農(nóng)村健康扶貧治理困境的立法應(yīng)對(duì)
——以《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》(草案)為指向

(首都醫(yī)科大學(xué) 衛(wèi)生法學(xué)系，北京 100069)

因病致貧、因病返貧是精準(zhǔn)扶貧的重要障礙[1]。農(nóng)村健康扶貧位于“扶貧攻堅(jiān)”“健康中國(guó)”和“鄉(xiāng)村振興”三大國(guó)家政策交匯點(diǎn)。2015年11月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出完善扶貧立法，保障貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。2016年，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)改委等15部門(mén)發(fā)布《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步明確健康扶貧政策目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和保障措施。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》也提出健康鄉(xiāng)村建設(shè)的議題。審議中的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》(草案二次審議稿)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》)作為我國(guó)首部基礎(chǔ)性醫(yī)療衛(wèi)生法律，應(yīng)當(dāng)以何種方式制度性地回應(yīng)健康扶貧的法制需求，是一個(gè)兼具理論性和實(shí)踐性的問(wèn)題。本文試圖在剖析健康扶貧實(shí)踐困境及其根源基礎(chǔ)上，提出完善立法的若干建議。

一、農(nóng)村健康扶貧的社會(huì)背景與法治邏輯

(一)農(nóng)村人口健康危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)邏輯

貧困是公民個(gè)體經(jīng)濟(jì)脆弱性和社會(huì)脆弱性的雙重反映。全球貧困人口持續(xù)增加，貧富差距加大，嚴(yán)重挑戰(zhàn)人類(lèi)健康事業(yè)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的邏輯決定著財(cái)富生產(chǎn)的邏輯。誰(shuí)有能力防范和控制風(fēng)險(xiǎn)，誰(shuí)就更有可能擁有財(cái)富。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型是在一種“壓縮的現(xiàn)代化”(compressed modernization)時(shí)代展開(kāi)的，在強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)的同時(shí)，并未給風(fēng)險(xiǎn)治理的制度化預(yù)留足夠時(shí)間[2]。公民健康風(fēng)險(xiǎn)從前工業(yè)化時(shí)代的“傳染性疾病”為主漸變?yōu)椤奥苑莻魅拘约膊　獨(dú)埣病獊喗】怠睘橹鱗3]。農(nóng)村人口的健康風(fēng)險(xiǎn)與自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、收入風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)相互交織，形成“疾病——貧困——嚴(yán)重疾病——更為貧困”的惡性循環(huán)。以“對(duì)安全的創(chuàng)造”為目標(biāo)，化解公民健康風(fēng)險(xiǎn)既是福利國(guó)家不可推卸的責(zé)任[4]，更是健康扶貧的內(nèi)在邏輯理路。

(二)公民健康權(quán)之國(guó)家保障義務(wù)的憲法依據(jù)

公平享有基本健康服務(wù)和基本健康條件是公民的基本權(quán)利。1948年《世界人權(quán)宣言》中第25條第1款規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)?！苯】禉?quán)與社會(huì)保障權(quán)、適當(dāng)生活水準(zhǔn)權(quán)共同構(gòu)建了生存權(quán)的基本內(nèi)涵[5]。各國(guó)為國(guó)民提供基本的初級(jí)保健是其不可減損的核心義務(wù)[6]。健康權(quán)的平等享有和保障是各國(guó)衛(wèi)生立法的一項(xiàng)重要原則。我國(guó)《憲法》第33條第3款規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”，作為基本權(quán)利的健康權(quán)可以概括為：公民健康不受侵犯的權(quán)利；患病的公民享有從國(guó)家和社會(huì)獲得醫(yī)療照護(hù)、物質(zhì)給付和其他服務(wù)的權(quán)利；國(guó)家應(yīng)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、體育事業(yè)、保護(hù)生活和生態(tài)環(huán)境，從而保護(hù)和促進(jìn)公民健康[7]?，F(xiàn)代國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生立法均選擇將疾病問(wèn)題轉(zhuǎn)化為“公共福利政策議題”。在我國(guó)，國(guó)家在健康福利供給中的角色，經(jīng)歷了改革開(kāi)放前的“國(guó)家壟斷”、改革開(kāi)放后的“國(guó)家退卻”，開(kāi)始逐步實(shí)現(xiàn)“國(guó)家復(fù)歸”[8]。把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成為2009年國(guó)家醫(yī)改政策主基調(diào)。健康扶貧長(zhǎng)效機(jī)制的法治保障，必然以基本醫(yī)療衛(wèi)生法律制度的確立為先決條件。

