從“辦法”到“規(guī)定”

陳敏 吳婷婷

重慶市第五屆人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議審議通過《重慶市野生動物保護規(guī)定》，并于2019年12月1日起施行。

按重慶市人大常委會今年的立法計劃，原本是修訂《重慶市實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》，但最終出臺的卻是《重慶市野生動物保護規(guī)定》。從“辦法”到“規(guī)定”，立法體裁的變化背后究竟有怎樣的故事？

一審文本，一半重復(fù)上位法

1998年3月28日，重慶市第一屆人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議審議通過了《重慶市實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（以下簡稱《辦法》），2004年6月、2005年5月、2010年7月、2012年5月、2012年11月和2014年9月又進行了6次修正。《辦法》的實施對重慶市野生動物保護工作發(fā)揮了重要作用。

隨著時代的發(fā)展和野生動物保護客觀條件的變化，2016年7月，全國人民代表大會常務(wù)委員會修改了《中華人民共和國野生動物保護法》。

面對新情況，《辦法》的部分內(nèi)容已不合時宜，不能適應(yīng)重慶市野生動物保護的需要，修訂工作刻不容緩。因此，《辦法》的修訂被列為重慶市2019年度立法計劃審議項目。

今年2月，重慶市林業(yè)局在廣泛調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上完成了《辦法（修訂草案）》起草工作，并報市政府審查。市司法局又按照立法程序進行了調(diào)研論證，廣泛吸納了各方面的意見建議。

5月5日，重慶市第五屆人民政府第48次常務(wù)會議審議通過了《辦法（修訂草案）》。

《辦法（修訂草案）》與《中華人民共和國野生動物保護法》保持體例一致，共5章50條，分為總則、野生動物及其棲息地保護、野生動物管理、法律責(zé)任和附則?！掇k法（修訂草案）》在《辦法》的基礎(chǔ)上修改了35條、刪除了21條、新增了14條。

《辦法（修訂草案）》學(xué)習(xí)借鑒了其他省市的立法經(jīng)驗，完善了重慶市野生動物保護的相關(guān)制度;取消了有關(guān)許可的年審年檢，體現(xiàn)了“放管服”要求;對生態(tài)文明地方性法規(guī)清理中發(fā)現(xiàn)的“降低標(biāo)準(zhǔn)，管控不嚴，與法律、行政法規(guī)不一致的”的8個條文逐一進行了修改。

“政府相關(guān)部門雖然對這部法規(guī)作了一些修改，但仍存在一個突出問題?！敝貞c市人大城環(huán)委相關(guān)負責(zé)人稱，人大在拿到《辦法（修訂草案）》后，又征求了專家的意見，有專家提出《辦法（修訂草案）》存在照搬照抄上位法條款，地方特色不明顯的問題?！捌渲?，有18條完全重復(fù)上位法、9條基本重復(fù)上位法，占比達54%?！痹撠撠?zé)人說。

面對質(zhì)疑，參與起草《辦法（修訂草案）》的政府部門人員也有困惑：“實際上，政府在起草階段也發(fā)現(xiàn)了這一問題，但由于上位法規(guī)定得比較詳細，地方立法能夠細化的內(nèi)容不多，如果全部刪除重復(fù)部分，又擔(dān)心影響法規(guī)文本結(jié)構(gòu)的完整性和邏輯的嚴謹性。”

2015年修正的立法法對立法質(zhì)量和地方立法工作提出了新要求，“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性”“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定”。全國人大法律委員會在立法法釋義中也明確“在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就制定幾條，重在管用，重在實施”“地方立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，哪些方面需要規(guī)定就規(guī)定哪些方面，不要構(gòu)筑體系，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定不要作不必要的重復(fù)”。

“法律法規(guī)的‘靈魂在于有效管用?！掇k法（修訂草案）》未能體現(xiàn)立法法對地方性法規(guī)的要求?！笔腥舜蟪黔h(huán)委認為。

基于這一考量，市人大城環(huán)委隨即向市人大常委會黨組匯報了這一情況。黨組要求：不能墨守成規(guī)，要在野生動物保護地方立法上進行探索創(chuàng)新。

人大建議，調(diào)整立法體裁

6月中旬，重慶市人大城環(huán)委會同市司法局、市林業(yè)局，在聽取各方面意見的基礎(chǔ)上，就野生動物保護立法進行研究。

按照《重慶市地方立法技術(shù)規(guī)范》，地方性法規(guī)類型分為條例、辦法、規(guī)定、規(guī)則和法規(guī)性決定。

條例適用于對某一方面事項作比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定的地方性法規(guī);辦法適用于對某一方面事項作比較具體、詳細的規(guī)定的地方性法規(guī);規(guī)定適用于對某一方面的事項作專項規(guī)定，或者對某一方面事項作針對性較強的規(guī)范的地方性法規(guī);規(guī)則適用于規(guī)范以程序性活動為主要內(nèi)容的地方性法規(guī);法規(guī)性決定適用于對某一重要事項或者重大行動進行部署，需要設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制、行政事業(yè)性收費，以及其他需要設(shè)定公民、法人和其他組織的普遍義務(wù)的地方性法規(guī)。

