國土空間規(guī)劃視角下海洋空間規(guī)劃研究綜述與展望

狄乾斌 韓 旭

(1.遼寧師范大學(xué) 海洋經(jīng)濟與可持續(xù)發(fā)展研究中心，遼寧 大連 116029；2.遼寧師范大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院，遼寧 大連 116029)

海洋空間是進行資源開發(fā)和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要載體，也是沿海國家和地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。海洋空間規(guī)劃是海洋綜合管理的重要工具，是政府對海洋空間進行空間治理、優(yōu)化海洋資源配置和引導(dǎo)海洋經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的重要手段。近年來，各類海洋空間規(guī)劃不斷增加，但由于依據(jù)的法律規(guī)定和政策要求不同，存在海洋規(guī)劃內(nèi)容相互重疊、管理體系復(fù)雜等問題，協(xié)調(diào)各海洋空間規(guī)劃，構(gòu)建一個有層次的、有邏輯的、完整的海洋空間規(guī)劃體系，是加快推進海洋生態(tài)文明建設(shè)的要求。在2019年5月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》和《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》中提出：建立國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。海洋空間規(guī)劃體系作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，亟需在國土空間規(guī)劃的思路和編制要求下開展工作，將現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃體系成果融入新編制的國土空間規(guī)劃中?；诖?，本文在綜述國內(nèi)外海洋空間規(guī)劃的理論、實踐動態(tài)等基礎(chǔ)上，分析我國海洋空間規(guī)劃體系存在問題和不足，并就海洋空間規(guī)劃的進一步發(fā)展做出展望。

一、海洋空間規(guī)劃的理論闡釋及其研究進展

(一)海洋空間規(guī)劃的理論闡釋

空間規(guī)劃是經(jīng)濟、政策、文化和生態(tài)在時間切面的地理表達，[1]是以空間自然資源的合理保護和有效利用為核心，正確處理空間自然資源保護、空間要素統(tǒng)籌、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間效率提升、空間權(quán)利公平等方面關(guān)系的科學(xué)方案，是政府綜合管理空間自然的依據(jù)和手段。空間規(guī)劃不只是控制性的規(guī)劃，而是為了滿足未來發(fā)展需要，空間關(guān)系本身也構(gòu)成發(fā)展的內(nèi)容，規(guī)劃的目的是為了社會整體更好的發(fā)展。

海洋空間規(guī)劃是一種逐漸發(fā)展的觀念，也是正當(dāng)其時的觀念。聯(lián)合國教科文組織在2006年召開了第一屆海洋空間規(guī)劃(Marine Spatial Planning，MSP)國際研討會，提出了海洋空間管理的基本思想：在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)的方式管理和規(guī)范海洋開發(fā)行為，兼顧環(huán)境、社會和生態(tài)目標(biāo)，合理分配海洋空間，為海域利用制定一個保障可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略框架。[2]海洋空間規(guī)劃是一個復(fù)雜但必要的過程，可以為海洋空間利用和使用者的互動建立一個更加理性的系統(tǒng)，在考慮到社會經(jīng)濟目標(biāo)的同時，保護海洋環(huán)境的生物多樣性。海洋空間規(guī)劃是一個具有前瞻性和積極性的調(diào)節(jié)、管理和保護海洋環(huán)境的戰(zhàn)略計劃，解決實際的和潛在的多種海域利用的相互沖突，促進海洋的可持續(xù)性管理，其目標(biāo)是創(chuàng)造和確立更合理的海洋空間使用結(jié)構(gòu)和海洋空間使用之間的相互關(guān)系，平衡開發(fā)需求和環(huán)境保護，有計劃地實現(xiàn)社會和經(jīng)濟目標(biāo)。[3]海洋區(qū)劃是海洋空間規(guī)劃的核心步驟，[4]處于不同空間的生態(tài)系統(tǒng)具有不同的物理、化學(xué)和生物生態(tài)學(xué)特征，因此對不同的空間要進行劃分并實施不同的空間管理措施。海洋空間規(guī)劃還具有時間屬性，海洋自然環(huán)境會受到氣候等因素的影響，海洋經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)會都到科技等因素的影響，因此海洋空間規(guī)劃的內(nèi)容需要定期根據(jù)規(guī)劃區(qū)域的自然、社會和經(jīng)濟因素進行調(diào)整。

海洋空間規(guī)劃體系是按照某種結(jié)構(gòu)相互組織、整合，形成具有一定邏輯關(guān)系的，由各類海洋空間規(guī)劃組成的管理制度的集合，其中各個海洋空間規(guī)劃之間相互聯(lián)系、相互補充，為海洋空間開發(fā)、管理和保護等活動提供指導(dǎo)。[5]同時，海洋空間規(guī)劃體系是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，海洋空間規(guī)劃體系必須納入國土空間規(guī)劃體系統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)、總體框架、管制要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，尊重生態(tài)系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)性的客觀規(guī)律，在堅持陸海統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建能協(xié)調(diào)陸海發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)布局和資源環(huán)境等矛盾的海洋空間規(guī)劃體系。

(二)海洋空間規(guī)劃理論的研究進展

1、國外海洋空間規(guī)劃理論研究進展

早期的海洋空間規(guī)劃研究主要集中在對海洋空間的合理分區(qū)上。1958年，第一屆聯(lián)合國海洋法會議通過了臨海和毗鄰區(qū)公約，并對海洋空間按照領(lǐng)海、毗鄰區(qū)等進行了劃分，區(qū)域劃分的方法在逐漸在海洋空間規(guī)劃中被應(yīng)用。[6]隨著聯(lián)合國教科文組織對以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃的不斷推廣，海洋空間規(guī)劃的理論體系已經(jīng)逐漸完善。目前，國外學(xué)者對海洋空間規(guī)劃的理論研究重點主要集中在基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃、海洋空間規(guī)劃中利益相關(guān)者的參與及海洋空間規(guī)劃的監(jiān)測、評估等方面。

