以精致城市建設(shè)推動(dòng)城市高質(zhì)量特色發(fā)展

文_張海波

精致城市理念是對(duì)新時(shí)代城市發(fā)展導(dǎo)向的高度概括，是城市高質(zhì)量發(fā)展、特色發(fā)展的集中體現(xiàn)。怎樣落實(shí)精致城市理念，推動(dòng)城市高質(zhì)量特色發(fā)展，是新時(shí)代城市工作中必須回答的重大問題。

一、精致城市發(fā)展理念所包含的基本內(nèi)涵

精致城市理念所包含的基本內(nèi)涵主要是“三高一特”。

一是高質(zhì)量發(fā)展。改革開放40多年來，我國(guó)城市化體現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是城市化率快速提升，二是城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，三是城市集群化發(fā)展的特征越來越明顯。工業(yè)化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市發(fā)展也相應(yīng)進(jìn)入“精明增長(zhǎng)”的新階段，從關(guān)注增量、關(guān)注空間擴(kuò)張和拉開城市框架，轉(zhuǎn)向關(guān)注存量、關(guān)注品質(zhì)提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。精致城市理念體現(xiàn)的就是集約化發(fā)展的城市觀，按照習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的“緊湊城市”要求，創(chuàng)造更為緊湊、高效、可持續(xù)發(fā)展的城市空間，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

二是高品質(zhì)生活。所謂高品質(zhì)生活，是建立在經(jīng)濟(jì)文化、物質(zhì)文明發(fā)展到一定階段，在社會(huì)生產(chǎn)、生活條件和手段豐富的前提下，人們對(duì)健康、精致、休閑的生活以及情感生活等唯美生活狀態(tài)的追求。城市的核心是人，解決好人的問題是城市工作的價(jià)值取向；讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好，是城市管理和服務(wù)的重要標(biāo)尺。精致城市理念充分體現(xiàn)以人民為中心的城市觀，立足新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化，更加注重人的舒適度，通過不斷增強(qiáng)治理能力、提升城市品質(zhì)，更好滿足人民群眾的高品質(zhì)生活需求。

三是高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境。城市建設(shè)要以自然為美，要使城市內(nèi)部的水系、綠地同城市外圍河湖、森林、耕地形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，避免使城市成為一塊密不透風(fēng)的“水泥板”。精致城市理念充分體現(xiàn)系統(tǒng)性的城市觀，把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)，加大對(duì)海岸、山體、林地、水系、土壤等保護(hù)力度，既提供生活所需的必要空間，又為人民群眾獲得精神愉悅創(chuàng)造條件，努力實(shí)現(xiàn)“詩意棲居”，把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。

四是特色化發(fā)展。風(fēng)格特色是城市的靈魂，是城市軟實(shí)力的體現(xiàn)，一座別具特色的城市可以給人歸屬感、認(rèn)同感和自豪感。推動(dòng)城市特色化發(fā)展，不僅要看到其不同之處的“表”，更重要的是把握其表面背后所映射的自然、文化和社會(huì)環(huán)境的“里”。精致城市理念充分體現(xiàn)個(gè)性化發(fā)展的城市觀，倡導(dǎo)打撈城市記憶，傳承城市基因，塑造城市個(gè)性，凝練城市精神，讓人置身于品位與品質(zhì)兼具的城市環(huán)境中。

二、建設(shè)精致城市所面臨的主要矛盾和問題

推動(dòng)城市高質(zhì)量特色發(fā)展，需要強(qiáng)化問題導(dǎo)向，以科學(xué)的理論指導(dǎo)工作實(shí)踐。解決“城市病”問題的實(shí)踐探索，催生并豐富了精致城市理念。以精致城市理念指導(dǎo)城市發(fā)展，需要解決好五大問題。

