實(shí)現(xiàn)中國(guó)養(yǎng)老金制度均衡與充分發(fā)展

文_楊燕綏

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家統(tǒng)一，生產(chǎn)資料公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，把社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉、走共同富裕道路，是新中國(guó)70年發(fā)展的核心價(jià)值與顯著優(yōu)勢(shì)。

新中國(guó)成立之初，1951年我國(guó)頒布實(shí)施了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，為企業(yè)職工建立了醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和退休金制度。改革開(kāi)放后，我國(guó)2004年《憲法修正案》第14條規(guī)定，“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”，此后建立了工薪費(fèi)和地方統(tǒng)籌的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、政府補(bǔ)貼和個(gè)人賬戶的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，2018年，國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人口達(dá)到94293萬(wàn)，其中領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的職工人數(shù)為11798萬(wàn)人，月平均養(yǎng)老金為3153.5元人民幣；領(lǐng)取養(yǎng)老金的居民人數(shù)為15898萬(wàn)人，月平均養(yǎng)老金約為152.3元人民幣。在出現(xiàn)人口老齡化后，我國(guó)2018年《憲法修訂案》第44條規(guī)定：“退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障?！?/p>

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)要面對(duì)未富先老和快速老齡化的挑戰(zhàn)。近日中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的中長(zhǎng)期規(guī)劃》提出，中國(guó)進(jìn)入社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備期。養(yǎng)老基金是社會(huì)財(cái)富中最重要的組成部分之一，以各類(lèi)養(yǎng)老基金總資產(chǎn)占當(dāng)年GDP的比例計(jì)算養(yǎng)老資產(chǎn)總儲(chǔ)備率，經(jīng)合組織成員國(guó)家的平均值超過(guò)70%，我國(guó)不足10%。

一、我國(guó)養(yǎng)老金制度發(fā)展面臨均衡與充分的挑戰(zhàn)

均衡是博弈論的核心概念，表示一種穩(wěn)定和完善的狀態(tài)，沒(méi)有利益沖突和重大改革傾向。如果社會(huì)福利制度的運(yùn)行處于均衡狀態(tài)，說(shuō)明其在政治上各方利益相對(duì)平衡，在微觀經(jīng)濟(jì)分析中供需平衡，這種福利制度的民生保障作用和社會(huì)穩(wěn)定效應(yīng)是充分的，可以持續(xù)發(fā)展。本文以我國(guó)養(yǎng)老金制度為例，討論均衡充分發(fā)展民生的問(wèn)題。

目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨如下8個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

一是人口老齡化導(dǎo)致贍養(yǎng)比不斷降低，已從建制初期的3∶1降為2.55∶1。2011年—2017年間企業(yè)參保職工人數(shù)的年均增長(zhǎng)率約為5.5%，而同期企業(yè)參保離退休人數(shù)的年均增長(zhǎng)率約為7.2%。實(shí)際繳費(fèi)人數(shù)占比下降、領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)占比在上升，到2022年，1963年出生高峰的男性人口進(jìn)入60歲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，這個(gè)問(wèn)題將更加嚴(yán)重。

二是企業(yè)費(fèi)率高、費(fèi)基不實(shí)。2019年以前，我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)費(fèi)率為20%，個(gè)人8%，合計(jì)28%，大多數(shù)經(jīng)合組織國(guó)家均通過(guò)立法將養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率限定在工資的20%以內(nèi)。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，2019年5月1日起各地可將職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位費(fèi)率從原規(guī)定的20%降至16%，合計(jì)費(fèi)率為24%。由于很多企業(yè)以降低費(fèi)基的方式減少企業(yè)成本，現(xiàn)行企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基約為應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)的60%。

三是缺乏合理調(diào)待機(jī)制，支付水平趨高。2017年當(dāng)年企業(yè)離退休人員人均養(yǎng)老金占當(dāng)年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員加權(quán)平均工資的比例為48.21%，高于同期經(jīng)合組織國(guó)家的平均值40%。某些地區(qū)因養(yǎng)老金增長(zhǎng)快于工資增長(zhǎng)而誘發(fā)提前退休。

四是基金養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出增速快于收入，財(cái)政補(bǔ)貼快速增長(zhǎng)。2006—2017年間財(cái)政補(bǔ)助平均增長(zhǎng)率為23.7%，比基金征繳收入年均增長(zhǎng)率18.7%高5個(gè)百分點(diǎn)。2016年有7個(gè)省份出現(xiàn)當(dāng)期收不抵支，黑龍江的養(yǎng)老基金累計(jì)結(jié)余已經(jīng)為負(fù)數(shù)。2017年剔除財(cái)政補(bǔ)助收入后，有更多省份出現(xiàn)當(dāng)期缺口。2018年國(guó)家建立了中央調(diào)劑金制度，暫時(shí)解決部分省的“保發(fā)放”問(wèn)題。