二、農(nóng)村健康扶貧治理困境的表征與誘因

農(nóng)村健康扶貧的艱巨性和復(fù)雜性較高。國(guó)務(wù)院扶貧辦2015年底調(diào)查顯示，全國(guó)現(xiàn)有7000萬(wàn)貧困農(nóng)民中，因病致貧、返貧比例高達(dá)42%[9]。罹患疾病和災(zāi)難性醫(yī)療大額支出是兩個(gè)主要因素。當(dāng)前健康扶貧實(shí)踐中的突出問(wèn)題是政策不精準(zhǔn)執(zhí)行[10]和“政績(jī)導(dǎo)向”式治理。衛(wèi)生資源、服務(wù)能力、保障體制等因素，顯著制約著健康扶貧的總體效果。

(一)衛(wèi)生財(cái)力資源不足，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均衡

我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源相對(duì)匱乏，城鄉(xiāng)資源結(jié)構(gòu)失衡。從2010年至2014年，雖然農(nóng)村衛(wèi)生總費(fèi)用每年以10%左右幅度遞增，其在全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用占比始終徘徊于25%左右。2013年城市人均衛(wèi)生費(fèi)用為3 234.10元，農(nóng)村人均費(fèi)用為1 274.40元。2014年我國(guó)城市衛(wèi)生總費(fèi)用為2 6575.60億元，農(nóng)村衛(wèi)生總費(fèi)用為8 736.80億元。農(nóng)村費(fèi)用僅占城市費(fèi)用的不足30%。2018年《國(guó)務(wù)院關(guān)于財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生資金分配和使用情況的報(bào)告》顯示，近些年國(guó)家加大基層醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政資金投入，2017年各級(jí)財(cái)政對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的直接補(bǔ)助，從2013年的1 059億元增至1 808億元，直接投向縣鄉(xiāng)兩級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的資金占67.5%[11]。中央財(cái)政5年累計(jì)安排用于參保資助和醫(yī)療費(fèi)用救助的資金達(dá)725億元。盡管增量投入有助于緩解因病致貧、因病返貧的發(fā)生，然而，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)底不牢，嚴(yán)重制約資金使用效率。加強(qiáng)衛(wèi)生健康服務(wù)遞送能力，比起增量資金投放顯得更為關(guān)鍵。

(二)基層服務(wù)能力缺陷，農(nóng)村貧困人口健康“守門(mén)人”缺失

農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力是制約貧困人口獲得持續(xù)性醫(yī)療衛(wèi)生保障的關(guān)鍵因素之一。目前，政府對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生投入不足，基層醫(yī)療服務(wù)“網(wǎng)底”薄弱。城市和農(nóng)村每千人醫(yī)務(wù)人員數(shù)量指標(biāo)嚴(yán)重失衡。2017年城市每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、注冊(cè)護(hù)士分別為10.87人、3.97人、5.01人；農(nóng)村每千人對(duì)應(yīng)數(shù)值分別是4.28人、1.68人、1.62人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院病床使用率為61.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于縣級(jí)醫(yī)院89.7%的比例[12]。農(nóng)村基層醫(yī)院尚不能擔(dān)綱貧困人口健康“守門(mén)人”角色，國(guó)家醫(yī)改力推的基層首診制度難以落地，以分級(jí)診療為核心的多層級(jí)農(nóng)村健康服務(wù)網(wǎng)絡(luò)始終難以形成。上級(jí)醫(yī)院對(duì)農(nóng)村患者資源的“虹吸”現(xiàn)象非常普遍，農(nóng)村大病患者醫(yī)療成本負(fù)擔(dān)難以有效降低。

