我國(guó)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的相關(guān)政策、存在問(wèn)題及對(duì)策

崔紅志，劉亞輝

我國(guó)的小農(nóng)戶是指實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制所產(chǎn)生的2億多承包農(nóng)戶，其主體既有自給型小農(nóng)戶，也包括商品型小農(nóng)戶。（1）改革開(kāi)放以來(lái)，盡管多種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體快速發(fā)展，但小農(nóng)戶仍然是我國(guó)最主要的農(nóng)業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)主體，而且這種格局將保持一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期。黨的十九大報(bào)告著眼于中國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情農(nóng)情和中國(guó)特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律，提出要實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。（2）本文試圖在對(duì)我國(guó)關(guān)于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的政策、制度安排進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，以問(wèn)題為導(dǎo)向，從政策和制度層面分析影響我國(guó)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的障礙因素，進(jìn)而提出相關(guān)對(duì)策。

一、我國(guó)關(guān)于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的政策和制度安排

改革開(kāi)放后，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，家庭承包經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要形式。由于戶均承包地?cái)?shù)量少，我國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)實(shí)際上就是小農(nóng)生產(chǎn)。黨和政府采取多種措施，促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

（一）堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路

家庭承包經(jīng)營(yíng)解決了在集體化時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的監(jiān)督及勞動(dòng)貢獻(xiàn)度量問(wèn)題，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性。但回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，即使這一制度變遷促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展，質(zhì)疑、反對(duì)該制度的聲音一直存在。有的把其視為與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)立的落后生產(chǎn)方式；有的把其與集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)割裂、對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為搞家庭承包經(jīng)營(yíng)動(dòng)搖了社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在實(shí)踐層面，有的地方搞“兩田制”：將集體的土地劃分為口糧田和責(zé)任田，口糧田按人平均承包；責(zé)任田有的按人承包，有的按勞承包，有的實(shí)行招標(biāo)承包。有的地方以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為名干預(yù)農(nóng)戶家庭生產(chǎn)，收回承包地，造成部分農(nóng)民失去土地，嚴(yán)重影響了農(nóng)民生活和社會(huì)穩(wěn)定。針對(duì)上述情況，黨中央制定政策明確反對(duì)以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的名義削弱、破壞家庭承包經(jīng)營(yíng)。1998年，黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），提出家庭承包經(jīng)營(yíng)不僅是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次，而且是統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)，集體經(jīng)濟(jì)組織要增強(qiáng)為一家一戶服務(wù)的功能。對(duì)于家庭承包經(jīng)營(yíng)的地位，《決定》指出：“這種經(jīng)營(yíng)方式，不僅適應(yīng)以手工勞動(dòng)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應(yīng)采用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持?！?/p>

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度有明顯加快的趨勢(shì)。截至2016年6月底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了4.6億畝，超過(guò)承包地的1/3。在一些沿海地區(qū)這一比例已經(jīng)達(dá)到1/2。（2）隨著土地流轉(zhuǎn)速度與規(guī)模的提升，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)展培育出諸多新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等。近年來(lái)的多個(gè)中央文件均強(qiáng)調(diào)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t有序進(jìn)行，要穩(wěn)定和完善以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度。與此相對(duì)應(yīng)，黨和政府的政策始終將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的功能定位于向小農(nóng)戶提供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)，而不是取代一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)。

針對(duì)農(nóng)業(yè)比較收益低和小農(nóng)戶在生產(chǎn)中的困難，黨和政府制定了一系列的支持保護(hù)措施，主要有：取消農(nóng)業(yè)稅，向小農(nóng)戶提供各種補(bǔ)貼；對(duì)小農(nóng)戶銷售的主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行政府保護(hù)價(jià)收購(gòu)；著力推進(jìn)農(nóng)村土地整理和小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)；建立和完善面向小農(nóng)戶的農(nóng)村社會(huì)保障制度；等等。

（二）培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

小農(nóng)戶面臨著一些在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售等方面的困難。黨和政府的政策導(dǎo)向可以概括為：在堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的同時(shí)，積極培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，由這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

