強化基層央行合同管理的幾點建議

黃敏

近年來，基層央行基于為履職提供設備、技術、服務等保障性條件的需要，對外簽訂的合同種類、數(shù)量等呈增長之勢。在建設法治央行、推進依法行政的背景下，加強合同管理，對于構建基層央行風險防范機制具有重要的意義。筆者結合近幾年內部審計實踐，通過分析基層央行合同管理中存在問題的原因，提出相應的改進建議。

一、基層央行合同管理中存在的問題

（一）組織管理不到位。一是未建立合同管理制度。主要表現(xiàn)在：未明確合同授權審批和簽署權限，未建立會計財務部門與合同承辦部門溝通協(xié)調機制和合同履行的監(jiān)督檢查機制，也沒有對合同起草、審核、簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督等全過程控制;二是未設置具體的合同管理崗位及人員職責，未建立合同管理臺賬和合同管理檔案，合同分散在內部各主辦部門管理，保管又分散在各經(jīng)辦人手中;三是合同印章使用不規(guī)范。如有些單位對簽訂合同使用的印章類型未作統(tǒng)一規(guī)定，對外簽訂合同有的使用單位行政公章、有的使用合同專用章，有的使用財務專用章或單位辦公室公章等;四是基層央行普遍未設立專職的法律顧問和公職律師。

（二）合同訂立及審核環(huán)節(jié)管理不到位。

1.合同條款約定不完整。一是未明確合同標的、數(shù)量、質量、價款、付款條件、違約責任、驗收日期、驗收方法等內容;二是未明確合同的有效期限和合同終止條件，少數(shù)裝修改造工程合同沒有對工期作出規(guī)定，也未約定款項的支付時間和方式以及收取質保金等內容;三是少數(shù)合同缺少關鍵條款，存在一定的法律風險，如某單位分別與兩家公司簽訂辦公樓窗戶改造安裝合同和空調維修保養(yǎng)合同，兩份合同中均未明確安裝（維修）人員的安全事故責任。

2.合同簽訂存在瑕疵。一是未對合同主體資質進行考察，部分協(xié)議供貨單位未提供資質證明文件;二是少數(shù)合同沒有法人代表簽字（用簽章代替）;三是有些存在招標公示期未到即簽訂合同，或存在履約時間早于合同簽訂時間的現(xiàn)象;四是合同簽訂主體不合規(guī)。主要表現(xiàn)為：簽訂合同的主體為基層央行內設部門，由部門負責人（未經(jīng)授權）簽字并加蓋部門印章。

3.合同審核把關不嚴。一是有些簽訂的合同未經(jīng)法律部門審核，或存在先簽訂合同后經(jīng)法律部門審核的現(xiàn)象;二是少數(shù)合同雖經(jīng)法律部門審核，但仍出現(xiàn)合同條款與招標文件不一致現(xiàn)象。如某單位與某基建項目管理公司簽訂《建設合同招標代理合同》，約定招標代理服務費由中標人支付，而招標文件中則確定由招標人支付代理服務費;三是法律部門審核意見未得到重視。主要表現(xiàn)在：少數(shù)基層央行對法律部門提出的修改意見或建議基本不予以采納，且未見理由。

4.長期合作對象合同簽訂期限待規(guī)范。如基層央行與電信、聯(lián)通等網(wǎng)絡運營商存在長期租賃的關系，有些基層央行為減少合同簽訂的次數(shù)，一般簽訂的網(wǎng)絡租賃合同約定期限都是幾年以上，合同期限過長，在網(wǎng)絡資費不斷下調的趨勢下，基層央行的利益保護會受到限制，承擔的合同風險會相應上升。

（三）合同履行和監(jiān)控不到位

1.合同變更不規(guī)范。一是少數(shù)合同重要內容變更未簽訂補充協(xié)議。如某單位與物業(yè)管理公司簽訂物業(yè)服務合同，約定服務事項包括辦公樓保潔、保安、收發(fā)管理、綠化管理，但在合同履行期內，服務內容增加了老干部活動室、食堂等保潔工作，而又未簽訂補充協(xié)議;二是合同變更未經(jīng)雙方確認。如某單位與某物業(yè)公司簽訂勞務合同，崗位數(shù)量由5個改變?yōu)?個，變更合同上僅有某物業(yè)公司一人簽字（加指?。?，未見用工方即某單位負責人或被授權人簽字。

2.合同履行存在薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)：一是未追究違約責任。如某單位與施工單位簽訂的《建筑工程施工合同》竣工日期為2016年9月4日，而實際竣工日期為2016年10月28日，竣工延期了54天，未見三方確認同意的工程延期說明，也未按照合同要求履行違約責任;二是未按合同約定的標準進行驗收，或驗收手續(xù)不完善;三是未按合同約定時間付款，或未按規(guī)定留存質量保證金等。

3.合同后續(xù)的跟蹤不到位。目前，基層央行普遍更注重對合同的事前審核，對合同的履行、變更、解除、違約責任、合同風險責任的追究等方面關注不夠，對合同的事中和事后監(jiān)督管理缺位，未對合同的履行情況及實施效果進行監(jiān)督檢查和分析，無法保證合同簽訂后的實施效果達到預期目的，同時也無法確認在合同履行過程中如果出現(xiàn)問題，能夠采取有效措施保護自身的利益。

二、基層央行合同管理中存在問題的原因分析

（一）合同管理制度不健全。目前，基層央行的上級管理部門還沒有建立一套統(tǒng)一全面的合同管理基本制度，基層央行在建立和完善合同管理相關制度時，無章可循、無據(jù)可依，缺乏上級行系統(tǒng)部署和頂層設計的制度進行統(tǒng)一指導和規(guī)范，導致基層央行合同管理工作缺少制度規(guī)范，存在著一定的制度性風險。如：對合同履行情況的監(jiān)督檢查，因缺乏上級行的政策指導，基層央行對做好此項工作的積極性不高，沒有建立合同履行監(jiān)督檢查機制，也沒有履行監(jiān)督檢查職責，影響合同履行效果。