一是重外延、輕內(nèi)涵。部分城市注重城市面積、規(guī)模、體量、高度的增長(zhǎng)，出現(xiàn)“攤大餅”式無序蔓延擴(kuò)張現(xiàn)象。土地?zé)o效、低效使用問題突出，閑置土地、“半拉子”工程頻現(xiàn)，通過單層建筑、花園式廠區(qū)圈地現(xiàn)象比較普遍，造成大量土地資源浪費(fèi)。不少城市都是行政、商業(yè)單中心格局，并圍繞這一中心不斷向外擴(kuò)張，使生活區(qū)與工作區(qū)相距很遠(yuǎn)，這種擴(kuò)張模式也是造成城市交通擁堵的重要原因?！耙?guī)劃換屆”現(xiàn)象仍然存在，其背后折射出的是對(duì)城市發(fā)展規(guī)律的短視。這些都說明城市發(fā)展方式、發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)變，高質(zhì)量發(fā)展理念還沒有在城市發(fā)展中有效落實(shí)。

二是重建設(shè)、輕設(shè)計(jì)。城市一旦缺乏空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌，失去空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性的整合，就會(huì)失去秩序。在城市快速發(fā)展過程中，一些城市對(duì)空間規(guī)劃設(shè)計(jì)不到位，缺少對(duì)城市自然景觀、建筑風(fēng)貌、公共空間的整體有效梳理，一味模仿、照搬照抄，體現(xiàn)不出城市特色。一些城市熱衷于建設(shè)大馬路、大廣場(chǎng)、大高樓等代表城市“形象”的工程，重外在輕內(nèi)在、重地上輕地下等問題比較突出，道路頻繁“開膛破肚”，更換地下管線的“拉鏈工程”長(zhǎng)期困擾群眾生活。一些城市規(guī)劃設(shè)計(jì)科學(xué)性、前瞻性、約束性不強(qiáng)，“規(guī)劃跟著建設(shè)走”“規(guī)劃隨著項(xiàng)目改”“規(guī)劃就著違建變”等問題時(shí)有發(fā)生。

三是重管理、輕服務(wù)。當(dāng)前城市管理的能力與城市發(fā)展、群眾需求還存在較大差距，“管得著的看不到，看得到的管不著”“真空地帶”與“多重管理”并存，城管執(zhí)法中的不精細(xì)、不規(guī)范問題也引發(fā)了不少社會(huì)矛盾。同時(shí)，隨著城市規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入不斷加大，很多公共服務(wù)設(shè)施都實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但一些公共服務(wù)部門還有慣性思維，優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)依然緊缺，直接影響居民生活質(zhì)量。

自由和秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，秩序要求政府建立完善的市場(chǎng)法律制度，保障市場(chǎng)交易的預(yù)期，維護(hù)公共利益。而自由意味著政府盡可能少的干預(yù)，由市場(chǎng)主體自主判斷、自主決策，市場(chǎng)主體希望來自于法律制度的約束越少越好，自由寬松的市場(chǎng)環(huán)境有助于充分激活市場(chǎng)主體的活力。因?yàn)楣苤圃缴伲袌?chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)的成本越少，從而增強(qiáng)資本的流動(dòng)性和提高市場(chǎng)配置資源的效率。

四是重發(fā)展、輕保護(hù)。一些城市仍然片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視生態(tài)效益，降低城市生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，放松城市森林、綠地、湖泊等微生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，越來越多的空氣污染、河流污染、噪音污染影響城市居民的生產(chǎn)和生活。

五是重硬件、輕人文。當(dāng)前我國(guó)相當(dāng)數(shù)量的城市甘愿放棄“個(gè)性”的康莊大道，一味涌入“共性”的逼仄通道。在舊城改造和危舊房改造中，“拆真古跡、建假古董”情況突出，一些富有文化底蘊(yùn)、地方特色和歷史典故的老建筑、老地名正在消失。不關(guān)注歷史文物背后的文化血脈，強(qiáng)拆和重建，其實(shí)都是展現(xiàn)當(dāng)代人文化強(qiáng)權(quán)的一種方式，最終將導(dǎo)致城市以遠(yuǎn)離多樣性、差異性和歷史文化特色的方式失去記憶。