家庭農(nóng)場(chǎng)是小農(nóng)戶的升級(jí)版，既保留了家庭承包經(jīng)營(yíng)這一適宜于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)形式，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，家庭農(nóng)場(chǎng)也有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化?！稗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)+小農(nóng)戶”或“農(nóng)民專業(yè)合作社+小農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)形式有諸多優(yōu)勢(shì)，主要包括：一是有助于解決小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中面臨的技術(shù)、資金及產(chǎn)品銷售難題；二是有助于解決小農(nóng)生產(chǎn)市場(chǎng)化、國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)力較弱的難題，提高生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化程度；三是有助于解決小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入低、生產(chǎn)效率低的難題。

根據(jù)農(nóng)業(yè)部2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)已有超過(guò)87萬(wàn)戶家庭農(nóng)場(chǎng)，工商部門登記注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社達(dá)190.8萬(wàn)家，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)達(dá)到13萬(wàn)家，各類公益性服務(wù)組織超過(guò)100萬(wàn)個(gè)。各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的快速發(fā)展，不僅為農(nóng)產(chǎn)品供給的有效增加提供了支撐，同時(shí)在一定程度上重構(gòu)了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以小農(nóng)戶為主的傳統(tǒng)格局。

（三）開(kāi)展多種類型的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)

圍繞如何把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道上來(lái)，近年來(lái)我國(guó)各地開(kāi)展了積極探索，在不更改農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和不以行政手段加快土地流轉(zhuǎn)的前提下，通過(guò)培育新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)主體，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。比較典型的規(guī)?；?wù)方式有互換并地、土地托管以及聯(lián)耕聯(lián)種三種類型。互換并地是指將農(nóng)民分散化、細(xì)碎化的土地調(diào)整到一塊或一片，以此實(shí)現(xiàn)土地集中連片耕種和擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有的地方由村集體主導(dǎo)，推行“一戶一田”，具體做法是：集體收回農(nóng)戶承包地，然后對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一綜合整治，平衡地力，完善水、電、路等配套設(shè)施，再分配給各家各戶，從而解決了農(nóng)民地塊分散的問(wèn)題，也為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地或以土地入股新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體奠定了基礎(chǔ)。土地托管是指農(nóng)民將土地委托給農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織進(jìn)行耕作管理的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，有的是從種植到收割的全程托管，有的是某一個(gè)或幾個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的半托管。聯(lián)耕聯(lián)種是指農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)，打破田埂界限，選用統(tǒng)一的生產(chǎn)品種，統(tǒng)一進(jìn)行田間作業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

基于上述政策和制度安排，我國(guó)小農(nóng)戶從總體上已經(jīng)被引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。2007年，我國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率為47%，2017年提高到57%，平均每年提高一個(gè)百分點(diǎn)。從農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率來(lái)看，在2007年至2017年的十年中，主要作物單產(chǎn)提高幅度是：小麥26%，玉米11%，稻谷10%，棉花31%。從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率來(lái)看，在2007年至2017年的十年中，全國(guó)人均GDP增長(zhǎng)了2.2倍，而農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率增加了3倍。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力減少了1億人，但所創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)增加值總量是原來(lái)的2.7倍。

二、實(shí)現(xiàn)我國(guó)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接所面臨的問(wèn)題

如前文所述，我國(guó)現(xiàn)有的政策和制度安排已經(jīng)極大地促進(jìn)了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。但同時(shí)也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在一些方面仍存在著諸多值得注意和亟待解決的問(wèn)題。

（一）對(duì)小農(nóng)生產(chǎn)的合理性和長(zhǎng)期性認(rèn)識(shí)不足

我國(guó)20世紀(jì)50年代后期開(kāi)展的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)及人民公社化運(yùn)動(dòng)徹底摧毀了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體制，但實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)集體化道路行不通。改革開(kāi)放后所推行的農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)際上是對(duì)小農(nóng)生產(chǎn)合理性的再認(rèn)識(shí)，是馬克思主義小農(nóng)理論的中國(guó)化。值得注意的是，我國(guó)一直存在著把小農(nóng)生產(chǎn)和小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)立起來(lái)的思想傾向，認(rèn)為小農(nóng)生產(chǎn)和小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不相容、不能實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程就是小農(nóng)被消滅的過(guò)程；農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小是農(nóng)民收入低的主要原因，要提高農(nóng)民收入，就要促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)或農(nóng)村承包權(quán)退出，從而擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。相應(yīng)地，在政策導(dǎo)向上就應(yīng)該通過(guò)加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等方式消滅小農(nóng)戶。由這種認(rèn)識(shí)所支配，一些地方將規(guī)模經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)視為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必要條件，將土地流轉(zhuǎn)率視為硬性考核目標(biāo)，甚至違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)。