五是職工個(gè)人賬戶性質(zhì)不清，記賬利率高增加長(zhǎng)期支付壓力。職工如何履行繳費(fèi)義務(wù)、個(gè)人賬戶屬性在現(xiàn)行法律政策中是模糊的。目前企業(yè)與職工繳費(fèi)的比例是2.6∶1，民營(yíng)企業(yè)和小微企業(yè)普遍認(rèn)為負(fù)擔(dān)重。很多省份已將個(gè)人賬戶資金用于當(dāng)年發(fā)放，2016年以后記賬利率提高至8.31%，至今記賬總額已超過(guò)5萬(wàn)億元人民幣，給現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策帶來(lái)的壓力越來(lái)越大。

六是對(duì)“歷史欠賬”的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的隱患。1997年，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)制時(shí)已退休人員視為“老人”，轉(zhuǎn)制前已參加工作、轉(zhuǎn)制后退休人員視為“中人”，他們的工齡被視同繳費(fèi)，由此形成轉(zhuǎn)制成本，關(guān)于償還方案尚未達(dá)成共識(shí)。

七是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)及其職工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌之后，待遇差距仍然很大。加之職業(yè)年金發(fā)展快于企業(yè)年金，截至2018年，企業(yè)年金覆蓋職工人數(shù)為2388萬(wàn)，不到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工的10%，這導(dǎo)致養(yǎng)老金差距還會(huì)加大。

八是國(guó)家養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)存在缺陷。我國(guó)與時(shí)俱進(jìn)地建設(shè)了國(guó)家養(yǎng)老金的三個(gè)支柱，但是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率高、一柱為大，企業(yè)年金發(fā)展緩慢、個(gè)人養(yǎng)老金起步艱難，職工總養(yǎng)老金替代率不高。以美國(guó)為例，三支柱養(yǎng)老金分別占比為40%、40%和20%，努力工作和連續(xù)繳費(fèi)的人的養(yǎng)老金替代率超過(guò)退休前的工資。

綜上所述，在地區(qū)之間、職工群體之間、代際之間存在均衡利益的改革訴求，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡和供需關(guān)系方面也存在不均衡問(wèn)題，最終導(dǎo)致職工養(yǎng)老金的充足性和國(guó)家養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性遇到挑戰(zhàn)，對(duì)此進(jìn)行系統(tǒng)化改革的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。

二、我國(guó)養(yǎng)老金制度均衡與充分發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新思維

黨的十九屆四中全會(huì)要求順應(yīng)時(shí)代潮流、創(chuàng)新思維。針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老金制度的主要問(wèn)題，需要從頂層設(shè)計(jì)、體制機(jī)制兩個(gè)方面創(chuàng)新思維、深化改革，完善國(guó)家養(yǎng)老金制度體系，以滿足人民對(duì)美好生活的向往。

（一）創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)理念

新時(shí)代國(guó)家養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計(jì)，立意要高、眼光要遠(yuǎn)、措施要實(shí)，進(jìn)入黨和國(guó)家決策層面，不能局限于部門(mén)職責(zé)。可以維持我國(guó)職工統(tǒng)籌制和居民個(gè)賬制的制度架構(gòu)，順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的時(shí)代潮流，關(guān)注各類(lèi)職工、各地居民和靈活就業(yè)人口的需求，統(tǒng)籌兼顧歷史遺留問(wèn)題、近期運(yùn)行問(wèn)題和未來(lái)發(fā)展問(wèn)題，堅(jiān)持“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?，兼顧公平與效率”的基本原則，按照“存量改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整”的思路進(jìn)行“一攬子”頂層設(shè)計(jì)，均衡各方利益、促進(jìn)養(yǎng)老金制度充分發(fā)展。

