運(yùn)用整體性治理理念推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

文_邵 巖

黨的十九大提出要“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，這為我們建設(shè)服務(wù)型政府提供了基本遵循。隨著服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，群眾對(duì)于服務(wù)滿意度的訴求日益提高，而在這一過(guò)程中，作為服務(wù)主體的黨政機(jī)關(guān)，其服務(wù)能力和服務(wù)水平的參差不齊卻在一定程度上制約和影響著群眾滿意度的提升，反映在日常事務(wù)性工作上，就集中表現(xiàn)為整合與協(xié)同度不夠。現(xiàn)代政府治理的核心是服務(wù)的整合與協(xié)同，以及行政操作的數(shù)字化轉(zhuǎn)變。整體性治理以公民需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，以整合與協(xié)同為機(jī)制，把治理層次、職能、公私關(guān)系和信息系統(tǒng)等碎片化的單元進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)了由局部到整體、由碎片化到一體化的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，在國(guó)家治理現(xiàn)代化大背景下，應(yīng)進(jìn)一步整合黨政機(jī)關(guān)事務(wù)職能，深化黨政機(jī)關(guān)事務(wù)協(xié)同，不斷提升群眾對(duì)黨政機(jī)關(guān)服務(wù)主體的服務(wù)滿意度。

一、當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)存在的突出問(wèn)題

職能分散、資源浪費(fèi)。職能結(jié)構(gòu)是指實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所需要的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作及其比例和關(guān)系，其考量維度包括職能交叉、職能冗余、職能缺失、職能分散、職能錯(cuò)位、職能弱化等方面。各部門(mén)在組織體系中的作用，各部門(mén)的分工、隸屬、合作關(guān)系是否明確，職能是否清晰等決定了政府的治理效率。我國(guó)黨政機(jī)關(guān)以職能分工為標(biāo)準(zhǔn)，以板塊組合為表現(xiàn)形式，具有職責(zé)清晰、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。但還應(yīng)注意到，目前黨政機(jī)關(guān)的事務(wù)管理制度尚沒(méi)有制訂出一套完整統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往出現(xiàn)辦事效率低下，相互推諉，“踢皮球”的現(xiàn)象。不同地方設(shè)立的具體部門(mén)也略有不同，一些地方行政主管部門(mén)的職責(zé)分離；一些地方又將職責(zé)一分為二，各個(gè)部門(mén)之間的障礙很多，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的共享，不利于實(shí)現(xiàn)整合協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，不同部門(mén)的工作不同，對(duì)各自的辦公場(chǎng)所和辦公資源的要求也不盡相同，目前尚未清晰地界定出這方面的管理標(biāo)準(zhǔn)，缺乏規(guī)范化的管理，造成資源浪費(fèi)和權(quán)力濫用。

利益分割、難以協(xié)同。近年來(lái)，隨著改革的深入推進(jìn)，許多地方黨政機(jī)關(guān)事務(wù)性工作不同程度進(jìn)行了一些協(xié)作創(chuàng)新，雖然在一定范圍內(nèi)促進(jìn)了合作，取得了一些效果。然而，在這個(gè)過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。首先，缺乏集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)，合作意愿不強(qiáng)。一些合作項(xiàng)目參與者的單位屬于不同系統(tǒng)，他們的工資關(guān)系、人事關(guān)系等難以協(xié)調(diào)。其次，利益失衡，不愿協(xié)作。一些合作的項(xiàng)目在制訂利益分配的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)較為隨意，不能有效地平衡各方利益，人員之間有意或無(wú)意地互相比較，很容易引起內(nèi)部人員的矛盾摩擦，不利于調(diào)動(dòng)工作積極性。最后，思想差異，不好協(xié)同。從整體來(lái)看，參與事務(wù)整合與協(xié)同項(xiàng)目的最終成果往往與各個(gè)單位的理想預(yù)期存在差別；從個(gè)體來(lái)看，成員的觀念意識(shí)、價(jià)值觀念等方面也存在差異，這些都加大了協(xié)同困難。

法治化、規(guī)范化亟待加強(qiáng)。新形勢(shì)下，黨政機(jī)關(guān)承擔(dān)了統(tǒng)籌各方發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提升治理水平等多項(xiàng)任務(wù)，工作任務(wù)艱巨，但利用法治化、規(guī)范化的手段推進(jìn)工作的能力不足，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，工作人員法治意識(shí)不強(qiáng)。黨政機(jī)關(guān)工作人員的法治意識(shí)與新形勢(shì)新任務(wù)的工作要求不兼容，行政能力和法治水平不能滿足形勢(shì)發(fā)展的需要。其次，體制機(jī)制不夠健全，監(jiān)督相對(duì)較弱，職責(zé)定位不明確，時(shí)常出現(xiàn)越位、缺位的現(xiàn)象，沒(méi)有建立起常規(guī)性的工作機(jī)制。事務(wù)整合與協(xié)同工作過(guò)于廣泛，沒(méi)有重點(diǎn)。大多為了維持穩(wěn)定，以“不出事，少出事”為目標(biāo)開(kāi)展工作，進(jìn)一步削弱了黨政機(jī)關(guān)的法治化水平。