三、建設(shè)精致城市的路徑探討

當(dāng)前，既要把精致城市建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程謀劃，既要抓大、抓新、抓高，也要落細(xì)、落小、落實(shí)，更要強(qiáng)化改革創(chuàng)新的思維，積極推動(dòng)理念創(chuàng)新、模式創(chuàng)新、手段創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新。

（一）創(chuàng)新理念：牢固樹立以人為核心的城市觀。習(xí)近平總書記指出，做好城市工作，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。推動(dòng)城市的發(fā)展從“服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“提供良好的人居環(huán)境”，要著力破解以下幾個(gè)難題。

第一，破解“土地財(cái)政”的問題，制止盲目開發(fā)、盲目建設(shè)的沖動(dòng)。目前，“土地財(cái)政”帶來的開發(fā)建設(shè)沖動(dòng)，是造成城市低水平擴(kuò)張的重要原因。要破解“土地財(cái)政”困局，關(guān)鍵還是從轉(zhuǎn)變理念入手，克服短視效應(yīng)，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。要積極轉(zhuǎn)變土地利用方式，促進(jìn)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高單位面積土地投入和產(chǎn)出水平，全面提升土地資源綜合效益，尋求項(xiàng)目建設(shè)與土地利用的平衡點(diǎn)，更多依靠項(xiàng)目效益而不是增加土地供應(yīng)來維持地方財(cái)政穩(wěn)定增收。要在綜合考慮城市財(cái)力物力的基礎(chǔ)上，科學(xué)制訂城市發(fā)展戰(zhàn)略，根據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載能力，合理劃定城市開發(fā)邊界，確定建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格控制用地總量和開發(fā)強(qiáng)度，推動(dòng)城市集約發(fā)展。

第二，破解“產(chǎn)城分離”的問題，推動(dòng)產(chǎn)城融合發(fā)展。一些新城新區(qū)開發(fā)單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，忽視城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的協(xié)同推進(jìn)，導(dǎo)致產(chǎn)城脫節(jié)、職居分離和結(jié)構(gòu)失衡。要破解這一困局，首先要引導(dǎo)轉(zhuǎn)變政績(jī)觀，調(diào)整地方政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)，強(qiáng)化新型的集約型的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過考核激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)由工業(yè)園區(qū)向城市轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)集中區(qū)向產(chǎn)業(yè)社區(qū)提升，產(chǎn)業(yè)社區(qū)向城市特色功能區(qū)的嬗變。要站在以人為本的角度，推動(dòng)城市功能區(qū)重組，發(fā)展緊湊有機(jī)式城市模式，促進(jìn)產(chǎn)中有城、城中有產(chǎn)、產(chǎn)城一體、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，破解產(chǎn)城分離，實(shí)現(xiàn)職住平衡。

第三，破解“表里不一”的問題，推動(dòng)城市內(nèi)涵發(fā)展?，F(xiàn)代城市建設(shè)中，過多關(guān)注建筑的外觀和形象，忽視了磁體、容器和文化等城市本來應(yīng)有的功能，違背了城市建設(shè)的初衷。破解“表里不一”的問題，需要本著“注重周邊環(huán)境協(xié)調(diào)、挖掘歷史底蘊(yùn)、突出地方特色、豐富文化內(nèi)涵、提高文化品位”的理念，更加注重城市功能、城市承載力、城市創(chuàng)新能力、城市文化品質(zhì)等城市內(nèi)部?jī)r(jià)值的提高。同時(shí)，要注重城市精神提煉和城市品牌打造，切實(shí)把城市表面下的深厚底蘊(yùn)挖掘出來，凝聚和體現(xiàn)城市的功能、理念、整體價(jià)值取向以及由內(nèi)向外的輻射力和由外向內(nèi)的吸引力。

