環(huán)境保護(hù)如何主動(dòng)融入“多規(guī)合一”
——以常州市為例

李雯香 劉智強(qiáng) 巫煒寧 周 游

（1江蘇常環(huán)環(huán)境科技有限公司 江蘇常州 213022 2常州華諾環(huán)?？萍加邢薰?江蘇常州 213022 3常州市環(huán)境科學(xué)研究院 江蘇常州 213022）

1 “多規(guī)合一”的定義

2013年12月，習(xí)近平總書記提出要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，在縣市通過探索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的“三規(guī)合一”或“多規(guī)合一”[1]。2014年8月，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)保部及住建部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，正式將生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入“多規(guī)合一”的范疇[2]。

多規(guī)合一，顧名思義就是多個(gè)規(guī)劃融合歸一，是各類規(guī)劃在時(shí)間、空間、管理上的統(tǒng)籌，是化解空間規(guī)劃沖突、平衡保護(hù)與發(fā)展矛盾，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)、現(xiàn)代化管理的探索，更是轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)的一種手段。

2 環(huán)境保護(hù)融入“多規(guī)合一”的必要性

2.1 是生態(tài)文明體質(zhì)改革的要求

黨的十八大提出推進(jìn)“五位一體”總體布局，強(qiáng)調(diào)要把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程[3]。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃融入“多規(guī)合一”，在城市總體構(gòu)建中設(shè)定環(huán)境質(zhì)量底線，劃定節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局，明確生態(tài)空間管控要求，改善原有無序開發(fā)帶來的生態(tài)空間遭受蠶食、環(huán)境不斷惡化等狀況，正是在空間層面上落實(shí)“五位一體”的要求。

2.2 是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需求

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口的急劇增長以及城市的飛速擴(kuò)張?jiān)斐闪顺鞘薪ㄔO(shè)用地的緊縮、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、資源和環(huán)境逐步破壞，發(fā)展成本逐漸升高。城市發(fā)展急需秩序與平衡，“多規(guī)合一”正是在空間上謀劃開發(fā)與保護(hù)的有序平衡，合理劃定城鎮(zhèn)空間，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)資源集約利用、城市可持續(xù)發(fā)展的重要平臺。因而，環(huán)境保護(hù)主動(dòng)融入“多規(guī)合一”是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在需求。

2.3 有利于提升環(huán)境規(guī)劃的地位

環(huán)境規(guī)劃較“多規(guī)合一”中其他規(guī)劃起步較晚，我國最早的城市環(huán)境規(guī)劃是上世紀(jì)80年代的濟(jì)南市環(huán)境規(guī)劃[4]，近年來，環(huán)境規(guī)劃發(fā)展迅速，各級地方政府編制了“十三五”環(huán)保規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃、水源地保護(hù)規(guī)劃等多種規(guī)劃，然而這些規(guī)劃主要停留在污染防治層面，與城市總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等規(guī)劃實(shí)際上是主從的被動(dòng)關(guān)系，決策地位和效力都相對較低。多規(guī)融合后有利于扭轉(zhuǎn)這一不良局面，發(fā)揮環(huán)保規(guī)劃對空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束功能。

2.4 解決規(guī)劃打架的不良局面

由于各部門行政職責(zé)、關(guān)注點(diǎn)，以及規(guī)劃主體、規(guī)劃期限、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不一致，多規(guī)在空間上存在相互“打架”現(xiàn)象[5]。并且生態(tài)管制涉及部門多，規(guī)劃和管理都缺乏有效協(xié)調(diào)，致使空間資源得不到有效利用，生態(tài)用地難以實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)。“多規(guī)合一”基于生態(tài)保護(hù)繪制無縫對接的一張藍(lán)圖，徹底解決各類規(guī)劃在空間上的沖突，生態(tài)空間得以有效保護(hù)。

3 常州市環(huán)保與“多規(guī)合一”融合現(xiàn)狀及問題

常州市市級層面組織編制了《基于“多規(guī)合一”的常州鄉(xiāng)村地區(qū)空間發(fā)展規(guī)劃》，區(qū)級層面，作為江蘇省國土資源廳“多規(guī)合一”規(guī)劃試點(diǎn)的新北區(qū)編制了《常州市新北區(qū)“多規(guī)合一”總體規(guī)劃——面向新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化》，與環(huán)保規(guī)劃的融合主要體現(xiàn)在融合了生態(tài)紅線、環(huán)境功能區(qū)劃和相關(guān)的環(huán)境考核指標(biāo)。

