壓力體制、政策變異與路徑探索

摘要：通過對(duì)L縣脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)的案例研究發(fā)現(xiàn)，基層政府在脫貧攻堅(jiān)工作中同時(shí)面臨著上級(jí)政府自上而下的考核壓力以及貧困群眾自下而上的幫扶壓力，進(jìn)而導(dǎo)致了政策變異即“提高標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大范圍”現(xiàn)象的發(fā)生，誘發(fā)新一輪政治競(jìng)賽，進(jìn)一步加重財(cái)政負(fù)擔(dān)、無法真正實(shí)現(xiàn)“造血式”扶貧。為了改變這種狀態(tài)，當(dāng)前基層脫貧攻堅(jiān)的政策實(shí)踐過程中，需要減輕自上而下的考評(píng)壓力;給予地方政府必要的靈活執(zhí)行政策的空間;建立對(duì)“提標(biāo)擴(kuò)圍”現(xiàn)象的監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅(jiān);政策變異;壓力型體制;運(yùn)動(dòng)式治理;政治錦標(biāo)賽

中圖分類號(hào)：F323.8 ???文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-（2019）18-0034-03

一、問題與進(jìn)路

如何將有限的扶貧資源更有效地投入到貧困治理的工作中，一直都是我國(guó)農(nóng)村反貧困領(lǐng)域內(nèi)的熱點(diǎn)議題。自精準(zhǔn)扶貧政策提出以后，我國(guó)貧困治理開始進(jìn)入新的歷史階段，但在具體實(shí)踐過程中，扶貧資源在自上而下輸入鄉(xiāng)村過程中往往偏離扶貧政策目標(biāo)，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐中面臨著諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)工作納入“五位一體”①總體布局和“四個(gè)全面”②戰(zhàn)略布局，對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作出一系列重大部署，采取了一系列超常規(guī)的舉措，構(gòu)筑了全黨全社會(huì)扶貧的強(qiáng)大合力。各地各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央決策部署，全面推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，脫貧攻堅(jiān)取得決定性進(jìn)展，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件得到顯著改善，發(fā)展面貌煥然一新。但是，隨著各項(xiàng)工作的全面推進(jìn)，脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題，地方政府不顧實(shí)際情況，盲目提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大扶貧政策對(duì)象范圍就是其一。

精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過程實(shí)質(zhì)上是利益的分配及再平衡過程，為保障扶貧資源有效瞄準(zhǔn)貧困戶群體，國(guó)家在制度設(shè)計(jì)層面制定了無縫隙的規(guī)則體系，但由于精準(zhǔn)扶貧的正式制度在執(zhí)行過程中遭遇了鄉(xiāng)村地方性知識(shí)的反嵌，各種治理主體（基層政府、村干部及村民）在博弈中共同形塑了扶貧場(chǎng)域并使之發(fā)生轉(zhuǎn)換，進(jìn)而影響了基層扶貧治理的形態(tài)及精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐路徑。通過探討精準(zhǔn)扶貧制度在自上而下嵌入過程中的偏離，闡釋地方政府在脫貧攻堅(jiān)工作中的壓力表現(xiàn)和行動(dòng)策略，有助于發(fā)現(xiàn)強(qiáng)大脫貧摘帽壓力背景下的政策變異問題，弄清楚其背后的成因和機(jī)制，并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來源于筆者2018年秋季在L縣的實(shí)地調(diào)研經(jīng)歷。L縣位于某中部省份的西部山區(qū)，是全國(guó)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，也是國(guó)家集中連片的特殊困難縣。在調(diào)研的過程中，筆者跟隨當(dāng)?shù)胤鲐氜k主任實(shí)地走訪和了解了L縣的脫貧攻堅(jiān)工作，并對(duì)縣委領(lǐng)導(dǎo)、扶貧干部、駐村干部以及一些貧困戶家庭進(jìn)行了重點(diǎn)訪談。本文試圖以L縣為個(gè)案研究，著重討論在脫貧攻堅(jiān)政策落實(shí)中基層政府的執(zhí)行過程，透視以提標(biāo)擴(kuò)圍為主的政策變異現(xiàn)象產(chǎn)生的成因機(jī)制及現(xiàn)實(shí)后果，進(jìn)而探討脫貧攻堅(jiān)場(chǎng)域下基層政府政策執(zhí)行的困境及出路。