（二）創(chuàng)新模式：推廣運(yùn)用城市有機(jī)更新模式。城市建設(shè)應(yīng)該按照城市內(nèi)在的秩序和規(guī)律，順應(yīng)城市的肌理，采用適當(dāng)?shù)囊?guī)模、合理的尺度推進(jìn)城市改造，應(yīng)對(duì)各種“城市病”。按照這一理論，精致城市建設(shè)模式創(chuàng)新應(yīng)注重三個(gè)層面。

第一，推行全要素一體化設(shè)計(jì)模式。在精致城市建設(shè)中，開展一體化設(shè)計(jì)，將道路、邊界、區(qū)域、節(jié)點(diǎn)、地標(biāo)等元素有機(jī)結(jié)合，打造區(qū)域整體性風(fēng)貌。要制定每個(gè)街坊地塊的建筑體量的控制圖則、建筑元素與細(xì)節(jié)控制圖則、風(fēng)貌街道控制圖則，將城市意象元素各個(gè)形態(tài)有機(jī)地融入城市設(shè)計(jì)之中，避免把各個(gè)意象要素割裂開來，造成混亂無序。

第二，推行全要素微改造模式?！拔⒏脑臁敝傅氖窃诒４娆F(xiàn)今城市環(huán)境大體不變的狀態(tài)下，對(duì)建筑局部進(jìn)行修繕維護(hù)，改變?cè)泄δ軜I(yè)態(tài)，或者通過環(huán)境整治和美化來達(dá)到系統(tǒng)全面的改造模式。在精致城市建設(shè)中，要積極推廣這種全要素微改造模式，對(duì)歷史建筑予以活化利用。要統(tǒng)籌推進(jìn)老舊居住小區(qū)、舊廠房、舊市場(chǎng)、舊樓宇等低效空間的更新提升，統(tǒng)籌推進(jìn)道路、街區(qū)等交通軸線更新改造，統(tǒng)籌推進(jìn)歷史街區(qū)、歷史地段和歷史建筑等歷史文化遺存的更新保護(hù)，統(tǒng)籌推進(jìn)海岸帶、山體、水體等生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)更新，在進(jìn)一步完善城市功能的同時(shí)，延續(xù)好城市的文脈，保持好城市特色風(fēng)貌。

第三，創(chuàng)新城市公共開放空間的塑造模式。城市公共開放空間占據(jù)了城市大部分土地，是影響城市品質(zhì)的關(guān)鍵區(qū)域。目前的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)更加重視單體建筑，建筑周邊環(huán)境往往不作為主要要素考慮，在精致城市建設(shè)中要改變這一主次關(guān)系，優(yōu)先設(shè)計(jì)開敞空間，然后植入單體建筑。要積極創(chuàng)新城市公共開放空間設(shè)計(jì)模式，充分考慮自然環(huán)境狀況、交通通達(dá)性、衛(wèi)生環(huán)境狀況、基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)設(shè)施、景觀打造、夜間照明、文化遺產(chǎn)保護(hù)等要素，引入開放空間規(guī)模、人均占有面積、步行可達(dá)范圍覆蓋率、休閑活動(dòng)半徑、居民活動(dòng)滿意度、休閑活動(dòng)容量等量化指標(biāo)，針對(duì)不同人群需求、不同活動(dòng)類型、不同片區(qū)分布，科學(xué)進(jìn)行城市空間資源分配，切實(shí)提升城市環(huán)境品質(zhì)。

（三）創(chuàng)新手段：利用新技術(shù)重塑業(yè)務(wù)流程。在大數(shù)據(jù)的支撐下，城市規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、服務(wù)都在進(jìn)行流程重塑。