3.1 常州市環(huán)境保護(hù)融合現(xiàn)狀

3.1.1 劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線

“多規(guī)合一”首先是城市發(fā)展定位與環(huán)境功能定位的融合[6]。位于長江中下游的常州市是傳統(tǒng)江南水鄉(xiāng)、宜居宜業(yè)的城市，為了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，常州市早在2008年就開展了重要生態(tài)功能區(qū)的劃定和保護(hù)工作，2013年印發(fā)的《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》確定常州市內(nèi)省級生態(tài)紅線區(qū)域905.71km2，包含長江魏村飲用水源地保護(hù)區(qū)等13個(gè)類別33個(gè)生態(tài)紅線區(qū)域。其中，一級管控區(qū)68.88km2，二級管控區(qū)836.83km2。一級管控區(qū)原則上按照禁止開發(fā)區(qū)來管控，二級管控區(qū)原則上按照限制開發(fā)區(qū)來管控，構(gòu)建了“分級分類”環(huán)境空間管控體系，也被新一輪的總規(guī)、土規(guī)采納。

圖1 常州市生態(tài)紅線區(qū)域分布圖

3.1.2 劃定環(huán)境功能區(qū)劃

城市的用地性質(zhì)規(guī)劃及布局合理性主要受大氣、噪聲環(huán)境質(zhì)量的限制，同時(shí)也會影響大氣和噪聲環(huán)境質(zhì)量。大氣方面，常州市早在1997年劃定了環(huán)境空氣質(zhì)量功能區(qū)，包含一類區(qū)113 km2，三類區(qū)8 km2，其余區(qū)域?yàn)槎悈^(qū)；由于環(huán)境控制質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，常州市于2017年底將一類區(qū)擴(kuò)大到376km2，取消了三類區(qū)（詳見圖2）。噪聲方面，常州市早在2009年印發(fā)了聲環(huán)境功能區(qū)劃，由于2014年新的劃定指南出臺，且隨著行政區(qū)劃的調(diào)整，常州市于2017年底對聲環(huán)境功能區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，將一類區(qū)即需要保持安靜的區(qū)域的面積占比擴(kuò)大到劃定區(qū)域的19.1%。大氣和噪聲環(huán)境功能區(qū)劃的劃定，明確了分區(qū)環(huán)境質(zhì)量管控的目標(biāo)，便于環(huán)境保護(hù)的要求更好的融合到城市建設(shè)中。

圖2 常州市現(xiàn)行空氣質(zhì)量功能區(qū)劃分圖

圖3 常州市現(xiàn)行聲環(huán)境功能區(qū)劃分圖

3.1.3 早期介入項(xiàng)目用地規(guī)劃

項(xiàng)目用地規(guī)劃層面，本著早期介入的原則，自2005年來，按照常州市規(guī)劃局、發(fā)改委、環(huán)保局、國土局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于執(zhí)行<常州市市區(qū)經(jīng)營性用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制階段環(huán)境影響預(yù)評價(jià)工作辦法>的通知》要求，市環(huán)保局就控制性詳細(xì)規(guī)劃的環(huán)境影響出具環(huán)保意見。隨著規(guī)劃用地管理的改革，2013年市保護(hù)局編印了《關(guān)于加強(qiáng)我市生態(tài)紅線與環(huán)境防護(hù)距離規(guī)劃控制的會議紀(jì)要》，對控制性詳細(xì)規(guī)劃、出具規(guī)劃條件、辦理選址意見書等用地規(guī)劃許可階段均出具環(huán)保意見，將規(guī)劃不合理、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不可控的建設(shè)項(xiàng)目扼殺在“萌芽”階段，為規(guī)劃用地提供了環(huán)保支持，奠定了環(huán)境保護(hù)融入“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)。

3.2 存在問題

常州市在環(huán)境保護(hù)上的探索雖然開展的較早，但在融入“多規(guī)”的過程中仍存在以下問題。

3.2.1 “點(diǎn)狀式參與”、碎片化融合

由于環(huán)境規(guī)劃法定地位相對較弱、規(guī)劃年限相對較短，規(guī)劃內(nèi)容主要以目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)工程為主體，缺乏完善的空間表達(dá)方法和技術(shù)，造成了環(huán)境規(guī)劃僅能以生態(tài)文明等理念原則性的融合，以生態(tài)紅線、環(huán)境功能區(qū)劃等“點(diǎn)狀式”、“碎片化”的方式融入“多規(guī)合一”，環(huán)境保護(hù)在空間上的管控差異難以體現(xiàn)，系統(tǒng)性參與不足，對大氣、水等環(huán)境要素的保護(hù)融合不夠，難以解決“頂風(fēng)”、“逆流”發(fā)展等布局問題。