(三)體制機(jī)制束縛，阻礙貧困人口的權(quán)益獲得

扶貧體制障礙是貧困戶(hù)政策優(yōu)惠獲得感偏低的重要因素[13]。健康扶貧旨在通過(guò)提高農(nóng)村貧困人口衛(wèi)生資源占有量，降低獲取成本，阻斷健康脆弱性、經(jīng)濟(jì)脆弱性的惡性循環(huán)。然而，體制障礙的存在致使健康扶貧對(duì)象識(shí)別和救助措施的不精準(zhǔn)。既包括衛(wèi)生部門(mén)與其他部門(mén)之間的協(xié)調(diào)不利，又表現(xiàn)為各級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間銜接不暢。醫(yī)療、民政、社保、殘聯(lián)等部門(mén)之間在幫扶政策、措施等方面各自為政，政策“碎片化”問(wèn)題突出；而城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助之間，也存在適用對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和程序等環(huán)節(jié)銜接不當(dāng)。農(nóng)村貧困人口的健康信息也存在著互聯(lián)互通不充分和患者隱私權(quán)被侵犯的雙重風(fēng)險(xiǎn)。

(四)參與機(jī)制障礙，誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)和公平性問(wèn)題

農(nóng)村貧困人口對(duì)于健康扶貧參與不足，“被動(dòng)參與”和“缺乏參與”并存。健康扶貧的精準(zhǔn)化取決于貧困人口的準(zhǔn)確識(shí)別。目標(biāo)群體識(shí)別精準(zhǔn)度不夠，致使一些支出型貧困戶(hù)難以納入農(nóng)村醫(yī)療救助范圍，這不僅人為造成了貧困人群內(nèi)部的差別待遇，更誘發(fā)不適格群體的“政策套利”違法行為。此外，政府部門(mén)“不當(dāng)干預(yù)”也抑制了社會(huì)組織的主動(dòng)參與，為此亟待依法規(guī)范政府主導(dǎo)健康扶貧的權(quán)限邊界。

三、優(yōu)化農(nóng)村健康扶貧的治理路徑

“因病致貧”“因病返貧”的根本原因是農(nóng)村人口健康權(quán)保障的“制度之困”。健康扶貧立法的使命，就是將政府對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的職責(zé)法定化，促進(jìn)貧困人口的應(yīng)然健康權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)然權(quán)利?！恫莅浮防辶私】捣鲐氈卫淼摹霸贫取奔軜?gòu)：《草案》第13條提出扶持貧困地區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。支持基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展，提高基層服務(wù)能力。第66條強(qiáng)調(diào)中央、地方政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)扶助貧困地區(qū)開(kāi)展醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)工作。這些原則性的規(guī)定需要通過(guò)如下途徑實(shí)現(xiàn)更為具體的制度呈現(xiàn)。