二、委重投艱：政策變異何以發(fā)生

（一）自上而下的考核壓力

隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入關(guān)鍵期，針對(duì)扶貧工作的各級(jí)各類督查也日益增多。從某種意義上講，沒有外在督導(dǎo)，就沒有深入落實(shí)。但問題在于，督查多、檢查多、考核多，給基層政府帶來了極大的壓力和困難，各級(jí)政府層層落實(shí)責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，使得各級(jí)政府時(shí)刻保持著高壓狀態(tài)，不僅要完成政策任務(wù)和既定指標(biāo)，還要在上級(jí)考核排名中努力爭(zhēng)取好名次，避免落后被約談問責(zé)。這就使得基層政府在開展脫貧攻堅(jiān)工作時(shí)不斷創(chuàng)新自選動(dòng)作，努力打造工作亮點(diǎn)，以確保通過各種類型的考核工作并在同級(jí)工作排名競(jìng)爭(zhēng)中取得較好的名次。

2016年，L縣所屬的A省因脫貧攻堅(jiān)工作開展不力而在全國(guó)各省排名中名次靠后，其主要領(lǐng)導(dǎo)被約談后便召開了全省整改工作會(huì)議，對(duì)脫貧攻堅(jiān)組織隊(duì)伍進(jìn)行了“大換血”，全省脫貧攻堅(jiān)工作投入加大、進(jìn)度加快、力度加強(qiáng)，經(jīng)過全省上下一個(gè)年度的努力，A省2017年脫貧攻堅(jiān)工作獲得“好”評(píng)，脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量和成效進(jìn)入了全國(guó)“第一方陣”。在這一過程中，A省同時(shí)建立了省內(nèi)106個(gè)縣區(qū)的脫貧攻堅(jiān)動(dòng)態(tài)排名機(jī)制，通過扶貧成績(jī)“一票否決制”等方式刺激縣級(jí)政府更好更快地完成脫貧任務(wù)。據(jù)當(dāng)?shù)胤鲐氜k主任介紹，近兩年L縣的脫貧攻堅(jiān)工作從之前的“中心工作”變成了“一邊倒”工作，L縣將全縣的脫貧摘帽工作劃分為四大戰(zhàn)區(qū)，并分別由縣四大班子的一把手來?yè)?dān)任戰(zhàn)區(qū)長(zhǎng)，每周定期召開會(huì)議來部署工作。與此同時(shí)，除駐村“第一書記”外，縣委書記帶頭與縣里的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任貧困村的“包村長(zhǎng)”，主抓該村的脫貧摘帽工作。此外，為確保L縣貧困村、貧困人口退出的目標(biāo)任務(wù)得以完成，縣委縣政府還與所轄各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂了年度脫貧攻堅(jiān)軍令狀，并由各級(jí)黨政一把手簽字留存，戰(zhàn)斗化的動(dòng)員氣氛可見一斑。

由此過程中我們可以看到在“壓力型體制”中各級(jí)政府“層層加碼”的做法表現(xiàn)在自上而下政策貫徹落實(shí)過程中，省級(jí)政府為完成中央部署的扶貧工作并努力爭(zhēng)取好的名次，必然要對(duì)下轄市縣提出更高更具體的要求，而“層層加碼”的做法到達(dá)縣級(jí)政府層面后也會(huì)迫使縣級(jí)政府在脫貧攻堅(jiān)工作中加大力度、加快進(jìn)度、加強(qiáng)廣度，這一體制為以“提標(biāo)擴(kuò)圍”為主的“政策變異”現(xiàn)象提供了現(xiàn)實(shí)的制度土壤。