海洋空間規(guī)劃是管理海洋資源可持續(xù)發(fā)展和規(guī)劃海域開發(fā)利用活動的過程，海洋空間規(guī)劃應(yīng)將人類活動作為生態(tài)系統(tǒng)的一部分進行管理。[7]Gilliland P M重點介紹了進行生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃過程中的關(guān)鍵步驟，并強調(diào)了設(shè)定具體目標(biāo)和利益相關(guān)者參與的重要性。[8]Crowder L認為，人類需要通過基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃來進行維持恢復(fù)生物多樣性與完整性，用以確保海洋擁有提供關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的能力，同時，海洋空間規(guī)劃的制定者、管理者必須了解生物群落及其組成部分的異質(zhì)性，維持的關(guān)鍵過程等。[9]Douvere F闡述了空間規(guī)劃理論對海岸帶綜合管理和基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間規(guī)劃的實施具有積極的作用，采用海洋空間規(guī)劃的方式對海洋空間進行管理具有實踐意義。[10]Veidemane K等介紹了在拉脫維亞共和國領(lǐng)海域經(jīng)濟專屬區(qū)海洋空間規(guī)劃中如何將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)(ES)納入海洋空間規(guī)劃中，并評估了其對海洋利用的影響。[11]Filgueira等將生態(tài)系統(tǒng)模型與情景構(gòu)建和優(yōu)化技術(shù)相結(jié)合，構(gòu)建基于生態(tài)系統(tǒng)方法的海洋空間規(guī)劃，用以在挪威峽灣建立新的貽貝養(yǎng)殖區(qū)。[12]

海洋空間規(guī)劃是一個綜合、復(fù)雜的過程，利益相關(guān)者的參與程度是海洋空間規(guī)劃實施是否成功的重要因素。Pomeroy R等將關(guān)注重點放在利益相關(guān)者參與海洋空間規(guī)劃的各種類型和階段上，并介紹了怎么通過利益相關(guān)者分析使其以恰當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到規(guī)劃中。[13]Tuda A O應(yīng)用海洋空間規(guī)劃管理肯尼亞多用途沿海地區(qū)的沖突，達到了吸引利益相關(guān)者競爭的目標(biāo)，并發(fā)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃在解決沖突方面的成功取決于利益相關(guān)者參與程度、數(shù)據(jù)可用性和現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫。[14]Mcclintock W認為，科學(xué)、技術(shù)和利益相關(guān)者參與是海洋空間規(guī)劃的前提，并利用基于Web的海洋空間規(guī)劃技術(shù)達到讓非技術(shù)利益相關(guān)者都能在低成本的條件下參與海洋空間規(guī)劃。[15]

完整、高效的海洋空間規(guī)劃需要有效的監(jiān)測與評估。Bran Black為海洋空間規(guī)劃創(chuàng)建了一個基于貝葉斯的地理空間方法，對俄勒岡海洋保護區(qū)建立前后的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供能力進行建模，用以評估俄勒岡海洋保護區(qū)的生態(tài)、社會和經(jīng)濟影響。[16]Elena G等運用累積影響(CI)評估海洋空間規(guī)劃，來表現(xiàn)人類活動對海洋環(huán)境的現(xiàn)有及潛在影響，同時提出了一種三級方法用以描述CI評估中存在的不確定因素，用以彌補海洋空間規(guī)劃中的漏洞。[17]

2、國內(nèi)海洋空間規(guī)劃理論研究進展

我國的海洋空間規(guī)劃理論體系構(gòu)建與國外相比起步較晚，但是發(fā)展較為迅速。國內(nèi)學(xué)者對海洋空間規(guī)劃研究主要集中在總結(jié)國際海洋空間規(guī)劃經(jīng)驗、構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系和梳理各海洋空間規(guī)劃間關(guān)系等方面。

我國的海洋空間規(guī)劃研究始于20世紀80年代，在不斷進行實踐探索的過程中也在吸收國際海洋規(guī)劃的理論經(jīng)驗。張裕華在1992年對海洋國土規(guī)劃的性質(zhì)、內(nèi)容、特點進行了論述，并對日本和美國的海洋國土規(guī)劃進行簡要描述。[18]王權(quán)明等介紹了比利時、荷蘭、德國等國家海洋空間規(guī)劃的情況，結(jié)合我國海洋功能區(qū)劃進行對比分析，并在管理細則，劃分方法和實施管理等方面提出借鑒。[2]徐叢春等介紹了國際上對海洋空間規(guī)劃的研究狀況及發(fā)展趨勢，并結(jié)合對海洋功能區(qū)劃理論和實踐的認識提供參考。[3]張云峰等對歐美等海洋發(fā)達國家的海洋空間規(guī)劃的理論體系、實施框架、方法體系、實踐活動和成功經(jīng)驗進行總結(jié)。[19]

