實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與土地法律制度的關(guān)系探析

摘要：從山西部分地區(qū)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查和我國土地制度變遷對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的影響來看，土地的合理分配、有效利用以及相關(guān)的法律問題是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)應(yīng)完善農(nóng)村土地法律和基本經(jīng)營制度，加強(qiáng)政策引導(dǎo)鼓勵(lì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，適時(shí)制定集體經(jīng)濟(jì)組織法。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;農(nóng)村土地;法律制度

中圖分類號(hào)：D912.3 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）17-0110-03

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和政府作出的重大決策，是解決“三農(nóng)”問題的根本出路，是新時(shí)代我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民過上美好生活的必然要求。筆者對(duì)現(xiàn)階段三種不同狀況的農(nóng)村進(jìn)行了走訪調(diào)研，經(jīng)過比較分析，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須解決好人、制度和產(chǎn)業(yè)的問題，其中土地法律制度是關(guān)鍵。對(duì)此，文章回顧了自建黨以來我國農(nóng)村土地制度的變遷，分析其中的客觀規(guī)律，結(jié)合調(diào)研結(jié)果，針對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度和基本經(jīng)營制度提出完善建議，希望對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有所助益。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略概述

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要內(nèi)容

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這是黨的十九大報(bào)告中對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的闡述。中央農(nóng)村工作會(huì)議提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)和基本原則，即按照黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會(huì)、分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略安排，明確實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)為：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn);到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。

（二）實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，意義重大，影響深遠(yuǎn)。十九大報(bào)告指出：“我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！笔紫?，鄉(xiāng)村問題最為突出，城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，收入差距依然較大，農(nóng)業(yè)弱、農(nóng)村窮、農(nóng)民苦等“三農(nóng)”問題長期存在，已經(jīng)嚴(yán)重制約新時(shí)代國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重影響億萬農(nóng)民對(duì)美好生活的向往和追求，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決這一矛盾的根本出路。其次，我國社會(huì)問題仍然較多，尤其在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面，群眾還有很多困難需要統(tǒng)籌解決，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決這些問題的有效方法。最后，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和政府作出的莊嚴(yán)承諾，是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕和中華民族偉大復(fù)興的光榮使命。

二、對(duì)山西部分地區(qū)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀的調(diào)查分析

（一）實(shí)施調(diào)查的有關(guān)情況

筆者對(duì)山西境內(nèi)的部分農(nóng)村進(jìn)行了走訪調(diào)研，了解不同類型農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r，經(jīng)過比較分析，認(rèn)為大體可以分為以下三種情況：

一是貧困落后的農(nóng)村。這種類型的農(nóng)村處在偏遠(yuǎn)山區(qū)，地理環(huán)境較差，自然條件有限，以山地或丘陵地為主，耕地比較貧瘠，產(chǎn)量不高。農(nóng)民仍然采用傳統(tǒng)耕作模式，沒有大型農(nóng)機(jī)具，生產(chǎn)技術(shù)落后。大部分村民還住在窯洞或者破舊的磚瓦木屋里，生活條件較差。村里幾乎沒有集體土地，土地大部分都由村民承包經(jīng)營，沒有集體企業(yè)或外來企業(yè)，除了政府幫助外，村集體無經(jīng)濟(jì)收入。道路、管網(wǎng)、水、電等基礎(chǔ)設(shè)施落后，學(xué)校、醫(yī)療條件較差，垃圾處理、村容村貌、文化場(chǎng)所等公共服務(wù)明顯不足。

二是發(fā)展一般的農(nóng)村。這種類型的農(nóng)村地理位置相對(duì)較好，耕地以平地為主，產(chǎn)量一般。農(nóng)民以傳統(tǒng)耕作為主，有的使用大型農(nóng)機(jī)具，也有村民自發(fā)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營的，但是比較有限，規(guī)模化經(jīng)營尚未形成。大部分農(nóng)村沒有集體土地，個(gè)別村子有少量的集體土地。村里沒有集體企業(yè)，缺乏明確的經(jīng)營項(xiàng)目和發(fā)展產(chǎn)業(yè)。部分農(nóng)村有外來企業(yè)，承包土地支付流轉(zhuǎn)費(fèi)用，村集體有一些經(jīng)濟(jì)收入，具備基本的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，但需要加強(qiáng)和完善，村民生活條件一般。