“實(shí)際上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式究竟采用小戶經(jīng)營(yíng)還是規(guī)?；a(chǎn)，主要取決于一個(gè)國(guó)家的資源稟賦和技術(shù)條件。”傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素包括土地、資本以及勞動(dòng)力，當(dāng)這三個(gè)要素的邊際產(chǎn)出等于其市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就是有效率的。在勞動(dòng)力緊缺而土地資源豐富的國(guó)家，農(nóng)場(chǎng)工人的工資成本會(huì)很高，此時(shí)資本投入會(huì)增加以減少勞動(dòng)力，從而農(nóng)場(chǎng)規(guī)模會(huì)擴(kuò)大。相反，若一個(gè)國(guó)家人多地少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用最多的生產(chǎn)要素則是勞動(dòng)力，此時(shí)農(nóng)場(chǎng)規(guī)模不會(huì)很大。當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就屬于勞動(dòng)力多、農(nóng)場(chǎng)規(guī)模小的情形。隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，由此導(dǎo)致農(nóng)村土地耕種規(guī)模因農(nóng)業(yè)人口的流出而增大。雖然由于農(nóng)業(yè)資源稟賦條件的變化，少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了規(guī)模較大的農(nóng)場(chǎng)，但總體來(lái)看，小農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍然是我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營(yíng)方式，美國(guó)式的超大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方式在我國(guó)并不適用。

（二）農(nóng)村土地制度改革滯后

我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制，在目前農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的政策框架下，村組集體擁有土地所有權(quán)，主要體現(xiàn)為土地發(fā)包權(quán)。農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在農(nóng)民承包地沒(méi)有發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，小農(nóng)戶是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體；當(dāng)農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)后，小農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)，流入者擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。從總體情況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村土地制度符合我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)情，但仍存在一些問(wèn)題，不利于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

1.土地承包權(quán)不穩(wěn)定

我國(guó)現(xiàn)有的政策和法律對(duì)村集體調(diào)整和收回農(nóng)民承包地作出了限制性規(guī)定。但是，由于村集體是農(nóng)村土地的所有者并擁有發(fā)包權(quán)，可能會(huì)以各種理由調(diào)整和收回農(nóng)民承包地。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象并不是個(gè)例。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)農(nóng)戶的土地承包權(quán)具有內(nèi)在的不穩(wěn)定性。例如，一些地方以落實(shí)土地集體所有權(quán)或發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的名義，收回農(nóng)民的承包地建立集體農(nóng)場(chǎng)；一些地方收回農(nóng)民承包地后，以集體的名義再次轉(zhuǎn)租或重新發(fā)包，實(shí)質(zhì)上仍然是農(nóng)戶分散承包經(jīng)營(yíng)。土地承包權(quán)不穩(wěn)定，就會(huì)降低農(nóng)民向土地投資的積極性，也會(huì)降低農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿，不利于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。

2.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能不完整

我國(guó)的農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法等法律規(guī)定，農(nóng)民對(duì)承包土地享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。農(nóng)戶在承包期內(nèi)可按依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些權(quán)利是設(shè)立在農(nóng)村集體土地所有權(quán)上的用益物權(quán)，構(gòu)成了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)。但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容仍有待完善，主要表現(xiàn)為：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定承包期為30年，而流轉(zhuǎn)的期限又不得超過(guò)承包期的剩余年限；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押沒(méi)有得到法律許可；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到限制，只能局限在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，轉(zhuǎn)讓空間極??；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承在法律上沒(méi)有得到明確表述。