（二）自下而上的幫扶壓力

脫貧攻堅(jiān)政策的執(zhí)行，說到底還是要和基層現(xiàn)實(shí)狀況各異的老百姓打交道，而來自上級(jí)政府的宏觀性指導(dǎo)政策往往未經(jīng)細(xì)化便以運(yùn)動(dòng)式治理的模式，依靠行政權(quán)威和指令指標(biāo)化地向下傳遞，導(dǎo)致扶貧政策與貧困人口多樣化的幫扶需求難以有效兼容，形成很大的壓力。比如在健康扶貧方面，L縣在A省統(tǒng)一規(guī)定的健康扶貧“四道保障線”基礎(chǔ)上，又增加了第五道保障線即政府兜底保障基金，使得2017年建檔立卡貧困人口住院醫(yī)療總費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)到了95%，高于省定90%的標(biāo)準(zhǔn)。這一舉措雖然提高了執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，但也確實(shí)為一些貧困人口解決了現(xiàn)實(shí)困難。以調(diào)查人員在L縣Y村走訪的一戶貧困家庭為例，該戶男主人患有癲癇病，在一次早上換煤球的時(shí)候，突發(fā)癲癇而倒在火中造成全身50%的燒傷，其住院診治期間共產(chǎn)生了48萬的醫(yī)療費(fèi)用，這對(duì)于一個(gè)原本就貧困家庭來說顯然無力承擔(dān)，即使按照省里政策規(guī)定報(bào)銷90%的費(fèi)用，他們也很難支付得起剩下10%的費(fèi)用，使得脫貧變得遙遙無期。經(jīng)過L縣政府健康扶貧“五道保障線”的補(bǔ)償和政府發(fā)起的愛心募捐救助之后，使該貧困戶實(shí)際只負(fù)擔(dān)了1萬多元的醫(yī)療費(fèi)用，自付比例低于住院醫(yī)療總費(fèi)用的5%。這樣避免了一個(gè)貧困家庭因病返貧，確保了基層政府的脫貧目標(biāo)不會(huì)因?yàn)榫唧w的突發(fā)狀況而無法完成，由此我們可以看到基層政府在部分領(lǐng)域內(nèi)的提標(biāo)擴(kuò)圍做法既是追求政績(jī)的策略，也有人道救助的考量。但由此也可以看到自下而上的幫扶壓力極大。

三、問題考量：政策變異的現(xiàn)實(shí)后果與實(shí)際影響

（一）誘發(fā)新一輪政治競(jìng)賽，進(jìn)一步加重財(cái)政負(fù)擔(dān)

為了更有效地起到監(jiān)督和激勵(lì)作用，中央對(duì)地方、地方對(duì)基層都建立了一整套的脫貧摘帽考核機(jī)制，這樣的考核與排名機(jī)制在一定程度上導(dǎo)致了脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中“政策變異”情況的出現(xiàn)。那么與之相對(duì)應(yīng)的是，“政策變異”情況的出現(xiàn)也會(huì)反過來刺激同級(jí)地方政府的神經(jīng)，為了不在動(dòng)態(tài)變化的排名中處于劣勢(shì)，省與省之間、縣與縣之間不可避免地會(huì)發(fā)生相互對(duì)比、你追我趕的政治局面，甚至有可能導(dǎo)致新一輪“政治錦標(biāo)賽”的行為發(fā)生，造成各級(jí)政府扶貧資源和財(cái)政資金的浪費(fèi)。

