地方立法與執(zhí)法的建議

養(yǎng)老保障法治化轉(zhuǎn)型是法治民政的應(yīng)有之義，地方工作要從紅頭文件治理轉(zhuǎn)向法規(guī)規(guī)章治理。建議根據(jù)《立法法》的要求和養(yǎng)老保障的現(xiàn)實(shí)需求，以創(chuàng)新性和實(shí)施性的地方立法的技術(shù)形式，嘗試解決養(yǎng)老保障領(lǐng)域存在的法律問(wèn)題，通過(guò)政府信息公開(kāi)和受益人參與監(jiān)督的制度安排，創(chuàng)制和完善政府責(zé)任履行、老年人基本生活保障和基本服務(wù)需求滿(mǎn)足、養(yǎng)老保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)法律制度，改觀政府責(zé)任履行的隨意性，改變單位行政人員克扣涉老權(quán)益的難以救濟(jì)狀況，糾正養(yǎng)老院所規(guī)避法律的畸形運(yùn)作，助益養(yǎng)老保障相關(guān)的立法和決策，促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)由特殊到普惠，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)由緊缺散亂到充裕規(guī)范，良好實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障政府目標(biāo)。

(一)以地方立法促全國(guó)立法

養(yǎng)老保障的主要內(nèi)容是行政給付，是地方立法自由度比較大的領(lǐng)域，很多問(wèn)題可以通過(guò)地方立法來(lái)解決。應(yīng)以地方立法確認(rèn)養(yǎng)老保障的各項(xiàng)具體工作，從政策的模糊轉(zhuǎn)變到立法的精準(zhǔn)，從行業(yè)的指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄒ?guī)的強(qiáng)制。立法要以?；?、重落實(shí)和促提高為出發(fā)點(diǎn)，保基本要求全覆蓋，促提高倡導(dǎo)多元化。同時(shí)，還要輔之以有效的行政監(jiān)管和有力的侵權(quán)救濟(jì)。

(二)秉持救助公平和保險(xiǎn)高效立法理念

在立法理念方面，應(yīng)堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合。救助制度應(yīng)注重公平，公平性體現(xiàn)在為低收入的公民提供基本的生活保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共濟(jì)。而作為覆蓋面廣泛、保障基本生活需要的社會(huì)保險(xiǎn)制度則應(yīng)注重效率，應(yīng)強(qiáng)調(diào)其保險(xiǎn)屬性。立法原則應(yīng)遵循公平性，統(tǒng)一性，安全性，規(guī)范性，全覆蓋。應(yīng)理順各層次養(yǎng)老保障地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的關(guān)系。

(三)規(guī)范政府責(zé)任，實(shí)現(xiàn)良法善治

應(yīng)把政府責(zé)任的規(guī)范化作為執(zhí)法制度重點(diǎn)，以規(guī)范化解決明晰性，以程序化形塑公正性。在我國(guó)養(yǎng)老保障法律關(guān)系三主體中，政府在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)還會(huì)居于絕對(duì)主導(dǎo)地位。嚴(yán)格執(zhí)法保證地方財(cái)政安排中養(yǎng)老投入的公平性、效益性和規(guī)范化，以對(duì)財(cái)政投入的績(jī)效評(píng)價(jià)促效益，以對(duì)民政部門(mén)的履職評(píng)價(jià)優(yōu)行政。養(yǎng)老保障領(lǐng)域的政府責(zé)任可以劃分為宏觀設(shè)計(jì)責(zé)任、運(yùn)行管理責(zé)任和財(cái)政投入責(zé)任三大類(lèi)。政府在履行好財(cái)政供給責(zé)任的同時(shí)，還要履行好制度建設(shè)責(zé)任，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定責(zé)任，基金安全責(zé)任，保值增值責(zé)任，分級(jí)比例責(zé)任，資源分配責(zé)任，資金效益責(zé)任，投入與需求匹配責(zé)任，市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任，等等，責(zé)任多而復(fù)雜。應(yīng)明確責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容，明示不作為和作為不當(dāng)?shù)姆珊蠊泻蠊攀峭暾呢?zé)任概念，才能約束當(dāng)事人把事情做好。比如,關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施配套的法規(guī)執(zhí)行，要切實(shí)吸取配套建設(shè)學(xué)校的教訓(xùn)，預(yù)防法律白條。針對(duì)變相抗法的現(xiàn)象應(yīng)及時(shí)糾正，比如對(duì)政府撥付社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施用房時(shí)只計(jì)總面積不顧實(shí)用性的行為，應(yīng)通報(bào)明確其違法性。對(duì)中央財(cái)政支持居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)補(bǔ)助資金，應(yīng)制定管理辦法嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》追究違規(guī)責(zé)任。