3.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)存在著障礙因素

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是指在一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在農(nóng)民承包地沒(méi)有發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體是統(tǒng)一的。當(dāng)農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)后，土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體發(fā)生了分離。農(nóng)民是土地承包權(quán)的權(quán)利主體，流入者是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體。農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度的重要功能是借此賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而使得我國(guó)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度更加完善。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)存在著障礙因素：第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作滯后，很多流入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，也就不可避免地影響到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)交易和流轉(zhuǎn)。第二，一般來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投資數(shù)量大、投資回報(bào)周期長(zhǎng)，相應(yīng)地，就要求有較長(zhǎng)期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有時(shí)效限制，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不能與農(nóng)民簽訂跨越承包期的土地流轉(zhuǎn)合同。這一約束條件加大了土地流入方的投資風(fēng)險(xiǎn)，從而不利于其加大農(nóng)業(yè)投入，也有可能導(dǎo)致其對(duì)耕地采取短視的、破壞性的利用行為。第三，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在困難。假設(shè)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押而在金融機(jī)構(gòu)得到了貸款，一旦不能按時(shí)償還貸款，金融機(jī)構(gòu)就需要把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一抵押物變現(xiàn)。通常的變現(xiàn)途徑是把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。但現(xiàn)實(shí)情況是，金融機(jī)構(gòu)很難及時(shí)找到承接土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。這樣，不容易變現(xiàn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅不能給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)收益，反而成了一種負(fù)擔(dān)。

（三）新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善

實(shí)踐表明，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接具有積極作用。但目前的突出問(wèn)題是，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不完善，影響了其把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的績(jī)效。

在以“公司+農(nóng)戶”為代表的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中，小農(nóng)戶由于力量分散、與公司談判能力弱，難以分享到公司發(fā)展利益，在公司虧損時(shí)甚至?xí)庥鼋?jīng)營(yíng)主體“跑路”和賴賬毀約等情況，利益得不到有效保障。

農(nóng)民專業(yè)合作社是引導(dǎo)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的重要載體。但我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展中普遍面臨規(guī)模小、帶動(dòng)能力弱的問(wèn)題。尤其值得注意的是，在農(nóng)民專業(yè)合作社統(tǒng)計(jì)數(shù)字背后隱藏著大量“空殼”和假冒合作社。筆者參與的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所課題組2017年對(duì)浙江、陜西、吉林等8省10多個(gè)縣的調(diào)查結(jié)果顯示，在注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社中，正常運(yùn)營(yíng)的比例大約為20%，有的地區(qū)這一比例低于10%，“空殼”或“休眠”合作社數(shù)量眾多。其中，有的從未開(kāi)展過(guò)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，主要是為了獲取政府財(cái)政補(bǔ)助或銀行貸款而注冊(cè)；有的由于經(jīng)營(yíng)不善或市場(chǎng)行情變化而停止運(yùn)營(yíng)。即使是正常運(yùn)營(yíng)的農(nóng)民專業(yè)合作社，也有很多是掛牌或假冒合作社，其與農(nóng)戶社員之間本質(zhì)上是土地租賃關(guān)系，并未結(jié)成利益共同體。顯而易見(jiàn)，這些掛牌或假冒合作社很難成為小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的載體。提升農(nóng)民專業(yè)合作社的質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)我國(guó)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的關(guān)鍵。

近年來(lái)，黨和政府在政策導(dǎo)向上鼓勵(lì)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。一些地方規(guī)定，農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是優(yōu)先股，無(wú)論企業(yè)或合作社虧損還是盈利，農(nóng)民均按相當(dāng)于土地流轉(zhuǎn)租金額的保底金額獲得分紅。這種做法雖然使農(nóng)民獲得入股土地的保底收入，但仍難以消除農(nóng)民利益受損問(wèn)題，若經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生虧損，則農(nóng)民的保底收入也難以保障。尤其是由于小農(nóng)戶在與企業(yè)和合作社打交道時(shí)往往處于弱勢(shì)地位，企業(yè)或合作社能夠利用其信息優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)勢(shì)談判地位獲取更多利益，而小農(nóng)戶的利益則得不到有效保障。從邏輯上講，讓小農(nóng)戶對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，能夠在一定程度上降低其隱瞞經(jīng)營(yíng)績(jī)效的道德風(fēng)險(xiǎn)，但小農(nóng)戶由于缺乏相關(guān)知識(shí)且組織化程度低，難以對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的敗德行為實(shí)施有效監(jiān)管。另外，股份結(jié)構(gòu)的不均衡也降低了小農(nóng)戶對(duì)經(jīng)營(yíng)主體道德風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管意愿。一般來(lái)說(shuō)，小農(nóng)戶在企業(yè)或合作社中所占股份比例低，往往不在意經(jīng)營(yíng)主體財(cái)務(wù)狀況的真實(shí)性，也不關(guān)心經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，僅僅關(guān)注其流轉(zhuǎn)土地的保底租金收入。