我國已經(jīng)編制了《海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《海洋功能區(qū)劃》等海洋空間規(guī)劃，在這些規(guī)劃的前期理論和規(guī)劃編制等階段均有學(xué)者從各方面對其進行探討，推動了我國海洋空間規(guī)劃體系的編制、完善。李東旭等分析了海洋主體功能區(qū)劃與海洋功能區(qū)劃的關(guān)系，并討論了海洋主體功能區(qū)劃的四個基本問題，明晰了基本概念，提出了區(qū)劃原則、區(qū)劃層級等。[20]何廣順等對海洋主體功能區(qū)劃的分類、分區(qū)、分級、評價單元等基本問題進行了討論，構(gòu)建了評價體系，并分區(qū)域提出了海洋主體功能區(qū)劃的方法的路徑。[21]徐叢春構(gòu)建了針對不同海洋空間特性討論了海洋主體功能區(qū)劃指標(biāo)體系的幾個問題，并分別構(gòu)建分類指標(biāo)體系。[22]葛瑞卿建立了包含海洋功能區(qū)劃的概念、范圍、目的、分類體系、方法、指標(biāo)體系和成果要求等方面完整的理論體系。[23]徐偉從理論基礎(chǔ)和方法兩方面探討了海洋功能區(qū)劃評價，構(gòu)建了全國海洋功能區(qū)劃實施評價體系，分析評價結(jié)果并提出建議。[24]曹可以津冀海域為例，基于海洋功能區(qū)劃構(gòu)建了海域開發(fā)利用強度指數(shù)和海域開發(fā)利用評價標(biāo)準(zhǔn)及海域開發(fā)利用承載力指數(shù)。[25]王鳴岐等分析了我國海洋空間規(guī)劃中存在的矛盾及其根源，提出了實現(xiàn)海洋空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的關(guān)鍵點、總體構(gòu)想及“多規(guī)合一”實現(xiàn)路徑。[26]黃杰等分析了海洋空間規(guī)劃在國土空間規(guī)劃改革背景下面臨的挑戰(zhàn)及調(diào)整的方向，并認為海洋空間規(guī)劃需要加強陸海統(tǒng)籌，促進陸海一體化發(fā)展和保護。[27]

我國海洋空間規(guī)劃種類較多，各規(guī)劃在內(nèi)容、定位、使用范圍等方面均不相同，對各規(guī)劃間關(guān)系進行梳理有助于海洋空間規(guī)劃系統(tǒng)的建立。王倩等探討了海洋主體功能區(qū)劃與海洋功能區(qū)劃的編制與實施兩方面的關(guān)系。[28]高月鑫從概念、內(nèi)涵、法律地位、管控制度、劃分目標(biāo)、空間管理及劃分方法上對比了海洋功能區(qū)劃與海洋生態(tài)保護紅線的區(qū)別與聯(lián)系，并建議海洋生態(tài)紅線指定自身實施評價標(biāo)準(zhǔn)。[29]陸州舜從淵源、內(nèi)涵、屬性、功能、地位和適用范圍等方面分析了海洋功能區(qū)劃和近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃之間的關(guān)系。[30]

二、海洋空間規(guī)劃的實踐動態(tài)

(一)海洋空間規(guī)劃的實踐活動總結(jié)

1、國外海洋空間規(guī)劃實踐活動總結(jié)

關(guān)于海洋空間規(guī)劃最早應(yīng)用于漁業(yè)區(qū)域劃分和港口規(guī)劃。隨著人類用?；顒訌姸鹊脑黾?，海洋空間規(guī)劃體系經(jīng)歷了從單一到綜合、從小尺度到大尺度、從宏觀政策到微觀管理的發(fā)展過程，完整獨立的海洋空間規(guī)劃體系逐漸形成，海洋空間規(guī)劃成為海洋空間管理體系的核心管理工具。[31]國外一些國家先后開展了海洋空間規(guī)劃，其具體手段也各不相同。

由于海洋生態(tài)系統(tǒng)具有復(fù)雜性、流動性等自然特性，海洋空間管理具有區(qū)別于陸地的特殊性，海洋空間規(guī)劃體系的內(nèi)容包括了海洋生態(tài)學(xué)、區(qū)域海洋學(xué)、海洋經(jīng)濟學(xué)、海洋管理學(xué)等學(xué)科內(nèi)容，要統(tǒng)籌考慮社會、經(jīng)濟、管理、生態(tài)等因素。同時，海洋空間規(guī)劃的構(gòu)建是以國家制度和經(jīng)濟體制為基礎(chǔ)的，因此各國海洋空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)各具特點，大體可分為自上而下的金字塔型和多規(guī)劃并行的并列型。

(1)金字塔型

金字塔型海洋空間規(guī)劃體系是指一個能夠覆蓋全部海域，具有多個層次，且各層次從上到下一脈相承的海洋空間規(guī)劃體系，其代表為英國、美國、韓國。

英國的海洋空間規(guī)劃體系建設(shè)是在Tyldesley提出的框架構(gòu)想上逐步完善的，其框架構(gòu)想包括聯(lián)合王國、國家、區(qū)域和地方四個層級。[32]由英國政府統(tǒng)一制定一個非法定原則政策性質(zhì)的海洋空間規(guī)劃綱要，其覆蓋范圍是聯(lián)合王國全海域，英國在2011年發(fā)布的《英國海洋政策宣言》在海洋空間規(guī)劃體系中起到了綱領(lǐng)的作用。英格蘭、蘇格蘭、北愛爾蘭和威爾士分別制定各自海域范圍內(nèi)法定的海洋規(guī)劃框架，2006年公布的《英國海洋空間規(guī)劃——愛爾蘭海試點規(guī)劃》和2015年的《蘇格蘭海洋規(guī)劃》屬于這個層次的海洋空間規(guī)劃。[33]生態(tài)管理和跨界區(qū)域需要根據(jù)實際需要對海洋空間進行劃分并編制對應(yīng)區(qū)域的海洋空間規(guī)劃。各地方根據(jù)本地區(qū)實際情況和存在問題編制詳細的海洋空間規(guī)劃，代表為《克萊德灣海洋空間規(guī)劃》。[34]預(yù)計英國所有海域的海洋空間規(guī)劃編制工作會在2021年完成。