3.2.2 空間落地不足，融合深度受限

“多規(guī)合一”實(shí)質(zhì)上是空間管控的融合，然而受限于管理部門的職責(zé)分工，環(huán)境保護(hù)缺乏空間上、布局上管控抓手，環(huán)境空間管控未有系統(tǒng)、深入的研究，生態(tài)紅線缺乏矢量數(shù)據(jù)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間防護(hù)距離要求、重點(diǎn)企業(yè)衛(wèi)生防護(hù)距離等環(huán)?？臻g管控“一張圖”尚未形成，原有各項(xiàng)制度在空間上存在重疊，精細(xì)化管理水平不夠，造成環(huán)境規(guī)劃參與“多規(guī)合一”的廣度、深度受到限制。

3.2.3 環(huán)境容量不明，空間格局不匹配

常州市尚未開展系統(tǒng)的環(huán)境承載力研究，區(qū)域環(huán)境容量不明確，資源利用上線不清楚，無法在空間層面對污染物排放總量、資源環(huán)境承載能力進(jìn)行分區(qū)約束。由于歷史的局限性，以往的生態(tài)紅線區(qū)域劃定、環(huán)境功能區(qū)劃以及環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的設(shè)定與環(huán)境承載力、環(huán)境容量的聯(lián)系并不緊密，城市規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃也未考慮環(huán)境容量是否能支撐其協(xié)調(diào)發(fā)展，對城市發(fā)展在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、方式等方面的控制性和引導(dǎo)性要求不明確，直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)建設(shè)空間布局與生態(tài)安全空間格局不匹配。

4 其他城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

4.1 編制環(huán)境總體規(guī)劃——掃除技術(shù)及效力障礙

環(huán)境總體規(guī)劃堅(jiān)持山水林田湖是一個(gè)生命共同體，以功能、空間、承載、質(zhì)量為核心[7]建構(gòu)了一套“環(huán)境功能定位——環(huán)境資源承載調(diào)控——環(huán)境空間管控——環(huán)境質(zhì)量改善——環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)管控”的技術(shù)方法和規(guī)劃框架體系[6]。廈門市是以環(huán)境總規(guī)為切入點(diǎn)融入“多規(guī)合一”的典型代表，廈門市于2015年6月審議通過了《美麗廈門環(huán)境總體規(guī)劃（2014-2030年）》，通過環(huán)境總規(guī)的編制，在系統(tǒng)考慮環(huán)境功能定位、環(huán)境承載力約束的基礎(chǔ)上，劃定了981km2的生態(tài)控制線、劃定環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)紅線，明確了包括自然生態(tài)保育區(qū)、生態(tài)功能維護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)環(huán)境安全保障區(qū)、宜居環(huán)境維護(hù)區(qū)的四類環(huán)境功能分區(qū)，形成了系統(tǒng)的城市環(huán)境空間管控體系，掃除了技術(shù)障礙，并將環(huán)保規(guī)劃上升到城規(guī)、土規(guī)的高度，更利于環(huán)境保護(hù)更好的融入“多規(guī)合一”。

4.2 編制區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評——解決布局、結(jié)構(gòu)沖突

戰(zhàn)略環(huán)評是指對戰(zhàn)略性的政策、計(jì)劃和規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)的、綜合的環(huán)境影響評價(jià)[8]。連云港市是全國首個(gè)地級市戰(zhàn)略環(huán)評試點(diǎn)市，與2016年底通過了環(huán)保部組織的驗(yàn)收。連云港作為江蘇沿海開發(fā)、東中西區(qū)域合作示范區(qū)、全國七大石化基地之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾突出，通過對各類發(fā)展戰(zhàn)略的評價(jià)，按照“空間紅線優(yōu)化布局、環(huán)境質(zhì)量底線調(diào)控結(jié)構(gòu)、環(huán)境準(zhǔn)入促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級”的總體思路[9]，為城市空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、城鎮(zhèn)、港口發(fā)展規(guī)模等重大決策提供支撐，從戰(zhàn)略決策源頭協(xié)調(diào)空間格局，促進(jìn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)綠色升級和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，減輕環(huán)境影響。