（四）面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)滯后

近年來(lái)，各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織發(fā)展迅速，在帶農(nóng)入市、助農(nóng)增收中發(fā)揮了重要作用。但是，面向小農(nóng)生產(chǎn)的公共和自助服務(wù)主體仍然較少，服務(wù)體系仍然不夠完善，尤其是在小農(nóng)生產(chǎn)比重較大的山區(qū)和民族地區(qū)，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。從總體上來(lái)看，小農(nóng)生產(chǎn)的社會(huì)化服務(wù)主要是鄉(xiāng)村基層的個(gè)體農(nóng)資經(jīng)銷商、個(gè)體農(nóng)機(jī)手及農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)紀(jì)人等提供的私人服務(wù)。從服務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，私人部門給小農(nóng)生產(chǎn)提供的主要是農(nóng)機(jī)服務(wù)和農(nóng)資供應(yīng)，而病蟲(chóng)害防治等環(huán)節(jié)的服務(wù)基本處于空白狀態(tài)。普通小農(nóng)戶急需的各種產(chǎn)后服務(wù)，如農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等，均比較缺乏。在這種情況下，大量的小農(nóng)戶游離于政府和新型服務(wù)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系之外，依靠不健全的市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)，面臨很強(qiáng)的不確定性。

三、促進(jìn)我國(guó)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的對(duì)策建議

（一）繼續(xù)堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位

中國(guó)人多地少的基本國(guó)情，以及在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相統(tǒng)一的特征，決定了家庭承包經(jīng)營(yíng)具有其合理性。在未來(lái)較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，家庭承包經(jīng)營(yíng)仍然是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主要形式，農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)直接經(jīng)營(yíng)以及集體直接經(jīng)營(yíng)等將始終處于非主導(dǎo)地位，是家庭承包經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)充性經(jīng)營(yíng)形式。

應(yīng)修訂現(xiàn)行法律，使農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更加完整。一是賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押。目前，農(nóng)村土地承包法修訂草案已經(jīng)做出調(diào)整，允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保，還有必要對(duì)擔(dān)保法、物權(quán)法中有關(guān)禁止性條款進(jìn)行修改，使三部法律的規(guī)定保持一致。二是賦予家庭承包經(jīng)營(yíng)土地入股權(quán)?，F(xiàn)行法律均未做出家庭承包經(jīng)營(yíng)土地也可以入股的規(guī)定，有必要進(jìn)行修訂。

（二）銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策

我國(guó)多數(shù)地區(qū)的第二輪土地承包將于2027年到期。應(yīng)兼顧小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體權(quán)益，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策。

1.第二輪土地承包到期后直接順延

目前的重點(diǎn)問(wèn)題是，在第二輪土地承包期滿后，是把現(xiàn)有的承包合同的有效期直接順延30年，還是對(duì)土地承包關(guān)系進(jìn)行調(diào)整后再延長(zhǎng)30年。從穩(wěn)定小農(nóng)戶預(yù)期的角度來(lái)看，可以明確在農(nóng)村土地第二輪承包到期后采取直接延包30年的辦法，不再進(jìn)行土地調(diào)整。其主要理由為：一是不斷調(diào)整土地會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。隨著人口變動(dòng)調(diào)整土地的初衷是解決公平問(wèn)題，但是，在承包地總量不變的前提下，一些家庭的承包地面積增加，就意味著另一些家庭的承包地面積減少，從而引發(fā)利益沖突。二是土地承包期延長(zhǎng)并固化已被多數(shù)農(nóng)民所接受。我國(guó)大多數(shù)村莊自第二輪承包以來(lái)未對(duì)承包地分配進(jìn)行過(guò)較大調(diào)整，一些地方實(shí)行土地承包期內(nèi)承包土地不隨人口增減而變化，簡(jiǎn)稱“生不增、死不減”模式。在實(shí)地調(diào)研中通過(guò)對(duì)農(nóng)戶的訪談發(fā)現(xiàn)，承包期內(nèi)以戶為單位的承包地固化模式，對(duì)農(nóng)民的生活狀況并未產(chǎn)生較大沖擊。從全國(guó)情況來(lái)看，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶總收入的比重不斷下降，這在一定程度上表明，土地對(duì)農(nóng)村人口的保障功能日益弱化，承包地固化越來(lái)越被農(nóng)民所接受。因此，跨越承包期限、實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”已經(jīng)具備一定條件，有助于實(shí)現(xiàn)土地功能從“公平”向“效率”的轉(zhuǎn)變。