美國的海洋空間規(guī)劃體系分為“國家”“區(qū)域”“州”三個層次。美國分別在2009年和2010年發(fā)布了《有效海岸帶和海洋空間規(guī)劃臨時框架》和《國家海洋政策》，提出了海岸帶和海洋空間規(guī)劃管理及其目標(biāo)。[35]采用“大海洋生態(tài)系統(tǒng)”的區(qū)域管理方法劃分九個規(guī)劃分區(qū)，每個規(guī)劃分區(qū)有國家海洋委員會、州和部落組成區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)，負責(zé)本規(guī)劃區(qū)域的海洋空間規(guī)劃，并起到了協(xié)調(diào)各州海洋空間需求的作用。各州根據(jù)自身需要自行編制海洋空間規(guī)劃，如2010年實施的《羅德島特殊海域管理規(guī)劃》，2016年實施的《華盛頓州海洋空間規(guī)劃》。

韓國在1996年頒布了《海洋水產(chǎn)發(fā)展基本法》，并根據(jù)該法先后制定了“第一次海洋水產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃(2000-2010)”和“第二次海洋水產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃(2011-2020)”，并在此基礎(chǔ)上于2018年4月頒布了《海洋空間規(guī)劃與管理法》，構(gòu)建起了包括“海洋空間基本規(guī)劃”與“海洋空間管理規(guī)劃”的海洋空間規(guī)劃體系。海洋空間基本規(guī)則是由海洋水產(chǎn)部編制的國家級海洋空間規(guī)劃，主要包括海洋空間規(guī)劃的基本政策等。海洋空間管理規(guī)劃是由海洋水產(chǎn)部或沿海地方政府編制的區(qū)域級海洋空間規(guī)劃，其內(nèi)容主要包括本地區(qū)的管理范圍、政策方向等，并將管轄海域。[36]

(2)并列型

并列型海洋空間規(guī)劃是指存在多種海洋空間規(guī)劃并存的規(guī)劃體系，其代表是德國、挪威、澳大利亞。

德國的海洋空間規(guī)劃體系是聯(lián)邦專屬經(jīng)濟區(qū)空間規(guī)劃和各州領(lǐng)?？臻g規(guī)劃并存。德國聯(lián)邦在2004年發(fā)布的《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》將專屬經(jīng)濟區(qū)納入到海洋空間規(guī)劃體系中。[37]梅克倫堡州、下薩克森州和石勒蘇益格州分別在2005年、2012年和2015年制定了州空間規(guī)劃，將各州領(lǐng)海納入到各州海洋空間規(guī)劃中。[38]

挪威的海洋空間規(guī)劃體系是專屬經(jīng)濟區(qū)空間規(guī)劃和各地區(qū)水管理規(guī)章并行。根據(jù)挪威《國家規(guī)劃和建筑法》中的“水管理規(guī)章”，內(nèi)水和1海里以內(nèi)的領(lǐng)海海域歸沿海地區(qū)管轄。除此以外的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架海域歸挪威王室海事管理機構(gòu)劃分為三個區(qū)域，并在2006年、2009年和2013年分別發(fā)布了《巴倫支海和羅弗敦群島水域綜合管理規(guī)劃》《挪威海綜合管理規(guī)劃》和《挪威北海和斯卡格拉克海峽綜合管理規(guī)劃》。[31]

澳大利亞的海洋空間規(guī)劃體系是海洋生物區(qū)域規(guī)劃和州與領(lǐng)地海洋空間規(guī)劃并存的體系。澳大利亞在1998年發(fā)布的《澳大利亞海洋政策》提出了海洋生物區(qū)域規(guī)劃的計劃，并制定了五個聯(lián)邦的海洋生物區(qū)域規(guī)劃。各州和領(lǐng)地根據(jù)實際情況制定海洋空間規(guī)劃，如以《大堡礁海洋公園法案(1975)》為依據(jù)建立的澳大利亞大堡礁海洋公園和維多利亞海洋公園。

2、國內(nèi)海洋空間規(guī)劃實踐活動總結(jié)

我國海洋空間規(guī)劃相比于陸域空間規(guī)劃起步較晚，規(guī)劃體系和管理機制相對落后，但也在不斷完善中形成了較為完整的海洋空間規(guī)劃體系。從橫向看，我國海洋空間規(guī)劃體系是由多個不同類別規(guī)劃組成的。方春洪認為，我國海洋空間規(guī)劃包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃、海岸帶綜合保護和利用規(guī)劃、近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃、海岸(線)綜合保護和利用規(guī)劃、海域使用規(guī)劃、區(qū)域用海規(guī)劃；[39]黃杰認為，海洋空間規(guī)劃體系包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃、海岸帶綜合保護與利用規(guī)劃、港口規(guī)劃等涉海專項空間類規(guī)劃；[27]王江濤認為，海洋空間規(guī)劃體系包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線、圍填海計劃；[40]王鳴岐認為，海洋空間規(guī)劃體系是由海洋空間規(guī)劃、海洋總體規(guī)劃、海洋區(qū)域規(guī)劃及海洋撞向規(guī)劃并列構(gòu)成的，主要包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護規(guī)劃、海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和海島保護規(guī)劃等專項規(guī)劃。[26]從縱向看，我國海洋空間規(guī)劃體系主要涉及國家、省、市縣三級行政區(qū)劃。

我國的海洋空間規(guī)劃體系表現(xiàn)為類型、功能、層級多樣化特征，綜上所述，我國海洋空間規(guī)劃體系主要包括海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃及海島保護規(guī)劃、海岸帶綜合保護和利用規(guī)劃等專項規(guī)劃。