(一)完善適應(yīng)分級(jí)診療的醫(yī)師執(zhí)業(yè)制度

完善和發(fā)達(dá)的基層健康服務(wù)遞送網(wǎng)絡(luò)是構(gòu)建分級(jí)診療制度的關(guān)鍵性約束條件?！丁敖】抵袊?guó)2030”規(guī)劃綱要》計(jì)劃于2030年基本建成15分鐘基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)圈，每千常住人口注冊(cè)護(hù)士數(shù)達(dá)到4.7人?！恫莅浮返?9條要求確立首診負(fù)責(zé)制和轉(zhuǎn)診審核責(zé)任制。這一規(guī)定必須以合格全科醫(yī)生的充分供給為先決條件，對(duì)此，第50條有關(guān)全科醫(yī)生法律地位的規(guī)定給與積極回應(yīng)。這無(wú)疑有助于提升基層醫(yī)療衛(wèi)生人員的供給數(shù)量規(guī)模和總體質(zhì)量。然而，更為迫切的是盡快改良“都市化”傾向的醫(yī)師法律制度[14]?，F(xiàn)行醫(yī)師制度將以城市衛(wèi)生人力標(biāo)準(zhǔn)不加區(qū)分地適用于農(nóng)村地區(qū)，嚴(yán)重脫離鄉(xiāng)村基層需求，反向激勵(lì)鄉(xiāng)村醫(yī)生“向上流動(dòng)”。2004年《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)注冊(cè)必須“具備執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格或執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師資格”。2011年有關(guān)政策針對(duì)“不具備資格人員”不惜使用“打擊非法行醫(yī)”這樣嚴(yán)厲但卻有欠精細(xì)準(zhǔn)確的措辭!早在2011年《關(guān)于建立全科醫(yī)生制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》“固守”與研究生類(lèi)似的“5+3”長(zhǎng)周期培養(yǎng)模式，嚴(yán)重混同了學(xué)歷教育與職業(yè)教育的界限。此外，農(nóng)村醫(yī)生短缺同樣造成了藥品管理制度在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施障礙[15]。值得欣慰的是，《草案》第54條將基層服務(wù)年限作為晉升副高級(jí)醫(yī)師條件的制度設(shè)計(jì)，有助于促進(jìn)城市醫(yī)師“向下流動(dòng)”。未來(lái)我國(guó)醫(yī)師法律制度的完善，需要合理設(shè)置各類(lèi)醫(yī)師的準(zhǔn)入條件，建立適宜鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)人員生存與發(fā)展的教育、培訓(xùn)和薪酬待遇制度。

(二)改善公立醫(yī)院監(jiān)管和評(píng)價(jià)制度

回歸公益性是我國(guó)公立醫(yī)院改革的重要價(jià)值取向。當(dāng)前，大型公立醫(yī)院與農(nóng)村基層醫(yī)院形成了事實(shí)上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。擴(kuò)充診療總量是醫(yī)療機(jī)構(gòu)評(píng)定晉級(jí)和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的必由路徑。農(nóng)村患者“向上轉(zhuǎn)診”內(nèi)在地契合了大型公立醫(yī)院的逐利動(dòng)機(jī)。原衛(wèi)生部《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第73條賦予縣級(jí)以上衛(wèi)生行政部門(mén)評(píng)審管理權(quán)力。行政評(píng)級(jí)是傳統(tǒng)醫(yī)院管理的重要措施，也無(wú)形之中助推了城市“三甲”醫(yī)院對(duì)基層醫(yī)院的“資源虹吸”效應(yīng)，加劇了城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置的嚴(yán)重失衡。研究表明，“三甲”醫(yī)院比重每增加10%，城鄉(xiāng)醫(yī)生資源非均衡配置程度將顯著擴(kuò)大16%～21%[16]。監(jiān)管制度改革無(wú)疑將為公益性復(fù)歸創(chuàng)造制度基礎(chǔ)。

《草案》第22、23條明確規(guī)定政府舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)的公益屬性。公立醫(yī)院參與農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)是公益性的重要體現(xiàn)。為了將農(nóng)村健康扶貧與公立醫(yī)院改革有效銜接，必須改善公立醫(yī)院監(jiān)管與評(píng)價(jià)體系。醫(yī)療行業(yè)治理不能再奢望公立醫(yī)院的“自我約束”，也不應(yīng)滿(mǎn)足于建立醫(yī)聯(lián)體、“一對(duì)一幫扶”等行政化舉措，而是應(yīng)當(dāng)變“自律導(dǎo)向型”監(jiān)管為“績(jī)效導(dǎo)向型”監(jiān)管，將健康扶貧“嵌入”公立醫(yī)院績(jī)效評(píng)價(jià)體系之中，促進(jìn)大型醫(yī)院與基層醫(yī)院之間形成利益共享型合作伙伴關(guān)系。首先，依據(jù)《草案》第90條醫(yī)院評(píng)價(jià)制度為依托，將健康扶貧中的各級(jí)幫扶醫(yī)院納入績(jī)效考評(píng)范圍，將評(píng)估結(jié)果作為評(píng)價(jià)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)管的重要依據(jù)?？梢詫⑷?jí)、二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)向農(nóng)村基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)診率或轉(zhuǎn)診人數(shù)，作為醫(yī)院等級(jí)評(píng)定和績(jī)效管理的重要指標(biāo)之一。其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)診審核、遠(yuǎn)程診療等醫(yī)療技術(shù)服務(wù)相關(guān)法律規(guī)范，有效規(guī)避農(nóng)村貧困患者就醫(yī)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)健全部門(mén)協(xié)同治理的體制機(jī)制