據(jù)了解，L縣2016年融資平臺(tái)投入扶貧資金5500萬元，而到了2017年融資平臺(tái)則投入了扶貧資金26946萬元，這一明顯的數(shù)字差距直觀反映了扶貧力度的加大對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)的影響。根據(jù)上文描述我們知道A省因2016年扶貧工作做得不好而被約談后下大力氣整改全省的脫貧攻堅(jiān)工作，L縣的脫貧摘帽工作也是在2017年得到了空前強(qiáng)化，各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的扶貧工作開展都需要財(cái)政資金支持，諸如在低保保障、醫(yī)療救助、教育扶貧、危房改造等扶貧領(lǐng)域內(nèi)的提標(biāo)情況必然會(huì)消耗更多的扶貧資金，進(jìn)一步加重當(dāng)?shù)卣呢?cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）無法真正實(shí)現(xiàn)“造血式”扶貧

古語云：“授人以魚不如授人以漁。”做好扶貧工作的道理亦是如此。李克強(qiáng)總理曾說過：“從‘輸血式扶貧逐步轉(zhuǎn)向‘造血式扶貧，是打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的根本之路。”也就是說當(dāng)下的扶貧工作要更多地從“造血”著手，以“輸血”促“造血”，增強(qiáng)扶貧對(duì)象自我發(fā)展的能力，從而更好地幫助扶貧對(duì)象實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。然而在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)L縣在低保保障、醫(yī)療救助、教育扶貧、危房改造等扶貧領(lǐng)域內(nèi)廣泛存在著提標(biāo)擴(kuò)圍的情況，扶貧工作依然以“輸血式”為主，或以“造血式”之名行“輸血式”之實(shí)，解決這一現(xiàn)實(shí)問題需要多方的共同努力，但“政策變異”的存在無疑會(huì)導(dǎo)致“造血式”扶貧無法真正實(shí)現(xiàn)，使脫貧攻堅(jiān)工作陷入新的困境。

四、路徑探索：治理政策變異的對(duì)策與建議

打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)需要科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)與制度政策，而政策的制定并不等于問題的解決，只有通過有效地執(zhí)行，才能保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過前文的論述，我們可以看到在脫貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行過程中存在著一些以提標(biāo)擴(kuò)圍為主的變異行為，這些變異行為的發(fā)生雖有其組織制度上的深層原因和現(xiàn)實(shí)策略的合理因素，但也不可避免地會(huì)損害公共政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，甚至?xí)绊懻邌栴}的解決和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，如何有效治理基層政府在脫貧攻堅(jiān)政策執(zhí)行過程中的變異行為，是當(dāng)下脫貧攻堅(jiān)制度完善所亟需考慮和有待解決的問題，接下來本文會(huì)在前文所論述的政策變異產(chǎn)生機(jī)制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步討論治理“政策變異”的可能路徑，并試圖提出幾點(diǎn)對(duì)策建議。

（一）減輕自上而下的考核評(píng)估壓力

如前所述，在現(xiàn)有的脫貧攻堅(jiān)考核評(píng)估與排名制度下，各級(jí)政府層層落實(shí)責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，使基層政府時(shí)刻保持著高壓狀態(tài)，為了順利通過上級(jí)的考核評(píng)估并在動(dòng)態(tài)排名體系中取得好的名次而不斷創(chuàng)新自選動(dòng)作，努力打造工作亮點(diǎn)，但這種壓力下的行為往往就會(huì)導(dǎo)致以“提標(biāo)擴(kuò)圍”為主的政策變異行為。因此，只有科學(xué)地減輕各級(jí)政府層層加碼的考核與排名壓力、減少繁文縟節(jié)的考核項(xiàng)目、不以簡(jiǎn)單問責(zé)代替整改，多看具體事，多聽群眾說，更加重視扶貧工作的實(shí)際效果，才能切實(shí)減輕基層政府的壓力和焦慮，不用再使出渾身解數(shù)來謀政績(jī)、做亮點(diǎn)，從而削弱以“提標(biāo)擴(kuò)圍”為主的政策變異發(fā)生的現(xiàn)實(shí)可能性。