海洋主體功能區(qū)劃是主體功能區(qū)劃在海洋空間上的延續(xù)，是具有鮮明中國特色的一種地理區(qū)劃。2015年8月20日，國務(wù)院印發(fā)了《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，規(guī)劃期限為5年。海洋主體功能區(qū)規(guī)劃根據(jù)海洋資源環(huán)境承載力、海洋開發(fā)強度和海洋發(fā)展?jié)摿?，將我國?nèi)水和領(lǐng)海海域劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，不同類型的區(qū)域定位不同，指導(dǎo)和管理方式也不相同。海洋主體功能區(qū)劃是海洋空間規(guī)劃體系中的核心，起到總體綱領(lǐng)的作用，是其他海洋空間規(guī)劃編制時需要遵循的內(nèi)容。海洋主體功能區(qū)劃根據(jù)行政區(qū)劃可分為國家級和省級。

海洋功能區(qū)劃是根據(jù)海域地理位置、自然環(huán)境、海洋資源和社會需求等因素，將管轄海域分為農(nóng)漁業(yè)區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)等8個一級類及細分的22個二級類，并明確了各類海洋功能區(qū)的使用限制。海洋功能區(qū)劃的目的是規(guī)范海域使用和海域?qū)徟?，引?dǎo)、約束海洋開發(fā)活動，科學(xué)合理的開發(fā)和保護海洋資源，是海域管理的具體依據(jù)。海洋功能區(qū)劃根據(jù)行政區(qū)劃可劃分為國家級、省級、市縣級。

海島保護規(guī)劃是根據(jù)《中華人民共和國海島保護法》等法律法規(guī)、全國海洋功能區(qū)劃等相關(guān)規(guī)劃指定的，其目的是保護海島及其周圍海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開發(fā)利用海島資源。對海島實行分類保護，即嚴格保護特殊用途海島，加強有居民海島生態(tài)保護，適度利用無居民海島。并將我國海島分為黃渤海區(qū)、東海區(qū)、南海區(qū)和港澳臺區(qū)等四個一級區(qū)進行保護。同時浙江、福建、江蘇等省也制定了省級海島保護規(guī)劃。

目前，僅有廣東省推出了海岸帶綜合保護與利用總體規(guī)劃，規(guī)劃以海岸線自然屬性為基礎(chǔ)，結(jié)合開發(fā)利用現(xiàn)狀與需求，將海岸線分為嚴格保護岸線、限制開發(fā)岸線和優(yōu)化利用岸線。

(二)海洋空間規(guī)劃編制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

隨著國內(nèi)外海洋空間規(guī)劃實踐的不斷增多，海洋空間規(guī)劃理論得到不斷完善和補充，為合理的海洋空間布局提供了有力的理論支持。在各國海洋空間規(guī)劃不斷相互借鑒成功經(jīng)驗后，海洋空間規(guī)劃編制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)已經(jīng)基本確定，包括確定規(guī)劃的范圍和時效、劃分基本單元、海域使用活動和海洋生態(tài)系統(tǒng)特征調(diào)查與評價、先期分析與規(guī)劃、利益相關(guān)者參與確定最終規(guī)劃方案、過程監(jiān)督和評價。

海洋空間規(guī)劃是基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間管理，因此海洋空間規(guī)劃的范圍確定要尊重生態(tài)系統(tǒng)的完整性，盡量選取基于水深、生物學(xué)、海洋學(xué)的生態(tài)系統(tǒng)邊界作為海洋空間規(guī)劃的范圍邊界，但在實際操作過程中，行政邊界與生態(tài)系統(tǒng)邊界并不相同，在行政單元管轄海域范圍內(nèi)通常包含了多種生態(tài)系統(tǒng)，或只包含某些生態(tài)系統(tǒng)的部分區(qū)域。同時由于海洋生態(tài)系統(tǒng)始終處于動態(tài)變化中，在客觀上無法選取生態(tài)系統(tǒng)邊界作為規(guī)劃區(qū)域邊界。目前，海洋空間規(guī)劃的范圍確定主要是參考行政邊界進行確定，時效一般控制在5—20年。海洋空間規(guī)劃的基本單元一般是范圍的下一級單元，例如，當(dāng)規(guī)劃范圍為省級，其基本單元為市縣級。

海域使用活動和海洋生態(tài)系統(tǒng)特征調(diào)查與評價是識別生物和生態(tài)分布區(qū)域與人類活動區(qū)域間沖突的必然步驟。對還以試用活動的調(diào)查與評價，不僅要對規(guī)劃范圍內(nèi)的用?；顒拥臅r空分布和活動強度進行調(diào)查和評價，還要對用?；顒又写嬖诘目臻g重疊部分。對海洋生態(tài)系統(tǒng)特征的調(diào)查與評價主要采用生物區(qū)域輪廓法和生物價值評估法。[41]

先期分析與規(guī)劃需要完成情景預(yù)測情況下的各用?；顒有枨蠓治?，并制定出初步的海洋空間規(guī)劃草案。情景預(yù)測是指在前期調(diào)查評價的基礎(chǔ)上對未來可能發(fā)生的多種社會、經(jīng)濟和生態(tài)狀況進行預(yù)測。在多種情景預(yù)測的前提下對未來用海活動進行需求預(yù)測，并在其中選取最適宜的用海方案作為初步的海洋空間規(guī)劃草案。

在海洋空間規(guī)劃編制過程中，應(yīng)該組織盡可能多的利益相關(guān)者參與其中，充分了解利益相關(guān)者對于海洋空間規(guī)劃的期盼，以及可能存在的矛盾和問題，這有利于海洋空間規(guī)劃的順利高效實施。

在規(guī)劃方案最終確認實施后，還需要對海洋空間規(guī)劃運行的過程進行監(jiān)督和定期評價，及時調(diào)整規(guī)劃中出現(xiàn)的矛盾和問題。

