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    提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量的重要原則

    2019-01-03 16:31:41楊云成
    中國(guó)黨政干部論壇 2019年11期
    關(guān)鍵詞:黨章法規(guī)條例

    文_楊云成

    加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是新時(shí)代黨的建設(shè)總要求的一項(xiàng)基本內(nèi)容,體現(xiàn)了治黨務(wù)必從嚴(yán)、從嚴(yán)必有法規(guī)、法規(guī)必成體系、體系必須完備的治黨理念。建設(shè)完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度保障體系,不斷提高黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量,需要從“大處著眼”,牢牢把握推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則。

    一、堅(jiān)持以黨章為根本遵循

    加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)以黨章為根本遵循。第一,黨章是我們黨的總章程,明確提出了黨的綱領(lǐng)路線方針政策、黨的性質(zhì)、黨的宗旨等,是人民群眾認(rèn)識(shí)黨、了解黨的最直觀的載體和最重要的途徑。第二,黨章是處理黨內(nèi)關(guān)系的根本依據(jù)。鞏固黨的執(zhí)政地位、實(shí)現(xiàn)黨的基業(yè)長(zhǎng)青,需要正確處理兩對(duì)主要關(guān)系,即黨和群眾、黨員和黨員之間的關(guān)系。任何一對(duì)關(guān)系的正確處理,都必須以黨章為依據(jù)和準(zhǔn)繩,黨的各級(jí)組織和全體黨員必須在黨章范圍內(nèi)活動(dòng)。第三,黨章在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中居最高地位,其他層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度不得與黨章相違背。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中,堅(jiān)持以黨章為根本遵循,一方面,準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等在具體條文規(guī)定中不能違背黨章的基本原則,不能與黨章相抵觸,這是下位法規(guī)與上位法規(guī)的消極協(xié)調(diào);另一方面,任何準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等均應(yīng)在所處法規(guī)層級(jí)細(xì)化、完善黨章的基本原則,這是積極協(xié)調(diào)。

    二、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向

    根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》,黨內(nèi)法規(guī)制度是由黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障四類法規(guī)制度構(gòu)成的體系,這四類法規(guī)制度又細(xì)分為若干具體制度。在有限的政治資源下,如何根據(jù)形勢(shì)任務(wù)變化制定新的黨規(guī)、修訂既有黨規(guī),既是一個(gè)理論問(wèn)題,更是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題。在全面從嚴(yán)治黨新形勢(shì)下,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,集中力量推進(jìn)核心性、關(guān)鍵性的黨內(nèi)法規(guī)制度項(xiàng)目,堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合。

    第一,“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)”,健全黨的組織法規(guī)制度重點(diǎn)是研究制定黨的中央委員會(huì)工作條例、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例等。第二,黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量,中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。實(shí)現(xiàn)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo),健全黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度需要在制定黨的宣傳、人才、政法、外事、群團(tuán)等工作條例方面實(shí)現(xiàn)突破。第三,“打鐵必須自身硬”,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足新時(shí)代黨的建設(shè)總要求,著眼于永葆黨的先進(jìn)性和純潔性,抓緊制定或修訂黨的作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、思想政治教育等方面的法規(guī)制度。第四,為調(diào)動(dòng)廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動(dòng)性,黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合、激勵(lì)與約束并重,一方面鞏固黨內(nèi)監(jiān)督、黨外監(jiān)督等方面的制度建設(shè)成果,另一方面及時(shí)制定或修訂黨內(nèi)表彰、黨員權(quán)利保障等方面的法規(guī)制度。