二、以整體性治理理念指導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)

轉(zhuǎn)變治理理念。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，政府以行政分權(quán)為工作原則，中央給予地方政府更多更大的自主權(quán)，這大大促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方政府為了達(dá)到短期內(nèi)的效益，或主動(dòng)或被動(dòng)地過(guò)多地參與到經(jīng)濟(jì)中，忽略了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，急功近利地為某項(xiàng)“突破”背書(shū)，忽視了政府的其他職能，損害了公共環(huán)境資源，產(chǎn)生了錯(cuò)誤的導(dǎo)向。我們應(yīng)以此為鑒，重視公眾最關(guān)心、最亟待解決的問(wèn)題，并將之作為政府治理的主要目的，不斷拓展公共服務(wù)，提高社會(huì)管理水平，改善民生。

關(guān)注多元主體。整體性治理的重點(diǎn)在于通過(guò)協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)的運(yùn)作來(lái)減少支出，提高治理水平，發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的輔助調(diào)節(jié)作用。整體性治理的多元參與是一種制度創(chuàng)新，主要包括四個(gè)特征：多元、開(kāi)放、復(fù)雜的共同治理體系，合作和競(jìng)爭(zhēng)的共同治理機(jī)制，法治為基礎(chǔ)的共同治理原則，達(dá)到共同利益的治理目標(biāo)。它不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強(qiáng)政府、大社會(huì)”的共同治理模式。政府需要看到每個(gè)群體和組織對(duì)社會(huì)的影響，去用心聆聽(tīng)、理解和挖掘各方的需求，做好基礎(chǔ)性的調(diào)研工作，找到各類(lèi)群體的真正需求，實(shí)現(xiàn)資源對(duì)接，在整合協(xié)同的過(guò)程中挖掘出治理力量。此外，整體性治理同樣強(qiáng)調(diào)政府在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中的主導(dǎo)作用，政府有責(zé)任擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面、協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)的工作，以提高公共服務(wù)水平。同時(shí)，整體性治理高度強(qiáng)調(diào)數(shù)字信息技術(shù)的普及利用，政府應(yīng)利用現(xiàn)代技術(shù)建立相關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，存儲(chǔ)更多數(shù)據(jù)，并提高對(duì)各種數(shù)據(jù)的處理分析能力，制定符合公眾真正需求的決策措施。

三、加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的路徑

整合黨政機(jī)關(guān)事務(wù)職能。職能部門(mén)是指組織中對(duì)下屬單位具有計(jì)劃、組織、指揮權(quán)力的部門(mén)。根據(jù)是否具有行政指揮權(quán)，職能部門(mén)可分為兩種類(lèi)型，一種是職能制（多線制），即職能部門(mén)具有向下級(jí)單位下達(dá)工作任務(wù)或工作指令的權(quán)力；另一種是直線職能制，即職能部門(mén)不能直接向下級(jí)單位發(fā)布行政命令，需要經(jīng)過(guò)共同主管同意方可，職能部門(mén)只有建議權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)。黨的十九屆三中全會(huì)專(zhuān)門(mén)研究了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題，下定決心解決黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置中存在的突出矛盾和問(wèn)題。具體而言：機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，打破部門(mén)界限，開(kāi)放后勤市場(chǎng)，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制。通過(guò)建立政務(wù)宏觀調(diào)控體系，將各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行整合集中，創(chuàng)新管理模式，加強(qiáng)其對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的調(diào)控力度，充分發(fā)揮整體性、一體化的特點(diǎn)，增加對(duì)各類(lèi)資源的管理效率。此外，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)還應(yīng)制訂一套規(guī)范化的管理標(biāo)準(zhǔn)，健全運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)管理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，發(fā)揮國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)工作的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)之間互動(dòng)，將各部門(mén)聯(lián)系起來(lái)。

