身份權責不清：輔警群體的尷尬困境

綜河

輔警，全稱警務輔助人員，是指根據(jù)社會治安形勢發(fā)展和公安工作實際需要，由政府或者公安機關采取向社會力量購買服務、依法簽訂勞動合同等方式招聘使用，為公安機關日常運轉和警務活動提供輔助支持的非人民警察身份人員。輔警是公安機關外聘的輔助人員，自身沒有執(zhí)法權，可在民警帶領下輔助執(zhí)法。

如今，基層派出所面臨的工作千頭萬緒、越發(fā)復雜，甚至陷入“包打天下”的局面，警力不足成為不少地方長期存在的問題。在此情況下，地方只能通過各種渠道大量聘用警務輔助人員，輔警成為承擔基層治理任務的主力軍之一。

主力雖是主力，但不少輔警覺得“說不定哪天單位就不要我了”，沒有歸屬感，待遇也不高，影響了輔警隊伍的穩(wěn)定性。

輔警越來越多地位越尷尬

清理小廣告、驅趕流浪狗、處理家庭糾紛……大量非警務活動等牽制了本就緊張的警力資源，基層派出所越來越演變?yōu)椤叭f能機構”。事情多、警力少的窘迫局面，使得不少地方只能通過各種渠道大量聘用警務輔助人員來解決這一問題。

盡管如此，輔警隊伍的社會認同感、職業(yè)歸屬感普遍不強，不同程度存在缺乏內驅動力、缺乏生機活力、缺乏長期扎根工作崗位的穩(wěn)定性等問題。

采訪中，有輔警表示，他們的工資待遇和民警差得比較多。“一個民警的警力可以說相當于1.5個輔警，但一個民警的待遇差不多相當于3個輔警?！?/p>

“因為身份不同，有的輔警工作不踏實，覺得哪天公安局就不要他了?！睖嬷菔泄簿终尾咳耸绿庁撠熑藙⒑Ｕf，交警等路面執(zhí)法單位近年來招錄的正式民警極少，公安隊伍整體而言也沒有太多新鮮血液進入，城市不斷擴大、公安工作壓力持續(xù)加大、使用輔警人員越來越多，改革勢在必行。

盡管各地改革正在持續(xù)推進，但在實際工作中，輔警還是有不少尷尬之處。一些輔警表示，民警的稱號是全國統(tǒng)一，但輔警不是，有的地方巡防隊員也被認為是輔警，各地稱呼五花八門。

“輔警也是警，那么輔警的定位在哪里，執(zhí)法保障在哪里？如果說輔警僅次于民警，民警有武器，那么輔警能否有電擊槍等非致命武器？”有輔警告訴記者，現(xiàn)在是除了民警有武器，其他人員都沒有，輔警在執(zhí)法中威懾力有限。

雖然法律上做了一些規(guī)范，但不少輔警認為還遠遠不夠，執(zhí)法中瞻前顧后、沒有保障。老百姓不了解、法律解釋不到位、現(xiàn)場威懾力不夠等，讓輔警的有效處置能力大打折扣。

“工作中，我們深感輔警力量在基層發(fā)揮的作用很大，有的崗位離開他們不行，但待遇不好，隊伍積極性不好調動。”劉海說，如果輔警隊伍職業(yè)保障長期不力，素質難免參差不齊。

素質參差不齊公眾形象不好

曾經(jīng)有一個案例，是關于“交警夜查貨車收黑錢”事件的，河北方面通報稱：收錢者系協(xié)管員。

我們能在網(wǎng)上搜到無數(shù)類似的回復?？赡?，在官方的觀念里，輔警與正式民警天差地別，輔警不能代表正式民警的形象，而當一件負面事件中的涉事者被確認為輔警身份后，公安機關也就理所當然地擺脫了干系。

另一方面，正式民警與輔警或者協(xié)警的分工和待遇差別，導致了在個別地區(qū)，輔警在正式民警面前也不受待見。

有的時候，無論是在公眾面前，還是在正式民警面前，輔警都有點“兩頭不討好”。隨著媒體對輔警群體關注程度的提高，不少自認為“群眾看不起、領導不重視”的輔警都曾大倒苦水。

輔警的負面形象，一方面來自于上述原因，另一方面，也和整個群體素質參差不齊有很大關系。

2016年國務院出臺的《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，從管理體制、崗位職責、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障等方面，提出了規(guī)范警務輔助人員管理工作的具體措施和要求。