    三、堅(jiān)持圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度

    2016年十八屆六中全會(huì)通過(guò)了新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,以解決2003年中央制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》存在的“監(jiān)督責(zé)任不夠清晰”問(wèn)題。事實(shí)上,職責(zé)不明確或職責(zé)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重,是導(dǎo)致部分黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行成效較低的重要原因。圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度,一方面能夠規(guī)范從政行為,提高工作效率和工作質(zhì)量,為組織考核提供重要依據(jù);另一方面可以最大限度地防止因職責(zé)交叉帶來(lái)的工作扯皮問(wèn)題。其核心內(nèi)容是明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任、追究責(zé)任,這是環(huán)環(huán)相扣的邏輯體系,貫穿于全面從嚴(yán)治黨各領(lǐng)域、各方面。其中明確職責(zé)是前提,解決“做什么”問(wèn)題;落實(shí)責(zé)任是關(guān)鍵,解決“怎樣做”問(wèn)題;追究責(zé)任是保障,解決“保障做”問(wèn)題。在全面從嚴(yán)治黨中,黨委負(fù)主體責(zé)任,紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任,黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子在職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管的班子成員負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,參與決策和工作的班子其他成員負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

    四、堅(jiān)持配套完備

    習(xí)近平總書記指出,“有的黨內(nèi)法規(guī)制度相互脫節(jié)、彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合,形不成系統(tǒng)化的制度鏈條,產(chǎn)生不了綜合效應(yīng)”。這是當(dāng)前部分黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行成效較低的重要原因之一。

    黨內(nèi)法規(guī)制度配套完備的要求是由黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性決定的。黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中處于不同位階,因此在制定黨內(nèi)法規(guī)制度中應(yīng)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制度的位階確定“剛”與“細(xì)”。“剛”,即原則性強(qiáng);“細(xì)”,即操作性規(guī)定多。位階愈高的黨內(nèi)法規(guī)制度,內(nèi)容規(guī)定應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)原則性,例如2015年中央修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》;位階愈低的黨內(nèi)法規(guī)制度,內(nèi)容規(guī)定應(yīng)當(dāng)更多體現(xiàn)操作性,例如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》。原則性規(guī)定較多的黨內(nèi)法規(guī)制度,其貫徹落實(shí)必然需要其他黨內(nèi)法規(guī)制度作配套和支撐。

    黨內(nèi)法規(guī)制度配套完備主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面:第一,基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度配套黨章這部黨內(nèi)根本的法規(guī)制度?;A(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的組織、黨的自身建設(shè)和黨的監(jiān)督保障等四類。這四類基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度都是貫徹落實(shí)黨章、配套黨章的。第二,具體黨內(nèi)法規(guī)制度配套基礎(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度?;A(chǔ)主干中央黨內(nèi)法規(guī)制度主要指準(zhǔn)則和條例。準(zhǔn)則、條例在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中層級(jí)較高,原則性強(qiáng)。因此,這部分法規(guī)制度的貫徹和落實(shí)需要具體的法規(guī)制度作配套。例如《關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》,原則性強(qiáng),要貫徹落實(shí),需要制定包括容錯(cuò)糾錯(cuò)制度、權(quán)力清單制度、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、領(lǐng)導(dǎo)干部配偶子女從業(yè)行為制度等在內(nèi)的20多項(xiàng)配套制度。第三,中央黨內(nèi)法規(guī)制度需要地方制定相關(guān)的配套法規(guī)制度。黨的中央組織、各部門制定中央層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度后,除中央作出特殊規(guī)定外,各省級(jí)地方黨委應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地實(shí)際情況制定相關(guān)實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則,以更好保障中央黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實(shí)。在這里,應(yīng)當(dāng)避免照搬照抄、為了配套而配套,脫離實(shí)際、搞層層加碼,擅自突破、打折扣、搞變通等三種錯(cuò)誤傾向。

    五、堅(jiān)持紀(jì)法貫通、紀(jì)法銜接

    實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通、紀(jì)法銜接是監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,也是提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。首先,紀(jì)嚴(yán)于法,紀(jì)在法前。黨的十八大前,我們不同程度地存在紀(jì)法不分問(wèn)題,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),必須堅(jiān)持“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前,實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開”。黨內(nèi)法規(guī)是由黨的特定層級(jí)的組織制定的規(guī)范黨的各級(jí)組織和全體黨員行為的規(guī)章制度;國(guó)家法律是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的、由政權(quán)機(jī)關(guān)保障執(zhí)行的行為規(guī)則。前者是每一名黨員應(yīng)堅(jiān)守的底線;后者是每一公民應(yīng)堅(jiān)守的底線。黨的性質(zhì)、地位及宗旨要求黨員決不能站在法律的底線邊沿,黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容規(guī)定上要嚴(yán)于、高于國(guó)家法律。