一是全國(guó)統(tǒng)籌職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。十九屆四中全會(huì)再次提出加快建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，包括統(tǒng)一政策與調(diào)待機(jī)制、統(tǒng)一籌資與基金管理、統(tǒng)一經(jīng)辦與組織建設(shè)、統(tǒng)一信息系統(tǒng)與監(jiān)督機(jī)制。這需要基于創(chuàng)新思維和治理能力解決如下問(wèn)題。一是夯實(shí)稅基建立稅制。夯實(shí)工資基數(shù)、建立養(yǎng)老金工薪稅制，由國(guó)家稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收，覆蓋各地的參保機(jī)構(gòu)和職工個(gè)人，做到應(yīng)收盡收，是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要條件。二是三方籌資解決遺留問(wèn)題。有測(cè)算結(jié)果顯示，基于目前在職職工平均工資水平和現(xiàn)行養(yǎng)老金計(jì)發(fā)政策，如果夯實(shí)稅基，稅率20%可以滿足支付需要。為此建議企業(yè)承擔(dān)12%，大幅減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)；職工承擔(dān)5%，從原個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)出，職工個(gè)人賬戶制轉(zhuǎn)化為個(gè)人繳費(fèi)制，剩余3%劃入企業(yè)年金個(gè)人賬戶，企業(yè)年金覆蓋范圍可以速達(dá)3億多職工；國(guó)家承擔(dān)3%，將視同繳費(fèi)轉(zhuǎn)制成本，確定下來(lái)可化解多方風(fēng)險(xiǎn)，建立穩(wěn)定的籌資機(jī)制，由中央財(cái)政、地方財(cái)政和國(guó)企紅利上繳分擔(dān)。建立地方財(cái)政人頭稅制，即按照當(dāng)?shù)厣夏甓阮I(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的人數(shù)上繳養(yǎng)老金稅，約束地方政府嚴(yán)格審核養(yǎng)老金領(lǐng)取資格。三是建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)待機(jī)制?，F(xiàn)行養(yǎng)老金計(jì)發(fā)政策不變，達(dá)到法定繳費(fèi)年限的領(lǐng)取全額養(yǎng)老金，早領(lǐng)酌減、晚領(lǐng)酌增，實(shí)現(xiàn)精算平衡。養(yǎng)老金增長(zhǎng)要關(guān)聯(lián)物價(jià)增長(zhǎng)率，且低于工資增長(zhǎng)水平，以促進(jìn)就業(yè)和保障退休人員生活水平。

二是全國(guó)統(tǒng)管?chē)?guó)民個(gè)人養(yǎng)老金賬戶。我國(guó)已經(jīng)統(tǒng)一了城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行個(gè)人儲(chǔ)蓄和政府補(bǔ)貼制，但個(gè)人賬戶記賬利息低于銀行儲(chǔ)蓄利率，居民參保積極性不高。可以整合居民個(gè)人賬戶為國(guó)民個(gè)人養(yǎng)老金制度，覆蓋各類(lèi)職工、靈活就業(yè)人員和居民；規(guī)范各類(lèi)政府補(bǔ)貼，包括各個(gè)部門(mén)養(yǎng)老金補(bǔ)貼和居民養(yǎng)老金地方補(bǔ)貼等；用人單位福利供款，甚至打通職工住房公積金和企業(yè)職業(yè)養(yǎng)老金，按照個(gè)人生命周期先完成首住房付款（單位費(fèi)率12%+個(gè)人費(fèi)率12%），再降低費(fèi)率（6%+6%）轉(zhuǎn)入企業(yè)職業(yè)年金賬戶，增加個(gè)人養(yǎng)老金積累。整合后的國(guó)民個(gè)人養(yǎng)老金必須在具備資質(zhì)的銀行開(kāi)設(shè)“合格計(jì)劃養(yǎng)老金賬戶”，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)或者個(gè)人在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行資產(chǎn)配置。政府的責(zé)任是做好如下四件事：一是遴選銀行賬戶管理機(jī)構(gòu)；二是建立綜合養(yǎng)老金信息平臺(tái)，覆蓋基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金；三是處理稅費(fèi)事務(wù)；四是基于養(yǎng)老金大數(shù)據(jù)促進(jìn)立法、制定政策和實(shí)施監(jiān)督。

（二）養(yǎng)老金管理體制機(jī)制創(chuàng)新

三分政策七分執(zhí)行，培育國(guó)家治理能力不僅需要科學(xué)決策，更需要高效的執(zhí)行力，這涉及國(guó)家行政體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)。

全國(guó)統(tǒng)籌職工基本養(yǎng)老金是互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)大家庭的“團(tuán)結(jié)飯”?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代人員流動(dòng)加劇、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異加大，對(duì)地方統(tǒng)籌的養(yǎng)老金政策提出了挑戰(zhàn)。有學(xué)者研究我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)標(biāo)賽和財(cái)政分灶吃飯?bào)w制下的央地府際關(guān)系時(shí)發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)基實(shí)、費(fèi)率低，覆蓋廣、待遇水平高，有利于地區(qū)提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力；欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況則截然相反。美國(guó)在1935年頒布的《聯(lián)邦老遺殘持續(xù)收入保障法》即解決了這個(gè)問(wèn)題，德國(guó)在1989年實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一時(shí)也解決了這個(gè)問(wèn)題。事實(shí)證明，全國(guó)統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金是進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代后促進(jìn)社會(huì)公平、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共品。