（二）給予地方政府靈活執(zhí)行政策的空間

科學(xué)合理的宏觀政策是防止政策執(zhí)行變異的基礎(chǔ)和前提，要想避免脫貧攻堅(jiān)政策在執(zhí)行時(shí)發(fā)生變異，首先就要在政策設(shè)計(jì)上對(duì)地方差異予以充分的考慮。正因?yàn)槊總€(gè)地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，特別是基層政府所面臨的實(shí)際情況都相差甚遠(yuǎn)，所以在有些領(lǐng)域內(nèi)的政策變異行為不一定是壞事，反而是基層政府因地制宜的策略體現(xiàn)。因此在中央政府進(jìn)行宏觀政策的制定時(shí)，在明確指示精神和統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，也要充分注意到地方差異性的存在，給予地方政府在可以監(jiān)督范圍內(nèi)的一定幅度的執(zhí)行自由度，讓基層政府可以因地制宜地開展脫貧攻堅(jiān)工作，更加合理地配置扶貧資源，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的效益最大化。

（三）建立對(duì)“提標(biāo)擴(kuò)圍”現(xiàn)象的監(jiān)督體系

自從脫貧摘帽進(jìn)入攻堅(jiān)期以來，從中央到地方的各級(jí)政府對(duì)扶貧工作的監(jiān)督力度不可謂不大，這一點(diǎn)從我們前文論述的內(nèi)容中也多次體現(xiàn)。但現(xiàn)有的監(jiān)督體系大多是為了督促各級(jí)政府更好地完成脫貧摘帽任務(wù)和各領(lǐng)域內(nèi)的硬性指標(biāo)，而對(duì)于扶貧工作中“提標(biāo)擴(kuò)圍”的現(xiàn)象還缺乏有效的監(jiān)督，甚至在很多基層政府中還將其視為自己的“工作亮點(diǎn)”，并沒有重視以“提標(biāo)擴(kuò)圍”為主的政策變異現(xiàn)象對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作的不利影響，導(dǎo)致貧困群眾的胃口被吊高，從而不利于激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，影響脫貧質(zhì)量。因此，各級(jí)政府在考核監(jiān)督過程中不能只看速度和成績(jī)，也要對(duì)“提標(biāo)擴(kuò)圍”等政策變異現(xiàn)象進(jìn)行有效監(jiān)督，通過完善考核監(jiān)督體系來確?；鶎诱诿撠毠?jiān)的政策落實(shí)中，可以嚴(yán)格執(zhí)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，做到“既不降低標(biāo)準(zhǔn)，也不吊高胃口”，保證現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的脫貧質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)脫真貧、真脫貧。

習(xí)近平總書記在參加黨的十九大貴州省代表團(tuán)討論時(shí)指出：“實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，重中之重是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。已經(jīng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，決不能猶豫懈怠，發(fā)起總攻在此一舉?！碑?dāng)前，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入了最后的沖刺階段，各級(jí)政府都吹響了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)總攻的號(hào)角，而越是在脫貧摘帽的收官階段，就越要警惕以“提標(biāo)擴(kuò)圍”為主的政策變異現(xiàn)象發(fā)生。有效治理地方政府“政策變異”行為，需要作為政策制定者的中央政府、作為落實(shí)和監(jiān)管的中間政府和作為實(shí)際執(zhí)行者的基層政府間的多元參與和共同努力。對(duì)以上環(huán)節(jié)的優(yōu)化改進(jìn)應(yīng)該是當(dāng)下脫貧攻堅(jiān)考核評(píng)估制度調(diào)整的一個(gè)基本方向，而建立更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的貧困治理制度體系依然任重道遠(yuǎn)。

注?釋：

①“五位一體”是十八大報(bào)告提出的，即經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局。

②“四個(gè)全面”，即全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨。

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作者簡(jiǎn)介：張博遠(yuǎn)（1996—），男，漢族，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，單位為浙江師范大學(xué)，研究方向?yàn)榘l(fā)展社會(huì)學(xué)。

（責(zé)任編輯：李直）