    其次,在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐中,應(yīng)當(dāng)適時(shí)依據(jù)法定程序?qū)⑷嗣袢罕娬J(rèn)同、運(yùn)行成熟穩(wěn)定的黨內(nèi)法規(guī)制度上升為國(guó)家法律法規(guī),以國(guó)家法律的形式保障黨員干部依規(guī)行使權(quán)力,認(rèn)真履行職責(zé)。在這個(gè)過(guò)程中,一方面有利于實(shí)現(xiàn)紀(jì)律和法律有效銜接,另一方面充分展現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的政治智慧和政治擔(dān)當(dāng)。

    再次,完善備案審查制度。這是防止黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相沖突的前置措施,也是黨內(nèi)法規(guī)制度制定技術(shù)規(guī)范的一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)草案未經(jīng)過(guò)備案審查、前置審核的,不能提交相應(yīng)的會(huì)議進(jìn)行審議。

    六、嚴(yán)把黨規(guī)制定質(zhì)量環(huán)節(jié)

    第一,內(nèi)容科學(xué)。從黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)踐看,內(nèi)容科學(xué)的要求主要體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具有明確的問(wèn)題導(dǎo)向和針對(duì)性強(qiáng)的應(yīng)對(duì)思路措施。這就需要正確剖析問(wèn)題的發(fā)生機(jī)制。例如,在黨風(fēng)廉政建設(shè)中,腐朽、落后思想只是腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)基本原因。隨著反腐敗斗爭(zhēng)逐步深入,我們黨逐步認(rèn)識(shí)到權(quán)力運(yùn)行過(guò)程缺少嚴(yán)格監(jiān)督、權(quán)力運(yùn)行偏差后缺少完善的糾偏機(jī)制、失職失責(zé)后沒有健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制更為關(guān)鍵。只有多維度分析某一問(wèn)題,才能全面把握問(wèn)題實(shí)質(zhì),進(jìn)而制定科學(xué)合理的法規(guī)制度。

    第二,程序規(guī)范。起草機(jī)構(gòu)必須與審核機(jī)構(gòu)分開。起草機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)起草前的調(diào)查研究、征求意見,法規(guī)起草中與其他單位和部門的溝通與協(xié)商,法規(guī)起草后對(duì)草案的集體討論、征求意見以及報(bào)送審核等。審核機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)審核黨內(nèi)法規(guī)草案是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸,是否同憲法和法律相抵觸,是否同上位法規(guī)相抵觸,是否與同位黨內(nèi)法規(guī)對(duì)某一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突等。起草機(jī)構(gòu)把好法規(guī)草案的“合理關(guān)”,審核機(jī)構(gòu)把好法規(guī)草案的“合法關(guān)”。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與審批機(jī)關(guān)相分離。準(zhǔn)則一般由黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議審議批準(zhǔn),條例一般由中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn),其他中央黨內(nèi)法規(guī)一般由中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn),中央各部門和地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)一般由會(huì)議審議批準(zhǔn)。

    第三,積極做好“立改廢”工作。這就需要結(jié)合工作實(shí)際,對(duì)現(xiàn)有的法規(guī)制度進(jìn)行科學(xué)評(píng)估,對(duì)于仍然適應(yīng)時(shí)代要求、實(shí)踐證明有效、群眾積極認(rèn)可的,要進(jìn)行明確重申并抓好落實(shí);對(duì)于明顯落后時(shí)代發(fā)展要求、群眾反映強(qiáng)烈或與國(guó)家法律、黨章不一致的,要予以廢止;對(duì)于與新形勢(shì)新任務(wù)要求不相適應(yīng)的,要進(jìn)行完善;對(duì)于缺位的,要抓緊研究制定。同時(shí),要善于把黨的理論、實(shí)踐、制度創(chuàng)新成果總結(jié)提煉為法規(guī)制度,充分體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的時(shí)代性。

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