（二）合同管理職責落實不到位。首先，合同簽訂部門及經(jīng)辦人員對自身在合同管理中的職責認識不足，認為合同管理應該是法律事務部門或集中采購部門的事情，所以在合同起草、談判等關鍵環(huán)節(jié)還存在把關不認真、核心條款審讀不仔細，致使條款內容不完整、必備要素缺失、合同后續(xù)管理松懈等;其次，基層央行法律事務部門多為兼職人員，日常事務較多，加之合同標的金額較小、合同對象較為固定，受慣有的工作習慣和“熟人”思想的影響，審核合同時容易產生麻痹思想，沒有引起足夠的重視，難免倒出現(xiàn)一些合同雖經(jīng)法律部門審核但仍存在瑕疵的現(xiàn)象。

（三）合同管理人員法律意識不強。基層央行合同管理人員多為事權部門綜合人員，雖然具有一定的專業(yè)技術知識和管理知識，但卻不具備法律專業(yè)知識，且缺乏相關法律知識培訓，不能滿足合同管理工作需要，給合同管理帶來風險隱患。還有部分合同管理人員風險意識淡薄，只注重合同起草，忽視合同簽訂、審核、執(zhí)行等過程控制以及合同檔案管理，導致了無授權簽訂合同、合同條款約定不完整，法律部門意見未采納等現(xiàn)象發(fā)生。

三、強化基層央行合同管理的相關建議

（一）完善合同管理的內控建設。上級行應明確合同歸口管理部門和出臺合同管理的具體操作制度，以便于基層央行相應的確定合同管理的主辦部門和據(jù)此建立健全合同管理實施細則。同時，基層央行應搭建部門之間溝通協(xié)調機制，明確涉及兩個部門以上的合同職責分工。建立合同歸口管理，明晰法律事務、會計財務部門以及合同主辦部門之間的關系，進一步落實合同檔案管理歸屬，完善合同檔案的整理歸檔。逐步建立合同履行的跟蹤監(jiān)管機制，切實維護好基層行的權益，防范法律風險。

（二）增強合同管理的內部控制能力。合同管理是一項系統(tǒng)、動態(tài)的管理工作，需要對合同履約的全過程進行動態(tài)的管理和控制。在合同簽訂環(huán)節(jié)，合同擬訂人員應熟悉和掌握合同中所涉及的相關內容，檢查是否符合簽訂合同的條件，并合理選擇相應的合同表現(xiàn)形式;合同審核人員應仔細審核合同主體的合格性、合同條款的完備性、違約責任的明確性及糾紛處理的合理性等相關內容;合同簽字人員應根據(jù)單位授權制度確定是否屬于授權范圍內。在合同履行環(huán)節(jié)，要加強合同檔案管理，并定期或不定期對合同的履行情況進行檢查，及時反映合同履行中存在的問題和隱患、合同到期狀況等相關信息。還要加強合同款項支付的管理，在款項支付前，財務人員應認真檢查款項支付時間、金額、支付方式、支付對象等是否符合合同要求，付款依據(jù)和審批手續(xù)是否符合相關法律和內部管理制度的規(guī)定等，著力控制資金風險。

（三）加強合同管理人員的業(yè)務培訓。目前基層央行合同管理人員均為兼職，未設立專門的合同管理部門，也沒有指定專人負責合同管理工作。而基層央行簽訂的合同涉及面廣、內容廣泛，要求合同管理人員要有較強的業(yè)務能力。因此，建議上級行加強對合同管理人員的業(yè)務培訓，提高合同管理人員對合同重要性的認識，增強其加強合同管理的責任意識和主動學習合同管理相關法律的自覺性。另外，基層央行應建立經(jīng)?；?、規(guī)范化的法律法規(guī)學習培訓制度，提高合同管理人員的法律素養(yǎng)和風險意識，增強對合同法律法規(guī)的理解和掌握，不斷提升合同管理的規(guī)范性。

（四）切實防范各類合同的風險。合同管理人員要根據(jù)合同類型和特點，找準風險點、對癥下藥、堵塞漏洞，防范各類合同風險。對外包合同，要重點關注承包方是還具備相應專業(yè)資質、技術及經(jīng)驗水平，通過對合同履行過程的實時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)承包方日常管理工作存在的問題，防范承包方信譽風險;對貨物類采購合同，要重點關注采購貨物的性能、款式、質量能否達到合同約定標準，通過完善驗收手續(xù)，防范合同糾紛風險;對建筑維修合同，要重點關注是否先付款后施工、工程質量是否達到預期設計效果，通過查看會計財務分戶賬、工程日志和實施跟蹤評價，防范資金風險和工程質量風險;對勞動合同，要重點關注合同內容是否約定保守央行商業(yè)秘密事項，通過辦公室法律事務崗位人員在合同簽訂前嚴格審核，防范泄密風險。

（五）提高合同管理的電子化水平。建立合同管理信息系統(tǒng)，是提高合同管理水平的重要手段。因此，建議基層央行在加強合同管理的同時，應積極探索電子化合同管理方法，建立電子管理臺賬，將每個合同的訂立、履行及監(jiān)控等主要內容輸入系統(tǒng)，使合同歸檔分類、在線檢索、臺賬統(tǒng)計等，均可通過合同管理系統(tǒng)在線操作，不僅能提高合同管理工作質量和工作效率，約束限制不規(guī)范的合同管理行為，還能為合同資料的保存和查閱提供方便，為開展合同管理監(jiān)督提供保障。