通過(guò)主體多元的合作治理法制框架，共同防范和化解農(nóng)村貧困人口健康風(fēng)險(xiǎn)[17]，是健康扶貧治理的必由之路。政府部門(mén)之間協(xié)作治理，是大多數(shù)國(guó)家衛(wèi)生立法的共同選擇[18]。公法手段規(guī)制下的內(nèi)部契約[19](如合作協(xié)議、備忘錄等)等“軟法”工具的使用，也有助于構(gòu)建農(nóng)村扶貧的聯(lián)席會(huì)商、協(xié)調(diào)與決策機(jī)制。這一思路突出體現(xiàn)在《草案》有關(guān)資金保障制度之中，第70條提出建立以醫(yī)療救助制度為主體，新農(nóng)合制度為主干，醫(yī)療大病保險(xiǎn)、疾病應(yīng)急救助、商業(yè)保險(xiǎn)和慈善救助為補(bǔ)充的多元治理框架。隨著醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三方聯(lián)動(dòng)”的加強(qiáng)，農(nóng)村健康扶貧中各部門(mén)的協(xié)同性甚為必要：首先是規(guī)劃協(xié)同。由衛(wèi)健委與醫(yī)療保障局牽頭組織，綜合協(xié)調(diào)人社、民政、扶貧辦、商業(yè)保險(xiǎn)公司等部門(mén)及社會(huì)組織，在明晰權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上完善區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生中長(zhǎng)期規(guī)劃。其次是信息協(xié)同。應(yīng)當(dāng)整合現(xiàn)有信息系統(tǒng)，整合新農(nóng)合、居民醫(yī)保、職工醫(yī)保等醫(yī)療保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)交換共享，也為健康扶貧工作的系統(tǒng)性評(píng)價(jià)提供循證依據(jù)。最后是評(píng)價(jià)協(xié)同。應(yīng)當(dāng)以貧困人口需求為導(dǎo)向，構(gòu)建以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)滿(mǎn)意度、重點(diǎn)人群覆蓋率、重點(diǎn)病種覆蓋率、救治率和治愈率、救濟(jì)程序公平性、投訴應(yīng)答率和解決率為主體的多級(jí)指標(biāo)體系的精準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系。

(四)完善促進(jìn)社會(huì)主體參與的法律制度

國(guó)家責(zé)任與非國(guó)家行為體責(zé)任共生共存、相輔相成，代表著全球衛(wèi)生治理的重要趨勢(shì)。農(nóng)村健康扶貧必須以“共享共建”為原則，統(tǒng)籌政府、社會(huì)和個(gè)人等多種資源，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)、項(xiàng)目制等激勵(lì)措施，依法積極引導(dǎo)社會(huì)主體的積極參與。主要方式包括：

其一，促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與醫(yī)保系統(tǒng)外的補(bǔ)充籌資。依托《草案》鼓勵(lì)性條款，發(fā)展商業(yè)健康保險(xiǎn)。浙江省衢州市就把“扶貧健康保險(xiǎn)”項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了對(duì)低收入農(nóng)戶(hù)的全覆蓋，為農(nóng)戶(hù)提供了額外醫(yī)療保障，為保險(xiǎn)行業(yè)支持健康扶貧制度創(chuàng)新提供了制度樣本。

