土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究綜述

趙姍姍 郝潤(rùn)梅 白文科

摘要：土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)土地利用總體規(guī)劃對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的重要手段，是以保護(hù)和改善周邊生態(tài)環(huán)境作為首要目標(biāo)，針對(duì)擬實(shí)施土地利用方式、結(jié)構(gòu)、布局變化對(duì)區(qū)域土壤環(huán)境、大氣環(huán)境、水環(huán)境、生物多樣性各種環(huán)境因素及生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。我國(guó)戰(zhàn)略型環(huán)境影響評(píng)價(jià)起步較晚，且地區(qū)間差異顯著，建議各地區(qū)應(yīng)根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)選擇適合本地區(qū)的指標(biāo)因子建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃;環(huán)境影響評(píng)價(jià);可持續(xù)利用;環(huán)境保護(hù)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口的迅速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約逐漸凸顯，逐漸引起了國(guó)家、社會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾問題的深入思考。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)擬建項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)生物地理環(huán)境、人類的健康以及對(duì)后續(xù)項(xiàng)目決策影響的識(shí)別、預(yù)測(cè)與評(píng)估的過(guò)程[1]。我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作起步較晚，最初是將國(guó)外經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)實(shí)際情況相結(jié)合發(fā)展起來(lái)的[2]。目前與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)相比，區(qū)域戰(zhàn)略型環(huán)境影響評(píng)價(jià)還面臨典型可參考案例較少、指標(biāo)因子及評(píng)價(jià)體系不完善等諸多問題。

早期的土地利用總體規(guī)劃方案沒有充分考慮規(guī)劃對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，從而導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)服務(wù)功能下降，對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了巨大影響。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是檢驗(yàn)和預(yù)測(cè)規(guī)劃對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響的重要手段，合理分析評(píng)價(jià)結(jié)果并提出解決方案能有效避免因土地利用結(jié)構(gòu)的大幅改變?cè)斐蓪?duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。本文從土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的科學(xué)內(nèi)涵、原則和方法，及我國(guó)對(duì)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)政策要求及特點(diǎn)等方面進(jìn)行了綜述分析，并提出了建議與展望。

1.土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)涵與特點(diǎn)

1.1土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指在規(guī)劃編制階段，對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施的過(guò)程。在規(guī)劃編制的初期，對(duì)規(guī)劃方案可能造成的環(huán)境問題，進(jìn)行全面的調(diào)查認(rèn)證，防止由于規(guī)劃的實(shí)施給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)不良影響。在提高人民生活水平的同時(shí)，應(yīng)處理好人類社會(huì)進(jìn)步、國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的一部分，是指在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩矛F(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展要求，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)規(guī)劃方案涉及到的環(huán)境問題進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上提出減緩措施或者修改規(guī)劃目標(biāo)的建議或規(guī)劃方案[3]。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)可分為回顧性評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)性評(píng)價(jià)兩大類?；仡櫺酝恋乩每傮w規(guī)劃評(píng)價(jià)環(huán)境影響評(píng)價(jià)是以評(píng)價(jià)時(shí)間為基點(diǎn)對(duì)已經(jīng)實(shí)施了的土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)土地利用過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境問題進(jìn)行總結(jié)，尋求解決辦法，在以后的規(guī)劃實(shí)施中避免此類問題的發(fā)生。預(yù)測(cè)性土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，是將保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境作為目標(biāo)，在區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用一定的方法，對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施后對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響進(jìn)行合理的預(yù)測(cè)，從而采取政策和措施，減少或避免不良的環(huán)境影響。

1.2土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的特點(diǎn)

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同于一般的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，它主要是針對(duì)土地利用方式、結(jié)構(gòu)、布局的變化對(duì)土壤環(huán)境、大氣環(huán)境、水環(huán)境、生物多樣性各種環(huán)境因素及生態(tài)系統(tǒng)可能造成的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，較項(xiàng)目環(huán)評(píng)更宏觀涉及的內(nèi)容更廣泛[4，5]。

土地利用總體規(guī)劃的特性決定了其必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。（1）政策性。土地利用總體規(guī)劃是為區(qū)域總體的發(fā)展目標(biāo)服務(wù)的，為了從源頭上防止環(huán)境問題發(fā)生，就必須對(duì)其進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。（2）整體性。人類發(fā)展對(duì)土地的需求日益增長(zhǎng)，而土地?cái)?shù)量不是無(wú)限擴(kuò)張的，對(duì)土地資源的配置不可能使所有人都滿意，必須站在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體角度在全局層面上選擇合理的規(guī)劃方案。（3）兼容性。土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)是多方面的，要兼顧生存與發(fā)展，其中生態(tài)環(huán)境是否良好對(duì)實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)起著舉足輕重作用。（4）折衷性。土地利用總體規(guī)劃方案實(shí)質(zhì)上是各部門各業(yè)用地的滿意方案，由于土地資源的不可移動(dòng)性和總量不變性致使土地資源分配方案具有折衷性，必須兼顧到生態(tài)環(huán)境。（5）動(dòng)態(tài)性。土地利用總體規(guī)劃不是一成不變的，在實(shí)施過(guò)程中需要適時(shí)進(jìn)行規(guī)劃修改，在修改過(guò)程中也同樣要考慮到生態(tài)安全，避免對(duì)環(huán)境造成人為破壞。