比如，招聘正規(guī)化、設置相關門檻，有利于杜絕“關系戶”，進而能提高隊伍的整體素質；輔警的崗位職責將清晰明確，有一定的晉升通道，有利于激發(fā)輔警的干勁，不再是“干多干少都一樣”；輔警履責后果由所在公安機關承擔，則能倒逼相關部門加強對輔警的培訓、管理。

《意見》對輔警招聘、管理等方面提出的種種要求，給輔警制度改革留下了足夠的空間。

而要想解決輔警法律地位不明、職責權限不清、職業(yè)保障偏低、管理使用不規(guī)范等問題，要想讓輔警形象得到改善，進而讓整個公安隊伍的形象有所提高，社會治安不斷變好，我們需要從輔警尊嚴的角度去理解《意見》。因為如今輔警“生態(tài)”并不理想，在這種“生態(tài)”下的改革，會面臨很大阻力。要改變這種“生態(tài)”，首先要改變人們的觀念。

也就是說，要讓《意見》真正收到實效，需要公安內部真正地樹立起關愛輔警、尊重輔警的意識，在合法合規(guī)的基礎上，盡可能地體現(xiàn)輔警的工作強度與工作成績。

而對于社會而言，不能因為輔警的“非正式”而輕視他們。輔警的任務就是按照法律協(xié)助警察維護治安，尊重他們，無關他們的收入，無關他們的編制，尊重他們，是尊重法律本身。

不可或缺權責不清

2017年8月，深圳市人大常委會通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)警務輔助人員條例》（以下簡稱“《條例》”），這是全國首部規(guī)范輔警管理的地方性法規(guī)。一年之后，深圳通過立法方式改變輔警角色的做法取得了不容忽視的成效，其中的一些經(jīng)驗也有望獲得推廣。

一直以來，輔警的角色都非常尷尬。一方面，各地公安人員的工作負荷嚴重過載，以深圳為例，目前城市實際管理人口超過2100萬，其中非戶籍人口超過1700萬，全市僅有2萬民警，萬分之九的警力配備比例遠低于全國平均水平，警力嚴重不足。而一般來講，流動人口的管理服務工作量是常住人口的10倍左右，這也導致深圳公安民警工作長期超負荷。

另一方面，大量輔警的身份權責不清，導致他們在執(zhí)法過程中很容易成為爭議的焦點。從媒體披露的情況來看，一些地方的輔警人員構成魚龍混雜、越權執(zhí)法、著裝不統(tǒng)一、人員素質參差不齊，飽受輿論爭議。例如，有的輔警執(zhí)法時情緒失控，在孩子面前對家長直接動粗；有的輔警濫用職權，收取“保護費”；還有的輔警被群眾發(fā)現(xiàn)開著警車干私事。盡管違法違規(guī)的輔警人員只占總數(shù)的極小比例，但在客觀上，個別人員給輔警乃至警察群體造成的形象損害是極大的。

這也導致了在輔警群體內部，他們對自身職業(yè)認同的危機感也頗為強烈。據(jù)《工人日報》報道，一位當了16年“治安員”的輔警就表示，自己最大的感受是：“身份尷尬，感覺低人一等，做事情也沒有底氣?！痹S多人并不主動配合輔警，動手阻止、語言辱罵輔警，堪稱家常便飯。身份不明、權責不清，讓輔警在工作中無法很好地發(fā)揮作用。此外，改革之前的深圳輔警，都屬于保安公司的勞務派遣性質，待遇低下、晉升無望，人員流失率很高。客觀上，這也加劇了輔警的種種亂象。

深圳市在立法上明確了輔警的身份性質，將輔警定義為“為公安機關日常運轉和警務活動提供警務輔助支持的非人民警察身份的工作人員”?！稐l例》還規(guī)定，勤務輔警除可從事治安巡邏、交通疏導等9項一般性警務工作外，在另外12項警務工作中將必須由2名警察完成的工作過程調整為“1警+1輔”。這一做法既提高了警力使用效率，也賦予了輔警更大的職權。

2018年2月召開的全國政法會議則提出，提高輔警職業(yè)保障水平，出臺輔警管理實施細則。當前，相關改革正在推進，但不少關乎輔警認同感的內容還需要進一步細化完善。