其二，促進(jìn)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供與健康扶貧相關(guān)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)?！恫莅浮返?4條強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量舉辦的非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)院“享有平等權(quán)利”。這將促進(jìn)民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極參與農(nóng)村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，進(jìn)而營(yíng)造出其與公立醫(yī)院之間的公平競(jìng)爭(zhēng)格局。

其三，激勵(lì)專(zhuān)業(yè)人士、志愿者、慈善組織等群體參與健康扶貧。通過(guò)心理治療方式緩解心理壓力，其社會(huì)收益至少是單純依靠財(cái)政補(bǔ)貼的32倍[20]。應(yīng)當(dāng)依法放寬心理咨詢(xún)、治療的準(zhǔn)入限制，增加農(nóng)村貧困人口心理精神健康服務(wù)供給。

(五)完善保障貧困人口參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)的法律制度

健康扶貧立法的宗旨是保障貧困人口健康權(quán)益。貧困人口主動(dòng)參與是獲得健康權(quán)益的必要條件之一，“賦權(quán)”“增能”是貧困人口承擔(dān)健康責(zé)任的先決條件。1996年《歐洲人權(quán)憲章》第11條提出，為了確保保障健康權(quán)利的有效落實(shí)，鼓勵(lì)個(gè)體承擔(dān)責(zé)任。《草案》第73條也有公民自我健康管理義務(wù)的規(guī)定。貧困群體和家庭常常缺乏自我健康管理的理念和能力。為此，健康扶貧立法必須進(jìn)一步明確貧困人口參與健康扶貧的權(quán)利和義務(wù)。首先，應(yīng)當(dāng)保障貧困患者對(duì)個(gè)人病情、診療方案、醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)、醫(yī)療費(fèi)用等事項(xiàng)知情同意權(quán)利。其次，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定其參與健康扶貧事務(wù)的知情權(quán)、相關(guān)信息的獲取權(quán)，以及建議權(quán)、申訴權(quán)、獲得救濟(jì)權(quán)等權(quán)利。最后，還應(yīng)當(dāng)扶持農(nóng)村村民自治性群眾組織、志愿者組織、慈善組織等社會(huì)組織，保障其依法開(kāi)展農(nóng)村健康扶貧公益性活動(dòng)。

農(nóng)村健康扶貧涉及我國(guó)農(nóng)村弱勢(shì)群體健康權(quán)益保障。法制保障是實(shí)現(xiàn)國(guó)家健康扶貧目標(biāo)、保障農(nóng)村貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)不可或缺的剛性機(jī)制。《草案》無(wú)疑為我國(guó)農(nóng)村健康扶貧制度提供了基礎(chǔ)框架，將有助于改觀地方扶貧立法與國(guó)家立法銜接不緊、涉及醫(yī)療衛(wèi)生事項(xiàng)較少的缺陷。審議中的《草案》需要完善如下方面，方更有助于保障農(nóng)村健康扶貧政策的實(shí)現(xiàn)：其一，應(yīng)當(dāng)確立以包括農(nóng)村貧困人口在內(nèi)的全體國(guó)民健康為中心的立法宗旨。彰顯恪守國(guó)際人權(quán)保障公約，積極參與全球健康治理的國(guó)家意識(shí)和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。其二，應(yīng)當(dāng)超越對(duì)“濟(jì)貧”“治病”等短期目標(biāo)依賴(lài)，堅(jiān)守農(nóng)村健康扶貧的問(wèn)題意識(shí)，凸顯公共性、公益性的價(jià)值追求，注重醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理與評(píng)價(jià)制度、醫(yī)療衛(wèi)生人員制度以及貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生扶持與援助制度等“微觀”制度的改良與再造進(jìn)程，型構(gòu)出有益于農(nóng)村健康扶貧可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)法治環(huán)境。其三，以共建共享為原則，激活市場(chǎng)資源，促進(jìn)社會(huì)協(xié)同，動(dòng)員并保障農(nóng)村貧困人口積極參與健康扶貧事業(yè)。