2.土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原則和方法

2.1評(píng)價(jià)原則

（1）客觀公正原則。在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，《規(guī)劃導(dǎo)則》列出了一整套環(huán)境影響評(píng)價(jià)的環(huán)境目標(biāo)和相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，不同區(qū)域應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐淖匀?、社?huì)和經(jīng)濟(jì)條件，針對(duì)不同的土地利用需要，選取不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立不同的評(píng)價(jià)體系。（2）系統(tǒng)性原則。土地利用總體規(guī)劃具有層次性和區(qū)域性，是為區(qū)域發(fā)展服務(wù)的，實(shí)施過(guò)程中涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、交通、人口、能源等多個(gè)方面，在不同層次上應(yīng)有不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)，在指標(biāo)的選取中引入系統(tǒng)論的理論，建立完整的評(píng)價(jià)體系避免顧此失彼。（3）可行性原則。土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)涉及到的方面很廣，在選擇評(píng)價(jià)方法和建立指標(biāo)體系過(guò)程中既要考慮對(duì)環(huán)境影響的重要性，又要考慮數(shù)據(jù)的可得性，保證土地利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)切實(shí)對(duì)部門規(guī)劃起到一定的指導(dǎo)作用。（4）可持續(xù)利用原則。土地利用環(huán)境影響評(píng)價(jià)是通過(guò)評(píng)價(jià)土地資源利用的合理性和對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的影響以達(dá)到可持續(xù)的目的。各種土地利用類型的變化和布局會(huì)對(duì)土地質(zhì)量和周圍環(huán)境產(chǎn)生一定的影響，確保土地資源的“數(shù)量”和“質(zhì)量”的可持續(xù)利用。

2.2評(píng)價(jià)方法

近年來(lái)，隨著人們環(huán)境保護(hù)意識(shí)的加強(qiáng)，以及國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的深入，探討土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的理論研究也逐漸增多。研究成果主要集中在規(guī)劃環(huán)評(píng)的指標(biāo)體系、技術(shù)方法，以及對(duì)體系和方法的實(shí)證研究。

PSR框架，即“壓力一狀態(tài)一響應(yīng)”框架模式，是聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）和經(jīng)濟(jì)合作組織為了評(píng)價(jià)世界環(huán)境狀況提出的評(píng)價(jià)模式，這個(gè)評(píng)價(jià)模式的實(shí)質(zhì)是隨著人類社會(huì)的發(fā)展自然資源質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量發(fā)生改變;從而影響當(dāng)前社會(huì)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、土地等政策、決策或管理措施，為了維持生態(tài)環(huán)境健康平衡，需要我們盡可能地減小由于人類社會(huì)發(fā)展對(duì)環(huán)境造成的壓力。其核心思想就是反映土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化的因果關(guān)系，并將指標(biāo)納入土地管理、規(guī)劃、決策以及政策制定當(dāng)中，適合于土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。PSR框架模型突出了資源環(huán)境系統(tǒng)受到時(shí)壓力時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境退化的作用，而且基于PSR模型的層次性結(jié)構(gòu)模型更符合考慮土地利用總體規(guī)劃實(shí)施中的資源可持續(xù)利用目標(biāo)的具體要求，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)方面與其他模型相比更有優(yōu)勢(shì)。卞正富等人總結(jié)國(guó)外土地利用總體規(guī)劃的研究方法，建立了基于PSR框架的土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并將此體系應(yīng)用于市級(jí)的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，取得了理想的效果[6]。潘嫦英不只構(gòu)建了土地利用系統(tǒng)的PSR響應(yīng)指標(biāo)體系，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行識(shí)別，還利用改進(jìn)BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型進(jìn)行了土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響綜合評(píng)價(jià)[7]。賀三維等人將PSR方法和云理論相結(jié)合，利用云理論將指標(biāo)體系建立定量化和定性化模型，對(duì)農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境進(jìn)行評(píng)價(jià)[8]。

生態(tài)價(jià)值法也被廣泛的應(yīng)用于土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，并且可以將指標(biāo)體系中的因子值定量化，用具體數(shù)值衡量土地利用規(guī)劃實(shí)施前后環(huán)境狀況的變化，增加了研究的客觀性。吳克寧等將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值理論應(yīng)用到土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，通過(guò)預(yù)測(cè)研究區(qū)域新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施前后生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價(jià)值的變化來(lái)評(píng)價(jià)實(shí)施規(guī)劃將產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響[9]。另外，國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)濱淮縣某鎮(zhèn)[10]、河北省易縣[11]、北京市[12]等地進(jìn)行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中，都應(yīng)用了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的理論，通過(guò)定量計(jì)算或定量與定性相結(jié)合的方法對(duì)研究區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