(四)全面著力完善法律體系

應(yīng)在立法強(qiáng)制確保特殊人群基本需求的基礎(chǔ)上，確立養(yǎng)老保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互助益的思路，在此前提下立法協(xié)調(diào)各部門(mén)的行政行為，解決養(yǎng)老保障財(cái)政投入不足和不公的難題。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)橫跨一、二、三產(chǎn)業(yè)，可以市場(chǎng)養(yǎng)市場(chǎng)，以產(chǎn)業(yè)促事業(yè)。比如，運(yùn)用類(lèi)似《河南省老年人權(quán)益保障條例》中“新建居民住宅區(qū)應(yīng)當(dāng)按照每百戶(hù)不低于30平方米的標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”的規(guī)定，尋求事業(yè)與市場(chǎng)的雙贏。應(yīng)以養(yǎng)老保障領(lǐng)域的法律需求為導(dǎo)向，以法治政府、法治民政、法治養(yǎng)老保障的高度站位，突出政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)法治化的重點(diǎn)，化解醫(yī)養(yǎng)結(jié)合優(yōu)惠政策落實(shí)的難點(diǎn)。

以河南省地方立法為例，建議重點(diǎn)完成以下立法工作：①省人大出臺(tái)《河南省養(yǎng)老保障條例》，作為養(yǎng)老保障領(lǐng)域的地方基本法，也為國(guó)家層面的立法積累經(jīng)驗(yàn)，提供借鑒。條例應(yīng)該參照《河南省老年人權(quán)益保障條例》相關(guān)規(guī)定和政府規(guī)劃，遵循政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)的原則，提高養(yǎng)老服務(wù)保障能力。通過(guò)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，保障老年人的基本生活。通過(guò)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，保障老年人的基本醫(yī)療需要滿(mǎn)足。通過(guò)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，保障老年人長(zhǎng)期護(hù)理權(quán)益。立法協(xié)同支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合落到實(shí)處，應(yīng)參照2015年11月國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)現(xiàn)有的政策進(jìn)行系統(tǒng)性、協(xié)同性整合，并提升為地方立法。創(chuàng)設(shè)老年人監(jiān)護(hù)服務(wù)制度，對(duì)無(wú)法定監(jiān)護(hù)人、法定監(jiān)護(hù)人無(wú)監(jiān)護(hù)能力以及對(duì)監(jiān)護(hù)人確有爭(zhēng)議的老年人，由其住所地居委會(huì)、村委會(huì)或者民政部門(mén)，按照最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則指定監(jiān)護(hù)人。②盡快出臺(tái)《河南省政府采購(gòu)條例》，設(shè)定專(zhuān)章對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行規(guī)范，要注意對(duì)《河南省政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法(試行)》的吸收借鑒，注意與《河南省老年人權(quán)益保障條例》銜接。③針對(duì)很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遇到的土地、人力、融資等方面的難題，制定《河南民營(yíng)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》，建立對(duì)民營(yíng)企業(yè)管理部門(mén)的問(wèn)責(zé)制，建立對(duì)民營(yíng)企業(yè)家首次輕微違法容錯(cuò)機(jī)制，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展護(hù)航?！多嵵菔匈Y助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》2018年3月修改，加大了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持和獎(jiǎng)補(bǔ)力度，取消了諸多限制條件，可以作為省級(jí)立法借鑒。④立法保障第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與養(yǎng)老保障受益人的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作，是服務(wù)也是監(jiān)督，其獨(dú)立性尤為重要，需獨(dú)立于政府部門(mén)，以保障其評(píng)估的客觀性真實(shí)性。⑤把成熟的養(yǎng)老政策及時(shí)提升為約束性更強(qiáng)的政府規(guī)章，以利于嚴(yán)格執(zhí)行和司法適用，踐行法治化。