三是發(fā)展較好的農(nóng)村。這種類型的農(nóng)村耕地以平地為主，村里的一部分土地歸集體統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營，一部分分給農(nóng)民承包經(jīng)營。村里有集體企業(yè)或外來企業(yè)，且企業(yè)發(fā)展情況良好。村民可以在本村企業(yè)里就業(yè)或者在外來企業(yè)里打工，獲得不錯(cuò)的收入。村集體有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)比較完善，村民生活福利較好。有的村子統(tǒng)一為村民修建了樓房，按照非常優(yōu)惠的價(jià)格出售給本村村民。

其中，發(fā)展最好的一個(gè)村可以作為典型學(xué)習(xí)借鑒。該村共有耕地4101畝，其中集體土地2148畝，占全部耕地的52%，以生產(chǎn)商品糧為主，實(shí)行連片種植，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營。剩下的1953畝耕地按人口平均分配，以戶分散經(jīng)營。集體統(tǒng)一經(jīng)營可以使用大型農(nóng)機(jī)具，形成規(guī)?；б妫瑢?shí)現(xiàn)了農(nóng)田林網(wǎng)化、種植科學(xué)化、作業(yè)機(jī)械化，為該村的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過老一代人的奉獻(xiàn)和開創(chuàng)，村集體有了原始積累的資產(chǎn)。以此為基礎(chǔ)，村集體先后創(chuàng)辦花卉廠、副食品加工廠、飼料加工廠、食用菌廠、養(yǎng)豬場(chǎng)、養(yǎng)雞場(chǎng)等，興辦了塑料廠、木器廠、農(nóng)修廠、造紙廠、印刷廠、焦化廠、水泥廠等工業(yè)項(xiàng)目。村集體滾動(dòng)經(jīng)營持續(xù)發(fā)展，目前構(gòu)建了集生態(tài)農(nóng)業(yè)、釀酒制造、餐飲酒店、旅游、文化創(chuàng)意、會(huì)議培訓(xùn)等多元化發(fā)展的綜合產(chǎn)業(yè)，形成了農(nóng)工商協(xié)調(diào)發(fā)展的大格局，兼顧了集體和個(gè)人的利益，值得借鑒推廣。村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)一心、勇于擔(dān)當(dāng)、敢于作為，找到了一條適合本村發(fā)展致富的路子。

（二）比較分析

對(duì)于貧困落后的農(nóng)村，首要問題是脫貧。由于這類農(nóng)村自然條件差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，完全靠自身脫貧發(fā)展是很困難的，確實(shí)需要政府和社會(huì)力量來幫助扶持。各級(jí)黨委政府要認(rèn)真落實(shí)精準(zhǔn)脫貧政策，結(jié)合實(shí)際，因村施策，分類指導(dǎo)，給予應(yīng)有的財(cái)力物力幫扶，幫助這部分村民越過貧困線，并研究探索通過異地搬遷、因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)鞏固脫貧成果。

對(duì)于發(fā)展一般的農(nóng)村，則是研究發(fā)展振興的問題。這類農(nóng)村雖然自身?xiàng)l件不算差，但是處于一種維持現(xiàn)狀的情況，有的班子成員意見不一難以形成合力，村支兩委沒有與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)力和開拓創(chuàng)新的勇氣，沒有走出去的調(diào)研探索，沒有請(qǐng)進(jìn)來的合作共贏，缺乏明確的經(jīng)營項(xiàng)目和發(fā)展產(chǎn)業(yè)。這樣的農(nóng)村如何發(fā)展致富的問題，建議各級(jí)黨委政府從加強(qiáng)“兩委”班子建設(shè)入手，選好配強(qiáng)“領(lǐng)頭羊”，結(jié)合自身實(shí)際研究發(fā)展振興的突破口。