基于GIS和RS的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)研究。湯曉雷在土地規(guī)劃環(huán)評(píng)之中綜合應(yīng)用了遙感技術(shù)、生態(tài)評(píng)價(jià)技術(shù)和生態(tài)價(jià)值方法，在研究中，以遙感技術(shù)為基礎(chǔ)，分別從生態(tài)和價(jià)值兩個(gè)方面對(duì)土地規(guī)劃實(shí)施前后環(huán)境的變化進(jìn)行分析對(duì)比”[13]。龔黎君將景觀生態(tài)學(xué)理論應(yīng)用在土地利用規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的框架構(gòu)建中，并結(jié)合遙感和地理信息系統(tǒng)技術(shù)，計(jì)算景觀格局的變化和指數(shù)，從而比較評(píng)估規(guī)劃方案，做出最佳選擇[14]。葛麗穎在探討區(qū)域土地生態(tài)環(huán)境敏感性評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定及土地適宜性分析的研究中運(yùn)用了GIS技術(shù)，解決了傳統(tǒng)方法難以作定量分析的問題，分析的結(jié)果較為精確，圖件的直觀性較好[15]。

另外，還有一些學(xué)者將可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、人地協(xié)調(diào)理論、系統(tǒng)工程理論等應(yīng)用在土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的研究過(guò)程中，從不同的角度界定了土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的內(nèi)涵，選擇不同的方法、依據(jù)不同的原則建立指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，并進(jìn)行了實(shí)例評(píng)價(jià)[16]。例如：在對(duì)黑龍江省的土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行回顧性環(huán)境影響評(píng)價(jià)中運(yùn)用物元分析理論，建立了土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的物元分析模型[17];在選擇邛崍市土地利用總體規(guī)劃的過(guò)程中，結(jié)合生態(tài)用地的概念，根據(jù)FAO確定的原則，以土地資源可持續(xù)利用為評(píng)價(jià)目標(biāo)，按照價(jià)值模型構(gòu)建了縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系，應(yīng)用上述方法最終選擇出了一個(gè)最佳的規(guī)劃方案[18];在對(duì)臨港新城規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)價(jià)的過(guò)程中，引入了生態(tài)足跡的概念[8]。

3.我國(guó)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)政策及存在問題

我國(guó)首先用法律的形式規(guī)定了進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要性，隨著法律的出臺(tái)，對(duì)相關(guān)理論和方法體系的研究逐步發(fā)展起來(lái)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念在1973年第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議后被我國(guó)引入，1979年我國(guó)第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，指出環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的立法健全了我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)了土地利用規(guī)劃等區(qū)域戰(zhàn)略型環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展與完善。

我國(guó)明確提出土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在2003年9月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中，只要求進(jìn)行市級(jí)以上的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，未對(duì)市以下的規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)做詳細(xì)要求。雖然有了對(duì)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的的相關(guān)法律法規(guī)但強(qiáng)制力度不夠，在具體執(zhí)行上也大打折扣。理論研究層面上，土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)的理論不夠成熟，各地區(qū)的情況不同，相應(yīng)的體系結(jié)構(gòu)也千差萬(wàn)別;在現(xiàn)實(shí)操作中，各地土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法都不盡相同。在評(píng)價(jià)對(duì)象上，各地的土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評(píng)價(jià)大多在市級(jí)層面上，對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的研究較少。還沒有建立起一套通用的評(píng)價(jià)體系，缺乏完善的評(píng)價(jià)技術(shù)流程。所以，應(yīng)加快研究步伐，盡快找出一種適合我國(guó)區(qū)域發(fā)展的理論體系，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的價(jià)值。

4.土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建議與展望

土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，我國(guó)領(lǐng)土范圍跨度大，地區(qū)差異顯著，很難建立起全國(guó)適用的低等級(jí)的土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系，在今后的研究中，可以制定全國(guó)使用的評(píng)價(jià)體系框架，各地區(qū)根據(jù)自身的特點(diǎn)在評(píng)價(jià)體系范圍內(nèi)選擇適合本地區(qū)的指標(biāo)因子，從而減少各地土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作量，提高規(guī)劃環(huán)評(píng)的科學(xué)性和可比性?？傮w建議如下：

（1）嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。耕地?cái)?shù)量變化和基本農(nóng)田保護(hù)率以及糧食單產(chǎn)的變化對(duì)環(huán)境影響較大，通過(guò)土地整理提高耕地質(zhì)量。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量，對(duì)于維持地區(qū)生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定的意義重大。（2）嚴(yán)格控制建設(shè)用地?cái)?shù)量，提高建設(shè)用地集約利用度。在建設(shè)用地的審批過(guò)程中要嚴(yán)格遵守審批程序，通過(guò)建設(shè)用地內(nèi)部調(diào)整等方式減少建設(shè)用地對(duì)農(nóng)業(yè)用地的占用。減少交通用地對(duì)生態(tài)環(huán)境的不良影響。實(shí)行建設(shè)用地的集約節(jié)約利用，鼓勵(lì)建設(shè)用地內(nèi)部的挖潛和改造，提高土地的利用效率。（3）保護(hù)草地林地。林地和草地具有保持土壤、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)大氣的功能，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中要對(duì)林地和草地實(shí)施嚴(yán)格的保護(hù)。通過(guò)植樹造林、退耕還林還草等措施，保證草地林地的面積和質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

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