三、我國海洋空間規(guī)劃的現(xiàn)狀與問題

近年來，黨中央高度重視海洋事業(yè)發(fā)展的空間大格局，對海洋事業(yè)展開了一系列新的規(guī)劃。我國海洋事業(yè)取得了重大成就，海洋經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初具成效，海洋科技取得新進展，海洋生態(tài)環(huán)境保護力度有所增強，海洋開放合作進一步深化，但在海洋開發(fā)利用上也還存在一些問題，如陸海分離發(fā)展、海洋產(chǎn)業(yè)層次偏低、海洋利用方式不可持續(xù)、海洋科技支撐能力不足、海洋國土安全保障等，從海洋空間規(guī)劃層面上，也還存在著諸多不盡完善的地方。

(一)海洋空間規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌理念、遠景戰(zhàn)略不足

中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中強調(diào)，“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”，推動海陸國土空間統(tǒng)籌發(fā)展是建設(shè)國土空間規(guī)劃體系的必然要求。新時代背景下，黨中央關(guān)于“建設(shè)海洋強國”“一帶一路倡議”“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施”、深入?yún)⑴c“全球海洋治理”等一系列決策部署與新發(fā)展理念，將海洋空間規(guī)劃提升到更重要位置。在我國的國土空間管理過程中，陸地和海洋有各自適用的法律制度和規(guī)劃，陸海間的法律制度和規(guī)劃缺乏有效的溝通，海洋空間規(guī)劃與陸地空間規(guī)劃相割裂，這就需要立足于海岸帶海陸資源環(huán)境管理特點，推進海陸統(tǒng)籌。海洋空間規(guī)劃的陸海統(tǒng)籌理念就是陸?？闯梢粋€有機整體，理順海洋空間規(guī)劃體系，以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，實現(xiàn)陸海國土空間統(tǒng)籌管理。海洋空間規(guī)劃是治理海洋的重要理念和工具，也將是我國推進“一帶一路”建設(shè)、深度參與全球海洋治理、構(gòu)建人類命運共同體的重要抓手，但我國海洋空間規(guī)劃起步較晚，尤其是長期在“重陸輕?！钡膫鹘y(tǒng)觀念束縛下，陸海統(tǒng)籌理念下的海洋空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)范、海洋空間規(guī)劃體系建設(shè)、其他國家國別研究與海洋空間規(guī)劃評估、公海極地海洋開發(fā)遠景戰(zhàn)略等方面，還有待于深入研究。

(二)海洋空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完善

我國目前現(xiàn)行的海洋功能區(qū)劃、海洋主體功能區(qū)劃體系等，主要依據(jù)用海適宜性評價、海洋承載強度能力及海域適應(yīng)性承載關(guān)系作出判定，整體上看在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上還有待提升。

現(xiàn)行的海洋空間規(guī)劃是在用海適宜性評價及資源環(huán)境承載能力評價的基礎(chǔ)上制定了海洋空間規(guī)劃的評價和預(yù)警模式，但其劃分標(biāo)準(zhǔn)是通過同級別地區(qū)間的對比獲得的，其劃分結(jié)果雖然可以為海洋空間規(guī)劃的調(diào)整提供依據(jù)，但不能反映一個區(qū)域在長期發(fā)展中對用海適宜性和資源環(huán)境承載能力的長期規(guī)律與發(fā)展趨勢。

海洋功能區(qū)劃的實際應(yīng)用中缺乏兼容性判定。[42]海洋功能區(qū)劃的功能主要體現(xiàn)在引導(dǎo)和規(guī)范開發(fā)利用活動為主，但是對海洋生態(tài)保護不足，保護類功能區(qū)較少。各海洋功能分區(qū)只規(guī)定了該區(qū)域適用開發(fā)類型，沒有進行定量評價與限制，間接導(dǎo)致了大規(guī)模圍填?；顒?。海洋功能區(qū)劃的周期為10年，難免存在前瞻性不足的問題，當(dāng)對其進行修改時需要進行層層審批，流程繁瑣，手續(xù)復(fù)雜，審批周期過長，動態(tài)調(diào)整機制不完善。

海洋主體功能區(qū)劃依據(jù)指標(biāo)體系進行劃分，但指標(biāo)體系存在數(shù)據(jù)難以獲取、權(quán)重難以確定等問題，某些指標(biāo)的歸屬存在疑問，不同的歸屬會影響評價結(jié)果。數(shù)據(jù)的代表性和可獲取性需要平衡，代表性強的數(shù)據(jù)可獲得性較差。我國維度跨度大，各地區(qū)實際情況差異較大，指標(biāo)權(quán)重需要根據(jù)各地區(qū)實際情況采用不同的權(quán)重，但難以保證不同權(quán)重下指標(biāo)體系的可比性。

(三)海洋空間規(guī)劃重程序、輕實施、少評估

海洋功能區(qū)劃的實施規(guī)范了海洋開發(fā)利用活動，遏制了海域使用的無償、無序、無度現(xiàn)象，保護了海洋環(huán)境，促進了海洋資源的合理配置。海洋功能區(qū)劃重視流程，所有修改都必須由原批準(zhǔn)部門審批，制度剛性強，彈性不足。海洋功能區(qū)劃對實際的實施過程關(guān)注較少，雖然紙面內(nèi)容比較完善，但對具體功能區(qū)的實施內(nèi)容只包括功能定位和管理要求兩方面，對于功能區(qū)管理要求沒有明確具體的規(guī)定，沒有形成系統(tǒng)化的操作指南和規(guī)范，且未考慮海域差異化，難以指導(dǎo)具體海域使用決策。海洋功能區(qū)劃具有“國家級-省級-市縣級”三級規(guī)劃，但各層級之間缺乏有機聯(lián)系，上級區(qū)劃對下級區(qū)劃的要求不夠具體，缺少明確的約束、控制手段。海洋功能區(qū)劃對規(guī)劃實施情況監(jiān)測、試試效果評估環(huán)節(jié)關(guān)注較少，無法通過評估結(jié)果對管理策略進行調(diào)整。