第一，重塑規(guī)劃編制決策流程。要以“數(shù)字規(guī)劃”理念推進(jìn)規(guī)劃編制創(chuàng)新，通過基于三維數(shù)據(jù)的規(guī)劃方案設(shè)計(jì)，系統(tǒng)展示規(guī)劃方案的空間布局，“用數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)管理，用數(shù)據(jù)提升”。建立“專家顧問組+專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)+政府職能部門”的城市總規(guī)劃師制度，全盤統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)的全過程，推動(dòng)規(guī)劃決策全維度介入，促進(jìn)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作科學(xué)、有序開展。

第二，重塑城市管理流程。要積極推動(dòng)城市管理理念、管理模式變革，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)作用，搭建城市管理智慧平臺(tái)，完善數(shù)字城管背景下的管理組織、管理機(jī)制、管理方式，提升城市管理效率。要探索建立緊湊、干練的扁平化組織結(jié)構(gòu)，通過減少指揮層級(jí)，去掉繁瑣環(huán)節(jié)，加快信息流速率，提高決策效率。

第三，重塑便民服務(wù)流程。要推動(dòng)實(shí)施智慧民生工程，廣泛應(yīng)用智能交通、智能公交、智慧醫(yī)療、智慧警務(wù)、智慧旅游、智慧社區(qū)、智慧校園等智能化便民服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)市民自助式管理和服務(wù)。要充分借助科技手段，通過整合構(gòu)建協(xié)同共享的城市信息平臺(tái)，向人民群眾提供更多用得上、用得起、用得好的智慧便民服務(wù)。

（四）創(chuàng)新機(jī)制：推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要堅(jiān)持依法治理、科學(xué)治理、共治共管，創(chuàng)新城市治理機(jī)制，達(dá)到城市善治的目標(biāo)。

第一，強(qiáng)化依法治理，編制各類城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則。通過編制各類城市規(guī)劃導(dǎo)則、設(shè)計(jì)導(dǎo)則，來滲透精致城市理念，并帶動(dòng)干部隊(duì)伍轉(zhuǎn)變思維方式。要建立以城市總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、近期建設(shè)規(guī)劃為核心、控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)為抓手的城鄉(xiāng)規(guī)劃管控體系，并將精致城市理念滲透其中，充分體現(xiàn)城市精神、展示城市特色、提升城市魅力。要推行城市設(shè)計(jì)的區(qū)域全覆蓋、要素全覆蓋，統(tǒng)籌考慮區(qū)域功能、建筑布局、風(fēng)格色彩、設(shè)施配套、市政服務(wù)、景觀綠化等要素，構(gòu)建城市品質(zhì)空間和風(fēng)格品位。同時(shí)，牢固樹立“規(guī)劃即法”意識(shí)，審慎、嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

第二，強(qiáng)化科學(xué)治理，編制精致城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。建設(shè)精致城市，需要建立科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制。要遵循先進(jìn)性、可比性、公平性、代表性、可獲得性的原則，盡快出臺(tái)體現(xiàn)新發(fā)展理念、體現(xiàn)系統(tǒng)性、體現(xiàn)精致思維的國(guó)家層面的精致城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從頂層設(shè)計(jì)上科學(xué)指導(dǎo)精致城市建設(shè)。

第三，強(qiáng)化共治共管，構(gòu)建全社會(huì)參與機(jī)制。城市善治的破題關(guān)鍵，說到底得依靠廣大市民的智慧和力量，通過政府有形之手、市場(chǎng)無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力，集聚促進(jìn)城市發(fā)展的正能量。政府角色應(yīng)從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嫒恕?，把市民和政府的關(guān)系從“你和我”變成“我們”，從“要我做”變?yōu)椤耙黄鹱觥?，?shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。要推動(dòng)城市管理服務(wù)與人民群眾的日常生活需要精準(zhǔn)對(duì)接，讓人民群眾在城市治理中有更多獲得感。要敞開城市管理服務(wù)的大門，激發(fā)廣大市民的主人翁意識(shí)，構(gòu)建共建共治共享的城市治理大格局。