第二輪土地承包到期后直接順延需要相應(yīng)的政策支持和法律保障，有關(guān)部門有必要盡早出臺(tái)具體的政策，同時(shí)，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有法律中涉及農(nóng)民對(duì)集體土地和其他資產(chǎn)收益成員權(quán)的相關(guān)條款進(jìn)行修改，使得農(nóng)村集體組織內(nèi)部新增成員不能以法律規(guī)定為由提出其經(jīng)濟(jì)利益訴求。

2.允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)民簽訂跨越承包期的土地租賃或入股合同

這種做法有兩方面的好處：第一，有利于保持土地流轉(zhuǎn)平穩(wěn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。目前，絕大多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)民簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同均以第二輪承包到期日為最高年限。如果到第二輪承包期結(jié)束對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整后再實(shí)行延包30年，可以預(yù)計(jì)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地流轉(zhuǎn)意愿會(huì)隨著第二輪承包期越來(lái)越近、土地流轉(zhuǎn)期限日益縮短而降低，從而使得農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的勢(shì)頭出現(xiàn)萎縮甚至停滯的狀態(tài)。第二，有利于農(nóng)民承包地抵押擔(dān)保權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)正在探索賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)能。農(nóng)地未來(lái)的收益權(quán)是其經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)，這種收益權(quán)并不是具有實(shí)物形態(tài)的具體財(cái)產(chǎn)，而是以未來(lái)穩(wěn)定、可持續(xù)的可得收益為前提的。所以，承包期限的長(zhǎng)短和穩(wěn)定性直接影響到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的未來(lái)收益情況，進(jìn)而影響到可以得到貸款數(shù)額的高低。另外一個(gè)值得注意的問(wèn)題是，我國(guó)一些地區(qū)（如浙江?。┮呀?jīng)開(kāi)展了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以其農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備抵押貸款。由于這些農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備附著在土地上，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備抵押貸款的額度與其使用期限有明顯關(guān)系，承包期短則抵押貸款額度低。如果允許新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)民簽訂跨越承包期的土地租賃或入股合同，則其在以農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備抵押貸款時(shí)，就可能得到更高額度的貸款。

3.建立和完善向失地、少地農(nóng)民傾斜的社會(huì)保障制度

農(nóng)村土地承包關(guān)系固化后，那些沒(méi)有土地的新增人口就失去了土地保障。對(duì)于這一問(wèn)題，可以將因失地、少地導(dǎo)致生活困難的個(gè)體優(yōu)先納入農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋范圍。此外，集體保障也有必要向失地、少地農(nóng)民傾斜，在集體收益分配時(shí)給予失地、少地農(nóng)民一定程度的照顧。