生產(chǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金公共品需要體制機(jī)制創(chuàng)新，借鑒國(guó)家醫(yī)療保障局的做法，在國(guó)務(wù)院組建國(guó)家養(yǎng)老金局（或者社會(huì)保險(xiǎn)局）。在管理體制上做到中央政府對(duì)政策公平性、科學(xué)性和可持續(xù)性負(fù)責(zé)；地方政府對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)和政策執(zhí)行承擔(dān)責(zé)任；基層政府做好居民教育、溝通和服務(wù)；由此形成垂直（國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)局向地方派駐監(jiān)督政策執(zhí)行的官員）水平（地方政府任命組織操作執(zhí)行的官員）對(duì)接的網(wǎng)格式管理體制。省市社會(huì)保險(xiǎn)局的主要負(fù)責(zé)人工作績(jī)效的30%對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)、40%對(duì)本級(jí)政府責(zé)任、30%對(duì)下級(jí)負(fù)責(zé)。在運(yùn)行機(jī)制上做到信息向上集中、服務(wù)向下派送，支持中央頂層設(shè)計(jì)、國(guó)家稅費(fèi)征收、地方數(shù)據(jù)管理和基層信息管理，打造全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)，建立記錄一生、服務(wù)一生的社會(huì)保障權(quán)益管理的縱向系統(tǒng)，包括養(yǎng)老金（含全國(guó)統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金和國(guó)民個(gè)人養(yǎng)老金）、醫(yī)療保障（含生育保險(xiǎn)，國(guó)家醫(yī)保局的主要責(zé)任是打造有效使用醫(yī)?；鸬亩▋r(jià)采購(gòu)和監(jiān)管的橫向平臺(tái)）、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等，實(shí)現(xiàn)一窗式管理。方便參保人、提高工作效率、防止欺詐冒領(lǐng)。

管理國(guó)民個(gè)人養(yǎng)老金需要建立政府—社會(huì)—市場(chǎng)有效結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，打造生產(chǎn)準(zhǔn)公共品的合格計(jì)劃。合格計(jì)劃具有如下特征：一是有法可依，規(guī)范政府、社會(huì)組織、當(dāng)事人和商業(yè)機(jī)構(gòu)的行為，確保實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)和各方利益；二是政府合力使用胡蘿卜加大棒的策略，一方面以稅收減免、準(zhǔn)入、團(tuán)購(gòu)等措施激勵(lì)居民、社會(huì)企業(yè)和商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入，與政府合作生產(chǎn)準(zhǔn)公共品；另一方面建立智能監(jiān)控系統(tǒng)，抓取相關(guān)信息和大數(shù)據(jù)，打造利益相關(guān)人信用和自律環(huán)境，對(duì)違約違規(guī)違法行為予以制裁。

1964年，美國(guó)在修訂《聯(lián)邦社會(huì)保障法》時(shí)設(shè)立了聯(lián)邦社會(huì)保障總署，直接隸屬總統(tǒng)辦公室。我國(guó)應(yīng)考慮在國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家社會(huì)保障總局，下設(shè)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)局（或者養(yǎng)老金局）、醫(yī)療保障局（已完成）和地方社會(huì)保障事務(wù)局，統(tǒng)一建設(shè)國(guó)民社會(huì)保障信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)電子社會(huì)保障卡號(hào)與居民身份證、居住證、健康卡、電子醫(yī)保憑證的信息共享。我國(guó)居民在任何地區(qū)盡可以通過(guò)APP輸入社會(huì)保障號(hào)碼完成申報(bào)、登記、繳費(fèi)、查詢、轉(zhuǎn)移社保關(guān)系等工作。同時(shí)，政府可以隨機(jī)采集居民信息、管理國(guó)民大數(shù)據(jù)和推動(dòng)國(guó)民信用制度建設(shè)，為提高國(guó)家治理能力奠定基礎(chǔ)。

我國(guó)距離深度老齡社會(huì)和2022年男性職工退休高峰（1963年出生人口高達(dá)2900萬(wàn)）的窗口期僅有3年，我們沒(méi)有試錯(cuò)時(shí)間。我國(guó)缺乏社會(huì)契約文化基礎(chǔ)、法制尚不健全、社會(huì)治理起步較晚，要戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度，創(chuàng)新思維，打破不合理的體制機(jī)制和部門(mén)利益，基于社會(huì)主義公共資源生產(chǎn)保障民生的公共品，動(dòng)員社會(huì)資源生產(chǎn)提高民生的準(zhǔn)公共品，這需要在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。