一些業(yè)內人士表示，優(yōu)秀輔警能不能轉民警，地方可能有想法、基層輔警有愿望，但怎么實施、走什么通道，至今還沒有明確規(guī)范。

一些基層干部表示，輔警改革如果是全國一盤棋，就需要全國性的制度設計，服裝上要統(tǒng)一，層級上要統(tǒng)一。目前各地的改革很多時候是“各搞各的”，門檻有高有低，一些地方的輔警像民警，一些地方的輔警像保安，輔警的形象、公信力一時還難以提升。

不少輔警建議，加快研究輔警內部流動政策。在部分地方，輔警是和公安局下屬單位簽合同，而不是統(tǒng)一和公安局簽，一定程度上降低了輔警對這份職業(yè)的認同感，也不便于人才流動。實際上，輔警隊伍里面有很大潛力可挖，不少輔警素質較高，經(jīng)過多年歷練，有處理基層復雜狀況的經(jīng)驗，適合其他崗位，所缺的只是流動通道。

請給輔警一個成長通道

在交通擁堵的城市街頭，在居民小區(qū)的治安巡邏區(qū)域，在便民服務的警務工作站所，都可以見到輔警的身影。輔警日益成為提升社會管理和服務水平、維護社會和諧穩(wěn)定不可或缺的一支重要力量。創(chuàng)新社會管理和服務不應忽視輔警。

輔警是社會管理和服務的主體之一。在新時期“有困難找輔警”已成為“有困難找警察”的一種有效的補充。問路找輔警、推車找輔警、東西丟了找輔警，巡邏中的治安員和馬路上的交通協(xié)管員經(jīng)常成為老百姓求助的對象，他們在分擔了大量日常輔助性警務工作的同時，也承擔了大量服務老百姓的工作。

輔警工作的輔助性特征在有效降低社會管理的“硬度”的同時，也為增加更多的“柔性”服務提供了可能。面對“執(zhí)法”尷尬，面對“你憑什么管我”的質疑，如果輔警能更多地從服務他人的角度思考問題、解決問題，少一些管控思維，輔警工作可能會少些尷尬，多些從容。

輔警也是群眾參與社會管理和服務的有效途徑和手段。這是由輔警的身份定位決定的。“群眾性治安聯(lián)防隊伍”的定位，使得輔警更具有中央提出的社會管理新格局中的“社會協(xié)同和公眾參與”的特征。循著這個思路，我們必須提醒，更多地把自己當作群眾中的一員，杜絕特權思想，輔警在工作中的阻力可能會更小。

提升協(xié)警的整體素質是創(chuàng)新社會管理和服務的重要內容。只有正視協(xié)警隊伍中存在的問題，不斷提升協(xié)警隊伍的業(yè)務素養(yǎng)和法治意識，才能更好地創(chuàng)新社會管理和服務，才能消除百姓“自己都管不了怎么管我”的質疑，老百姓也才能更加積極主動地配合和接受協(xié)警的工作。

在對協(xié)警提出更嚴格的要求、建立更完善的管理機制的同時，也應該更多地考慮如何服務好他們、保障好他們。

完善制度保障，給予輔警身份認同。從法律層面明確輔警的職責、身份，提高他們的身份認同感，將有效喚醒基層輔警隊伍的活力；提高輔警的招錄條件，精細化管理，讓輔警隊伍更加純潔、高效、高質、健康發(fā)展，努力提高輔警的自信力、自豪感，增加這支隊伍的凝聚力、向心力；允許表現(xiàn)優(yōu)秀、積極努力的輔警進入事業(yè)編制，讓他們工作有熱情、事業(yè)有盼頭。

加強業(yè)務培訓，提高輔警綜合素質。打鐵還需自身硬，繡花要得手綿巧。要強化輔警隊伍建設，提高這支隊伍的交通管理、為民服務以及綜合影響力。

強化宣傳引導，改善社會輿論環(huán)境。輔警作為公安隊伍中不可忽視的一支力量，其作出的貢獻不言而喻，其付出的辛苦不應遺忘，應給予與其貢獻相匹配的褒揚。要發(fā)動媒體，廣泛宣傳，對于輔警的辛苦工作和付出給予接地氣的正面評價。

提高各項待遇，消除輔警后顧之憂。大部分輔警，尤其是外勤類輔警，由于工作時間長、勞動強度大、薪資待遇低、社會交際圈比較狹窄，都或多或少地存在一些家庭矛盾的隱患。要努力提高輔警的各種待遇，解決他們的后顧之憂。