海洋主體功能區(qū)劃根據(jù)資源環(huán)境承載能力、海洋開發(fā)強度和海洋發(fā)展?jié)摿Υ_定各個單元的定位、發(fā)展方向等，這體現(xiàn)了國家的對海洋差異化管理的意圖，通過合理、可行、差異的政策引導(dǎo)、約束各單元按照海洋主體功能區(qū)定位來使用、保護海洋空間。盡管一系列政策文件都體現(xiàn)了海洋主體功能區(qū)劃的重要性，但海洋主體功能區(qū)劃的建設(shè)由于缺少可操作、可細化政策實施，規(guī)劃現(xiàn)實和理想存在偏差。各省海洋主體功能區(qū)劃評估制度不統(tǒng)一，難以在全國范圍內(nèi)進行對比。

(四)海洋空間規(guī)劃公眾參與度低

受傳統(tǒng)“重陸輕?！彼季S的禁錮，以及海洋科學(xué)知識宣傳力度不夠，我國國民發(fā)展海洋意識較薄弱。海洋規(guī)劃政策多從宏觀大政方針視角制定，關(guān)注更多的是政府的意愿，忽視海洋空間是人類從事用?；顒拥摹肮部臻g”，關(guān)于海洋的利用、海洋的管理、海洋的治理都應(yīng)與利益相關(guān)者協(xié)商過程中制定。規(guī)劃內(nèi)容多服務(wù)于政府經(jīng)濟發(fā)展，未真正做到“問需于民，問計于民，服務(wù)于民”，造成公眾參與度低。企業(yè)活動與政府政策間互動較少，僅限于自身企業(yè)經(jīng)濟利益追求，造成行業(yè)間無序競爭，對用海的環(huán)境保護意識較弱。公眾尤其是利益相關(guān)者的實質(zhì)性參與是保障海洋空間規(guī)劃保持活力、影響力的基礎(chǔ)，利益相關(guān)者參與度不足導(dǎo)致其對最終成型的海洋空間規(guī)劃理解性、認可度低，目前我國對公眾有效參與到海洋空間規(guī)劃的編制、實施過程的措施僅停留在紙面上，缺乏法律、制度層面的保障。

(五)海洋空間規(guī)劃體系尚未成熟

我國海洋空間規(guī)劃體系是一個縱向上分為國家級、省級、市縣級，橫向上海洋主體功能規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃及各海洋專項規(guī)劃并行的網(wǎng)狀規(guī)劃體系。但海洋空間規(guī)劃之間存在多規(guī)并存的矛盾，網(wǎng)狀規(guī)劃體系并不能有效運行。各海洋空間規(guī)劃部分內(nèi)容重疊，規(guī)劃未涉及的部分易成為“三不管地帶”，如海洋主體功能區(qū)規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃中均劃定了禁止開發(fā)的區(qū)域。海洋空間規(guī)劃管理部門眾多，各部門職責(zé)不清，部分權(quán)責(zé)存在交叉現(xiàn)象，易發(fā)生推卸責(zé)任現(xiàn)象。各海洋空間規(guī)劃依據(jù)法律政策不同，編制標(biāo)準(zhǔn)不一，資料、技術(shù)難以實現(xiàn)共享，各規(guī)劃時效也存在不同。

四、我國海洋空間規(guī)劃體系的展望

我國的海洋空間規(guī)劃體系是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是國家海洋空間可持續(xù)發(fā)展的指南，在我國的海洋空間合理利用和保護上發(fā)揮了積極作用，但存在規(guī)劃內(nèi)容重疊、審批流程復(fù)雜等問題。從海洋空間規(guī)劃的發(fā)展歷程來看，未來研究有兩個關(guān)鍵點：理清各海洋空間規(guī)劃層級、規(guī)劃主體之間的關(guān)系，打破原有的規(guī)劃之間的壁壘，重新構(gòu)建一個“多規(guī)合一”的海洋空間規(guī)劃體系；堅持陸海統(tǒng)籌，明確海洋空間規(guī)劃體系在國土空間規(guī)劃中的地位，銜接海陸間規(guī)劃，探索規(guī)劃對象、功能和用途一體化格局，將海洋空間規(guī)劃體系融入到全國統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系中。

(一)破除重陸輕海的傳統(tǒng)思維壁壘，科學(xué)定位海洋空間規(guī)劃

我國是一個海陸兼?zhèn)涞陌l(fā)展中大國，海洋空間規(guī)劃是我國國土空間規(guī)劃的重要組成部分。由于長期受“重陸輕?！眰鹘y(tǒng)思維的禁錮，海洋發(fā)展意識薄弱。要破除重陸輕海的傳統(tǒng)思維壁壘，準(zhǔn)確把握陸域海域空間治理的整體性和聯(lián)動性，是對國家“一帶一路”建設(shè)的響應(yīng)，是對新時代海洋發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)的應(yīng)對，也是對建立“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施工作的支持。當(dāng)前要立足國家需要，按照國土空間規(guī)劃編制要求探索適合新時代國情的海洋空間規(guī)劃改革路徑，并將各海洋空間規(guī)劃融入到同級國土空間規(guī)劃中。