對(duì)于發(fā)展較好的農(nóng)村，則是改革完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)村發(fā)展較好，集體企業(yè)滾動(dòng)發(fā)展持續(xù)經(jīng)營，積累了比較充足的集體資產(chǎn)。村民的收入和福利都不錯(cuò)，但是村民的參與權(quán)、表決權(quán)和集體收益分配權(quán)沒有得到充分體現(xiàn)。村支兩委與集體企業(yè)的關(guān)系、集體企業(yè)與村民的關(guān)系，責(zé)權(quán)利的分配等問題需要解決完善，需要探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。

經(jīng)過比較分析發(fā)現(xiàn)，凡是發(fā)展良好比較富裕的農(nóng)村需要滿足三個(gè)條件：土地的合理分配使用、好的領(lǐng)導(dǎo)班子與合適的發(fā)展路子。本文主要探討實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與土地法律制度的關(guān)系，所以土地的合理分配、有效利用以及相關(guān)的法律問題是重點(diǎn)。有鑒于此，需要回顧一下我國農(nóng)村土地制度的變遷。

三、我國農(nóng)村土地制度的變遷

自1921年建黨以來，我國農(nóng)村土地制度的變遷大致可以分為以下三個(gè)階段：

（一）1921年—1953年，由集中到分散階段

建國以前，中國處于半殖民地半封建社會(huì)，農(nóng)村土地制度是封建土地所有制，土地大部分歸地主所有?！罢嫁r(nóng)村人口90%左右的貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)只占有耕地的20%—30%，而不到農(nóng)村人口10%的地主和富農(nóng)卻占有耕地的70%—80%?！边@樣的土地制度造成了極大的不公平，也是占中國絕大多數(shù)的農(nóng)民長期貧困苦難的根源。1921年中國共產(chǎn)黨成立以后，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民打土豪、分田地，經(jīng)過長期的革命戰(zhàn)爭(zhēng)和艱苦卓絕的斗爭(zhēng)，最終建立了新中國。1950年6月，《中華人民共和國土地改革法》明確了土地改革的目的是：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。”到1953年，全國廣大地區(qū)的土地改革全部完成，標(biāo)志著農(nóng)民土地所有制取代了封建土地所有制，農(nóng)民真正成為土地的主人，是土地的所有者和經(jīng)營者，真正實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，這是中國共產(chǎn)黨完成的最偉大的歷史功績(jī)之一。至此，農(nóng)村土地由少數(shù)地主集中所有轉(zhuǎn)變?yōu)閺V大農(nóng)民分散所有，農(nóng)民的根本利益得到了體現(xiàn)和保護(hù)。

（二）1953年—1977年，由分散到集中階段

但是，一家一戶、單打獨(dú)斗的局限性也很快顯現(xiàn)出來：其一是生產(chǎn)資料、資金十分缺乏;其二是以戶為單位的經(jīng)營體勢(shì)單力薄，無力抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中面臨的各種自然災(zāi)害，無法聚集有效資金更新生產(chǎn)設(shè)備和進(jìn)行必要的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。面對(duì)新的情況，中國共產(chǎn)黨開始引導(dǎo)農(nóng)村走合作化的道路，從初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社到高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社再到人民公社。農(nóng)村土地制度發(fā)生了新的變遷，由原先的農(nóng)民土地所有逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣缂w所有，土地、農(nóng)具、耕畜等生產(chǎn)資料歸公社所有，由公社統(tǒng)一經(jīng)營管理，組織生產(chǎn)，集體勞動(dòng)，按勞分配。歷史已經(jīng)證明這段時(shí)期，生產(chǎn)關(guān)系超越了生產(chǎn)力的發(fā)展水平，理論脫離實(shí)際造成了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的連續(xù)下降，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了倒退，這個(gè)階段，土地從分散走向了集中。此后的20年間，人民公社為國家完成工業(yè)化原始積累，適應(yīng)當(dāng)時(shí)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略的歷史使命中作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。與此同時(shí)，由于沒有處理好國家、集體、農(nóng)民個(gè)人三者之間的利益關(guān)系，在某種程度上也影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)民的個(gè)體利益受到損害，生活相當(dāng)艱難。