（三）完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，通過(guò)農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可能損害小農(nóng)戶利益，壓縮小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。相應(yīng)地，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接不能依靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。已有的實(shí)踐表明，這種認(rèn)識(shí)是片面的。但是也應(yīng)該看到，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展和壯大，并不意味著其能夠自動(dòng)帶動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接，關(guān)鍵要看二者之間是否存在緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。在未來(lái)一個(gè)時(shí)期，應(yīng)把完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與小農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制作為重點(diǎn)，相關(guān)的政策舉措是：第一，將新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以合同方式或股權(quán)方式帶動(dòng)小農(nóng)戶的數(shù)量，以及是否與小農(nóng)戶建立穩(wěn)固的利益紐帶（如保護(hù)價(jià)收購(gòu)、利潤(rùn)返還、股金分紅等），作為其申請(qǐng)財(cái)政資金支持的必備條件，從而增強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體把小農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的內(nèi)在激勵(lì)。第二，建立和完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。為保證農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的租金收入，目前有兩種具有代表性的地區(qū)實(shí)踐：一是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。由土地流入主體繳納風(fēng)險(xiǎn)保證金，一旦其經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，用這些風(fēng)險(xiǎn)保證金給予農(nóng)民保底收入。二是建立土地流轉(zhuǎn)履約保證保險(xiǎn)制度。保費(fèi)由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民共同承擔(dān)，縣級(jí)政府給予一定比例的補(bǔ)貼。當(dāng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不能履約時(shí)，農(nóng)民可以獲得保險(xiǎn)金?？梢越梃b這些實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，逐步完善農(nóng)民利益受損風(fēng)險(xiǎn)的防范措施。第三，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的聯(lián)合與合作。家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，在帶動(dòng)小農(nóng)戶方面的功能和作用存在著差異。應(yīng)鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間的聯(lián)合和合作，促進(jìn)不同類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融合發(fā)展，從而提升新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)和服務(wù)小農(nóng)戶的能力。

（四）建立和完善面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

1.培育和發(fā)展多種類型的服務(wù)主體

一是在企業(yè)和個(gè)人不愿進(jìn)入或效率較低的領(lǐng)域，建立政府公益性服務(wù)組織。二是支持發(fā)展社區(qū)綜合性農(nóng)民合作組織。小農(nóng)生產(chǎn)相對(duì)集中的地區(qū)大多是流動(dòng)性較差的傳統(tǒng)社區(qū)，成員對(duì)本社區(qū)認(rèn)同感強(qiáng)，重傳統(tǒng)，彼此相互了解，有共同價(jià)值觀。在引導(dǎo)小農(nóng)生產(chǎn)進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道的過(guò)程中，應(yīng)充分利用傳統(tǒng)村莊的文化共同體資源，以社區(qū)為載體，培育真正代表農(nóng)民利益的、完全由農(nóng)民組成的合作組織?？梢怨膭?lì)組織部系統(tǒng)與婦聯(lián)、共青團(tuán)、軍轉(zhuǎn)辦等群團(tuán)部門攜手，與財(cái)政部門合作，設(shè)立地方青年創(chuàng)業(yè)、婦女創(chuàng)業(yè)、返鄉(xiāng)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)、復(fù)員軍人創(chuàng)業(yè)等多種創(chuàng)業(yè)基金，鼓勵(lì)那些有理想、想作為的青年人回村創(chuàng)業(yè)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民發(fā)展服務(wù)型的農(nóng)民合作組織，為小農(nóng)生產(chǎn)提供生產(chǎn)、就業(yè)、金融等綜合性服務(wù)。三是鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展針對(duì)小農(nóng)戶的生產(chǎn)服務(wù)。四是鼓勵(lì)供銷社轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容，重點(diǎn)開(kāi)展土地托管的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。

2.探索多樣化的服務(wù)方式

在今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)繼續(xù)完善土地托管、半托管等新型服務(wù)方式，從而在不進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和不更換經(jīng)營(yíng)主體的條件下，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。應(yīng)重視信息技術(shù)在帶動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接中的作用，打造多種類型的平臺(tái)，為小農(nóng)戶提供及時(shí)的農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)技推廣、銷售渠道、市場(chǎng)價(jià)格等方面的信息服務(wù)。

3.改善小農(nóng)戶的生產(chǎn)條件

那些與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展難以有機(jī)銜接的小農(nóng)戶，普遍存在地理區(qū)位偏僻，承包地自然條件差、土地細(xì)碎、不平整、無(wú)法機(jī)械作業(yè)，距離市場(chǎng)遠(yuǎn)，道路不通暢，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化成本高等問(wèn)題。建議啟動(dòng)耕地宜機(jī)化改造和村莊道路建設(shè)項(xiàng)目，支持以社區(qū)（行政村或大的自然村）為單位的土地平整和相關(guān)農(nóng)業(yè)道路設(shè)施建設(shè)。

（摘自《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》，2018年第5期）