海洋空間規(guī)劃本身需要有明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，目前我國的海洋空間規(guī)劃重點在于推進海陸統(tǒng)籌，實現(xiàn)海陸并重，并充分借鑒吸收國外優(yōu)秀海洋空間規(guī)劃的管理經(jīng)驗，將我國建設(shè)成國際領(lǐng)先的海洋強國。從海洋生態(tài)環(huán)境上看，海洋環(huán)境污染多是由于陸源污染造成的，海洋生態(tài)環(huán)境問題的治理需要陸海統(tǒng)籌。從海洋產(chǎn)業(yè)上看，海洋產(chǎn)業(yè)需要陸域社會經(jīng)濟支持，海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要做到資源的陸海統(tǒng)籌。

在構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系時，要明確各層海洋空間規(guī)劃在整個海洋空間規(guī)劃體系中的定位，國家級海洋空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，主要起到掌控全局的作用，省級海洋空間規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，主要起到承上啟下的作用，市縣級海洋空間規(guī)劃側(cè)重實踐性，主要是根據(jù)規(guī)劃范圍內(nèi)的實際情況對上級海洋空間規(guī)劃進行細化和落實。

(二)搭建陸海統(tǒng)籌管理平臺

空間規(guī)劃具有技術(shù)與政策的雙重屬性，需要管理的支持，技術(shù)的支持，制度的支持。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系目的在于協(xié)調(diào)規(guī)劃層級和規(guī)劃范圍，提高規(guī)劃管理效益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此需要籌建專門化的陸海管理平臺或機構(gòu)(如海洋發(fā)展委員會)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)陸海規(guī)劃的對接整合，統(tǒng)籌考慮多維度的多利益主體的自存和共存問題，推動發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃一體融合，最終達到“優(yōu)化—平衡”。海洋空間規(guī)劃的編制需要大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支撐，其中不僅包括海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)，還應(yīng)該包括陸域的生態(tài)系統(tǒng)及社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)，只有同時掌握海陸數(shù)據(jù)，才能達到海陸空間規(guī)劃相互印證、相互協(xié)調(diào)的目的，規(guī)劃中使用的數(shù)據(jù)應(yīng)該具有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這就需要構(gòu)建一個不斷更新、完善的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫平臺。

(三)堅持陸?？臻g多維統(tǒng)籌，重視空間遠景規(guī)劃

堅持注重陸海維度統(tǒng)籌，堅持三維海洋空間利用意識，不局限于近海岸發(fā)展，把海洋空間規(guī)劃理論和實踐應(yīng)用深海發(fā)展、遠海發(fā)展、大洋海底發(fā)展、極地發(fā)展中。以生態(tài)文明建設(shè)為核心，研究海洋空間規(guī)劃體系的理論、制度、方法等問題；以海洋空間資源的合理保護和有效利用為核心，研究海洋空間資源保護、海洋空間要素統(tǒng)籌、海洋空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、海洋空間效率提升、海洋空間權(quán)利公平等重大問題；研究海洋空間規(guī)劃編制、實施、管理與監(jiān)督機制等問題。要以“一帶一路”建設(shè)為重要契機，加強陸海多層次的對外開放合作，構(gòu)建全面開放格局，并將海洋空間規(guī)劃研究成果，供海上絲路沿線國家和島嶼國家海洋空間規(guī)劃時借鑒。

(四)關(guān)注海洋空間規(guī)劃的實用性和可操作性

我國現(xiàn)行的海洋空間規(guī)劃具有“規(guī)劃實施與規(guī)劃編制相分離”“重編制，輕實施和評估”的現(xiàn)象，這就需要在編制、審批、監(jiān)測等方面進行改革，使海洋空間規(guī)劃更具有實用性和可操作性。在海洋空間規(guī)劃和管理的實踐中，除了要處理好人類活動對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的影響，還要理性看待規(guī)劃效用，兼顧好規(guī)劃的剛性和彈性，兼顧資源保護、開發(fā)與配置，構(gòu)筑統(tǒng)一而又有彈性的規(guī)劃，并充分發(fā)揮好空間規(guī)劃的“參謀”角色，面對未來發(fā)展的不確定性和潛在的困難，通盤考慮多種可能，預(yù)先提供多種情景方案，通過多方案的比選，以期最大限度地接近愿景目標(biāo)和可能路徑。鑒于海洋空間規(guī)劃固有的不確定性和海洋及人類生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)特征，海洋管理也必須隨著時間的變化具有適應(yīng)性，健全海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機制，建立海洋空間規(guī)劃的定期評級機制，并根據(jù)海洋經(jīng)濟發(fā)展情況適時予以調(diào)整。

(五)突出海洋科學(xué)的綜合性屬性，構(gòu)建完整的海洋學(xué)科教育體系

立足海洋科學(xué)的綜合性特征，從“空間”視角理性看待海洋學(xué)科綜合發(fā)展，進一步明確海洋空間認知的綜合性、復(fù)雜性和戰(zhàn)略意義，引導(dǎo)從地球科學(xué)、資源環(huán)境科學(xué)、工程技術(shù)科學(xué)、人文社會科學(xué)等多個視角和學(xué)科方向加強海洋科學(xué)學(xué)科體系建設(shè)。海洋空間規(guī)劃必須依據(jù)堅實的海洋科學(xué)知識基礎(chǔ)，在加強海洋基礎(chǔ)學(xué)科問題研究、提升海洋科學(xué)認知深度和廣度的同時，提倡交叉合作，支持新理論和創(chuàng)新方法的研究，構(gòu)建完整的海洋學(xué)科教育體系，培養(yǎng)具有綜合知識結(jié)構(gòu)和認知能力的海洋教育、研究、應(yīng)用與決策咨詢的復(fù)合型高素質(zhì)人才，規(guī)范當(dāng)前，引領(lǐng)未來。