（三）1978年至今，以分散為主，兼顧集中階段

1980年，中央在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》初步肯定了包產(chǎn)到戶。1982年1月，中共中央印發(fā)《全國農(nóng)村工作會(huì)議綱要》，正式肯定“雙包”（即包產(chǎn)到戶、包干到戶）的合法地位。1984年1月1日，中共中央頒發(fā)《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，把土地承包期延長至15年，并鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。1986年6月25日，全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過《中華人民共和國土地管理法》，以法律的形式確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)?！?003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。這一時(shí)期農(nóng)村土地制度發(fā)生了新的變遷，將所有權(quán)與使用權(quán)分離，所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)民。農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這一制度的確立極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，保障了農(nóng)民的利益，提高了人民的生活水平，解放了大量的剩余勞動(dòng)力，推動(dòng)了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這個(gè)階段的土地制度既不是絕對(duì)的集中，也不是絕對(duì)的分散，而是以分散為主、兼顧集中。

四、完善農(nóng)村土地法律制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)的建議

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，土地問題是根本問題，農(nóng)村土地法律制度和基本經(jīng)營制度是首要問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，不解決好這個(gè)問題，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就無從談起。

（一）完善農(nóng)村土地法律和基本經(jīng)營制度

我國的《憲法》《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定：“農(nóng)村的土地屬于集體所有;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制;任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?！?/p>

“集體所有，家庭承包，統(tǒng)分結(jié)合”這是農(nóng)村土地法律制度和基本經(jīng)營制度的真意——就是要“有統(tǒng)有分，統(tǒng)分結(jié)合”，但是在實(shí)踐中逐漸變成了以分散經(jīng)營為主，統(tǒng)一經(jīng)營為輔，甚至沒有統(tǒng)一經(jīng)營的發(fā)展路徑。分散多了，集中就少了，集中的優(yōu)勢(shì)就難以體現(xiàn)。前文已經(jīng)說明，發(fā)展最好的農(nóng)村多采用的是以土地集中為主、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、兼顧分散的模式。

十九大報(bào)告指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。”所以，應(yīng)當(dāng)改革和完善相關(guān)法律制度，未來的土地制度應(yīng)當(dāng)是朝著以集中為主、兼顧分散的趨勢(shì)發(fā)展。“集體所有，家庭承包;以統(tǒng)為主，統(tǒng)分結(jié)合”，這應(yīng)當(dāng)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必由之路。

（二）加強(qiáng)政策引導(dǎo)鼓勵(lì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要探索有效的經(jīng)濟(jì)形式和發(fā)展模式。任何促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高的經(jīng)濟(jì)形式都是應(yīng)當(dāng)肯定和鼓勵(lì)的。但是，在實(shí)踐調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，只有發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，才能真正帶領(lǐng)村民共同致富，才能真正解決“三農(nóng)”問題。其他形式的發(fā)展都只能部分地帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓個(gè)別群體受益。所以，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政策宣傳，在依法、自愿、有償?shù)脑瓌t基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)村集中土地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

（三）適時(shí)制定集體經(jīng)濟(jì)組織法

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要探索有效的經(jīng)營主體和組織形式。十九大報(bào)告和2018年中央一號(hào)文件都提出要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)當(dāng)然要有適應(yīng)的法律主體和組織形式，可惜到目前為止，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然沒有清晰的法律界定和制度規(guī)范。村黨委、村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律屬性、責(zé)任承擔(dān)、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)，村民作為集體成員的權(quán)利義務(wù)等等，這些問題都需要專門法律予以明確和規(guī)范。所以，應(yīng)當(dāng)適時(shí)制定并出臺(tái)集體經(jīng)濟(jì)組織法，以解決上述問題。

總之，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方合力解決諸多難題。其中，土地問題是首要問題，好的制度體系就像肥沃的土壤可以栽種出豐碩的果實(shí)。

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作者簡(jiǎn)介：丁劭泊（1980—），男，漢族，山西平定人，山西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

（責(zé)任編輯：朱希良）