(五)執(zhí)法制度建設(shè)需要明晰的主要事項(xiàng)

第一，明確界定養(yǎng)老保障中的各項(xiàng)事宜。第二，統(tǒng)一政府責(zé)任種類(lèi)和責(zé)任程度。第三，明確責(zé)任履行的程序要求、時(shí)限要求、公開(kāi)要求、程度要求、效果要求等，以及不履行責(zé)任或者責(zé)任履行不當(dāng)?shù)姆珊蠊?。第四，政府投入基本養(yǎng)老保障的資金來(lái)源和投入額度在財(cái)政收支中的占比應(yīng)該明晰。第五，拓寬受益人的行政和司法救濟(jì)途徑，有權(quán)利必有救濟(jì)。第六，強(qiáng)調(diào)被服務(wù)方的法律關(guān)系主體地位，評(píng)價(jià)體系中基本養(yǎng)老保障受益者群體的評(píng)價(jià)意見(jiàn)應(yīng)該占到明顯的比重。第七，破解醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中遭遇到的協(xié)調(diào)障礙，加強(qiáng)衛(wèi)生與民政部門(mén)協(xié)作。第八，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)在于綜合協(xié)調(diào)，應(yīng)明確街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)和站點(diǎn)運(yùn)營(yíng)商各自的責(zé)任與權(quán)利，讓各方凝心聚力，遇到問(wèn)題不推諉，不逃避。

(六)構(gòu)建養(yǎng)老企業(yè)市場(chǎng)信用體系

實(shí)施守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒。對(duì)在養(yǎng)老用地、養(yǎng)老物業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)等方面存在嚴(yán)重失信行為的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)(含養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及經(jīng)營(yíng)范圍和組織章程中包含養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的其他企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)組織)及人員實(shí)施聯(lián)合懲戒。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)行政許可、行政處罰、抽查檢查結(jié)果等信息按經(jīng)營(yíng)性質(zhì)分別通過(guò)全國(guó)信用信息共享平臺(tái)、國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)登記并公示。養(yǎng)老用地供應(yīng)時(shí)應(yīng)使用信用信息，將企業(yè)信用度列為競(jìng)爭(zhēng)條件。

(七)實(shí)行執(zhí)法責(zé)任清單制度

制定“履職照單免責(zé)、失職照單問(wèn)責(zé)”的責(zé)任清單，制定加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管的相關(guān)政策文件，建立各司其職、各盡其責(zé)的跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，完善事中、事后監(jiān)管制度。健全“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”工作機(jī)制，加大對(duì)違規(guī)行為的查處懲戒力度，堅(jiān)持最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)。市場(chǎng)執(zhí)法部門(mén)要將企業(yè)登記基本信息共享至省級(jí)共享平臺(tái)或省級(jí)部門(mén)間數(shù)據(jù)接口；民政部門(mén)要及時(shí)下載養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)信息，加強(qiáng)指導(dǎo)和事中、事后監(jiān)管。

(八)強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，注重監(jiān)管及時(shí)有效

應(yīng)以行政合同和監(jiān)管協(xié)議為依據(jù)，以信息化和信用化為依托，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。在省級(jí)層面，通過(guò)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)工作，對(duì)系統(tǒng)內(nèi)各地上報(bào)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行分析和研判。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的疑似違規(guī)、違約信息，組織人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查核實(shí)。在市縣層面，將養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)納入動(dòng)態(tài)巡查日常工作范圍，明確責(zé)任單位，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置違規(guī)、違約行為。對(duì)于投訴控告，必須專(zhuān)人負(fù)責(zé)，全程實(shí)時(shí)反饋處理結(jié)果。