深化黨政機(jī)關(guān)事務(wù)協(xié)同。所謂協(xié)同，就是指協(xié)調(diào)兩種（個(gè)）或者兩種（個(gè)）以上的資源或個(gè)體，協(xié)同一致地完成某一目標(biāo)的過(guò)程。各組成元素之間的協(xié)調(diào)、協(xié)作形成拉動(dòng)效應(yīng)，共同推動(dòng)事物發(fā)展；而對(duì)參與方而言，協(xié)同的結(jié)果使其獲益，互相增強(qiáng)。2018年5月，全國(guó)機(jī)關(guān)事務(wù)工作會(huì)議提出，要“建設(shè)完善機(jī)關(guān)事務(wù)管理信息系統(tǒng)，探索整合建設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)業(yè)務(wù)協(xié)同管理”。因此，在體制改革的不斷深入和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步精簡(jiǎn)的現(xiàn)狀下，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)應(yīng)將后勤管理和服務(wù)職能在工作中區(qū)分開(kāi)來(lái)，這是與科學(xué)管理原則相一致的結(jié)果。在管理職能方面，將具有相似管理職能的不同部門(mén)單位合并整合，明確各自的職責(zé)范圍，避免交叉混淆所導(dǎo)致的推諉扯皮和管理混亂，提高組織的運(yùn)作效率。在后勤管理方面，不同的部門(mén)單位形成了不同系統(tǒng)，往往由于管理體制不統(tǒng)一、運(yùn)行機(jī)制不一致、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不同等問(wèn)題的出現(xiàn)引發(fā)了各自為政的局面，因此，部門(mén)之間有效協(xié)作是打破當(dāng)前分散化狀態(tài)的有效方式。機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門(mén)應(yīng)建立一種跨部門(mén)的協(xié)調(diào)體系，規(guī)范政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化政務(wù)工作程序，堅(jiān)持制度化管理，明確各項(xiàng)工程的具體方案，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度和績(jī)效管理制度，采用多元的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，減少盲目比較。此外，相關(guān)部門(mén)還應(yīng)加快網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化的建設(shè)速度，實(shí)現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)各部門(mén)之間的聯(lián)系互動(dòng)，從而打破部門(mén)保護(hù)的障礙，打破當(dāng)前各自為政的情況。并通過(guò)對(duì)資源的有效整合和合理利用，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)的有效開(kāi)展，提高運(yùn)作效率。

推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)。機(jī)關(guān)的事務(wù)較為繁瑣復(fù)雜，工作事關(guān)全局，影響機(jī)關(guān)工作的方方面面，牽動(dòng)著各方的切身利益。既有直接服務(wù)于黨和國(guó)家容不得半點(diǎn)差錯(cuò)的國(guó)家級(jí)別的重大任務(wù)；又有面對(duì)廣大人民群眾的需要件件落實(shí)的具體工作，責(zé)任重大。因此，機(jī)關(guān)事務(wù)中的每一個(gè)工作和每一個(gè)過(guò)程都必須有法可循，正所謂工作無(wú)小事。2018年5月，國(guó)管局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新時(shí)代機(jī)關(guān)事務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要“堅(jiān)持治理法治化，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，用法治思維謀劃?rùn)C(jī)關(guān)事務(wù)工作，用法治方式推動(dòng)機(jī)關(guān)事務(wù)工作”。在此背景下，我們研究了一些發(fā)達(dá)國(guó)家的案例后發(fā)現(xiàn)，建立健全一套科學(xué)的法律監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要，具體而言：第一，加快法律法規(guī)的實(shí)質(zhì)性修訂進(jìn)程；第二，落實(shí)嚴(yán)格、規(guī)范、公正文明的執(zhí)法要求；第三，公正公平司法。黨政機(jī)關(guān)事務(wù)的法治化建設(shè)離不開(kāi)一個(gè)體現(xiàn)法治精神的管理體制，要加快黨政機(jī)關(guān)事務(wù)的體制機(jī)制改革，應(yīng)在執(zhí)法環(huán)節(jié)重點(diǎn)發(fā)力，高度重視機(jī)關(guān)事務(wù)的管理環(huán)境，把“機(jī)關(guān)事務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)”真正上升到法律維度，以公平、公正、開(kāi)放為原則加快法制建設(shè)，完善相關(guān)的法律法規(guī)和管理制度，使機(jī)關(guān)的運(yùn)作受法律法規(guī)的制約，減少參與人員的數(shù)量，消除人為干預(yù)的隨機(jī)性，規(guī)范工作環(huán)境。并在法治軌道上進(jìn)行一定的創(chuàng)新，將評(píng)價(jià)指標(biāo)充分細(xì)化、明確，讓人民群眾進(jìn)行評(píng)價(jià)，在對(duì)評(píng)價(jià)人進(jìn)行精神獎(jiǎng)勵(lì)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加入一些物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)措施，為政府各部門(mén)和社會(huì)廣泛參與提供便利的條件和良好的環(huán)境，形成全社會(huì)群策群力、共建共享的生動(dòng)局面。