“事實上，省級野生動物保護立法的類型主要有‘辦法和‘條例兩種?！笔腥舜蟪黔h(huán)委相關(guān)負責(zé)人介紹，從全國來看，17個省級人大以“辦法”的形式訂立野生動物保護地方性法規(guī)，包括北京、上海、重慶、江西、內(nèi)蒙、甘肅、安徽、山東、湖北、遼寧、山西、陜西、四川、河南、西藏、海南、寧夏;7個省級人大以“條例”的形式訂立野生動物保護地方性法規(guī)，包括天津、河北、江蘇、云南、廣東、浙江、黑龍江。另外，廣西壯族自治區(qū)出臺的是陸生野生動物保護管理規(guī)定、水生野生動物保護管理規(guī)定。

鑒于上位法規(guī)定比較詳細，根據(jù)立法法和《重慶市立法技術(shù)規(guī)范》，結(jié)合全市野生動物保護實際，按照“有什么問題就解決什么問題”的原則，市人大城環(huán)委建議重慶市野生動物保護地方立法體裁由“辦法”調(diào)整為“規(guī)定”。

7月初，市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)主持召開了由市人大法制委、常委會法制工委，市人大城環(huán)委，市司法局，市林業(yè)局參加的協(xié)調(diào)會。協(xié)調(diào)會上，大家形成一致意見：由市人大城環(huán)委重新起草《重慶市野生動物保護規(guī)定（草案）》（以下簡稱《規(guī)定（草案）》，待市人大常委會會議審議《辦法（修訂草案）》時，在審議意見報告里說明相關(guān)情況并附上《規(guī)定（草案）》，提請一并審議。

二審過關(guān)，突出“有效管用”

7月底，《辦法（修訂草案）》提請重慶市五屆人大常委會第十一次會議一審。與之前審議法規(guī)不同的是，《辦法（修訂草案）》和附在審議意見報告后的《規(guī)定（草案）》一同擺在市人大常委會組成人員案頭。一部法規(guī)出現(xiàn)“辦法”和“規(guī)定”兩個版本且同時上會，這在重慶市人大歷史上還是首次。

一審中，多數(shù)常委會組成人員對修改立法體裁表示贊同。他們表示，地方立法的生命力體現(xiàn)在地方特色上，應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合本市經(jīng)濟社會發(fā)展實際，提高立法針對性、可操作性，防止照抄照搬。對此，市人大法制委研究后采納了市人大城環(huán)委的審議意見以及組成人員們的建議，放棄了《辦法（修訂草案）》以《規(guī)定（草案）》為“藍本”繼續(xù)推進相關(guān)立法工作。

之后，市人大法制委、常委會法制工委又及時將《規(guī)定（草案）》推送給全體市人大代表和立法咨詢專家征求意見，并公開征求了社會各界建議，組織有關(guān)部門和單位對重點問題進行了研究論證。在此基礎(chǔ)上，會同市人大城環(huán)委、市司法局和市林業(yè)局，形成了二次審議稿。

本著針對問題立法、立法解決問題、不照抄照搬上位法的原則，二審稿嚴格落實“哪些方面需要規(guī)定就規(guī)定哪些方面”的原則，剔除了與上位法完全重復(fù)和部分重復(fù)的內(nèi)容，注重突出了地方特色。

9月底，《規(guī)定（草案）》提請市五屆人大常委會第十二次會議二審。

二審時，有常委會組成人員提出，應(yīng)規(guī)范政府對野生動物重要棲息地的保護管理責(zé)任，終止人工繁育野生動物活動應(yīng)當(dāng)提前兩個月向批準(zhǔn)機關(guān)辦理終止手續(xù);由于《中華人民共和國野生動物保護法》已作了較為細致的規(guī)定，可以刪除部分法律責(zé)任等建議。市人大法制委對這些建議予以采納。

據(jù)悉，最終表決通過的《重慶市野生動物保護規(guī)定》只有20條。針對多頭管理、職責(zé)交叉的問題，明確了部門職責(zé)，如：市、區(qū)縣（自治縣）林業(yè)主管部門依據(jù)各自職責(zé)，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)陸生野生動物保護工作;市、區(qū)縣（自治縣）漁業(yè)主管部門依據(jù)各自職責(zé)，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水生野生動物保護工作;發(fā)展改革、財政、規(guī)劃自然資源、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、海關(guān)、交通、城市管理、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、文化旅游、衛(wèi)生健康、海事等部門依據(jù)各自職責(zé)，做好野生動物保護相關(guān)工作。此外，落實野生動物名錄管理的要求，規(guī)定市政府每五年根據(jù)評估情況調(diào)整確定并公布名錄;對于野生動物的重要棲息地，明確了管理責(zé)任，細化了保護措施;對妨礙野生動物保護的違法行為設(shè)定了法律責(zé)任;為維護法制統(tǒng)一，規(guī)定了兜底條款，明確本規(guī)定的適用問題。

“從‘辦法變?yōu)椤?guī)定，《重慶市野生動物保護規(guī)定》堅持問題導(dǎo)向，著力解決我市野生動物保護領(lǐng)域突出問題，體現(xiàn)了人大在立法工作上的指導(dǎo)性。”市人大常委會相關(guān)負責(zé)人表示。（編輯 方娟 419973134@qq.com）