4.3 落實(shí)“三線一單”——強(qiáng)化空間單元管控

《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案》要求以“三線一單”為手段，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入管理[10]?！叭€”是指生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，“一單”是指環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。連云港、承德、鄂爾多斯和濟(jì)南均為“三線一單”的試點(diǎn)城市，通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性評估，識別生態(tài)空間、劃定生態(tài)保護(hù)紅線；以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為約束測算環(huán)境容量，在分析改善潛力的基礎(chǔ)上設(shè)置環(huán)境質(zhì)量底線，明確允許排放量；以保障生態(tài)安全為目的，確定水資源、土地資源、能源消耗的總量、強(qiáng)度和效率，控制環(huán)境資源開發(fā)強(qiáng)度；劃定覆蓋全域的環(huán)境管控單元，將空間管控措施落地，明確各單元禁止和限制的環(huán)境準(zhǔn)入要求，引導(dǎo)城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)布局。

4.4 建立“多規(guī)合一”信息平臺—加強(qiáng)協(xié)作優(yōu)化管理

“多規(guī)合一”信息平臺是滿足“多規(guī)合一”管理的核心，是現(xiàn)實(shí)資源共享、多部門聯(lián)動(dòng)的管理平臺，也是各項(xiàng)管控措施空間落地的數(shù)據(jù)平臺。28個(gè)市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)城市均開展了“多規(guī)合一”信息平臺的建設(shè)。廈門市、宜昌市將生態(tài)環(huán)境的功能分區(qū)、各類保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)污染源、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源，工業(yè)園區(qū)等環(huán)境基礎(chǔ)信息逐步集成到空間數(shù)據(jù)平臺，形成了環(huán)境空間管控“一張圖”，為城市布局、資源開發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)提供參考，大大提高了行政審批效率。

5 對策和建議

針對常州市現(xiàn)存問題，借鑒其他城市先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出一下對策和建議。

5.1 編制常州市環(huán)境總體規(guī)劃

借鑒廈門市成功經(jīng)驗(yàn)，在常州市“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及正在開展的總規(guī)環(huán)評基礎(chǔ)上，開展常州市環(huán)境總體規(guī)劃編制工作，系統(tǒng)分析不同區(qū)域水、氣、土、生態(tài)等要素的環(huán)境承載力，由被動(dòng)規(guī)劃變主動(dòng)規(guī)劃，充分整合銜接污染源、集中治理設(shè)施、監(jiān)測預(yù)警、排污許可等基礎(chǔ)和制度，提出城市發(fā)展建設(shè)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局等方面的控制性和引導(dǎo)性要求，實(shí)現(xiàn)環(huán)境空間數(shù)據(jù)統(tǒng)一化、精細(xì)化，系統(tǒng)確立空間、承載、質(zhì)量控制線管理體系，真正突出環(huán)境保護(hù)在城市建設(shè)中的約束性和基礎(chǔ)性作用。

5.2 將生態(tài)紅線擴(kuò)展成“三線一單”

在省級生態(tài)紅線區(qū)域的基礎(chǔ)上，按照“三線一單”編制技術(shù)指南以及江蘇省編制工作實(shí)施方案，將原有的生態(tài)紅線區(qū)域擴(kuò)展成“三線一單”，打破環(huán)境數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度低、空間信息缺失的制約，以生態(tài)紅線為生態(tài)功能的保障基線，構(gòu)建城市生態(tài)安全格局、維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定；以環(huán)境質(zhì)量為底線，優(yōu)化城市發(fā)展方向與結(jié)構(gòu)；以資源利用為上線，約束城市發(fā)展規(guī)模和強(qiáng)度；以負(fù)面準(zhǔn)入清單為落腳點(diǎn)，將管控措施落實(shí)到空間單元，實(shí)行精準(zhǔn)化、差別化管控。

5.3 構(gòu)建“多規(guī)合一”管理平臺

結(jié)合城市總體規(guī)劃編制工作，建設(shè)常州市“多規(guī)合一”管理平臺，統(tǒng)一空間坐標(biāo)體系和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，制作常州市全域數(shù)字化現(xiàn)狀圖。做到“發(fā)展目標(biāo)、用地指標(biāo)、空間坐標(biāo)”相一致，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全域覆蓋、要素疊加的“一張藍(lán)圖”，實(shí)現(xiàn)發(fā)改、國土、環(huán)保、規(guī)劃等部門業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)的接入，發(fā)揮平臺統(tǒng)籌功能，加強(qiáng)部門協(xié)作，在精簡項(xiàng)目審批流程的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)污染防治早期介入、源頭控制。

結(jié)語

環(huán)境保護(hù)主動(dòng)融入“多規(guī)合一”，有利于從根源上解決城市布局和發(fā)展的不合理。但融合不應(yīng)是碎片化和選擇性的融合，而應(yīng)突出環(huán)境保護(hù)在城市建設(shè)中的約束性和基礎(chǔ)性作用。本文在分析常州市融合現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，借鑒了其他城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出了對策和建議，為常州市“多規(guī)合一”工作指明方向。