優(yōu)化營商環(huán)境的審計(jì)思考

應(yīng)悅

優(yōu)化營商環(huán)境，支持民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，是各級(jí)黨委政府堅(jiān)決貫徹習(xí)總書記有關(guān)重要講話精神的具體舉措，是激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力的重要抓手。為此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞深化“放、管、服”改革，對(duì)提升營商環(huán)境政策措施落實(shí)情況陸續(xù)部署實(shí)施跟蹤審計(jì)。跟蹤審計(jì)結(jié)果表明，近年來各地出臺(tái)的相關(guān)政策對(duì)營商環(huán)境的改善，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展起到了積極的作用，但優(yōu)化營商環(huán)境政策在具體落實(shí)執(zhí)行過程中，仍存在一些現(xiàn)實(shí)問題值得審計(jì)的關(guān)注與思考。

一、政策措施落地是根本

我們不缺少優(yōu)化營商環(huán)境的政策依據(jù)，也不缺乏優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)政策措施，根本的問題是，這些政策措施是否能落地，地方政府及其相關(guān)部門是否充分響應(yīng)。

一是放權(quán)。“簡政放權(quán)”政策講了很多年，內(nèi)容也多次翻新，但效果不明顯，可以說，各級(jí)政府及其部門管的事比以前更多了，程序也仍然復(fù)雜。單說招投標(biāo)政策，2018年6月以前，國家發(fā)改委規(guī)定200萬元以下的工程項(xiàng)目、100萬元以下設(shè)備采購項(xiàng)目可以不通過招投標(biāo)程序，2018年6月以后，這一規(guī)定分別提高到400萬元和200萬元以下。但在實(shí)際執(zhí)行時(shí)，政策落不到下面，各級(jí)政府層層加碼，有的地方加碼到10萬、5萬的都要招投標(biāo)。只不過有的招投標(biāo)玩的是形式，可以由縣、鄉(xiāng)公共資源交易中心（站）工作人員代辦，只要企業(yè)交資質(zhì)費(fèi)、資料費(fèi)、合同簽證費(fèi)等就全給辦好。這種“過度”執(zhí)行招投標(biāo)政策的背后，實(shí)際隱藏了更多的違法轉(zhuǎn)包分包、圍標(biāo)串標(biāo)等問題，這不僅增加了建設(shè)程序和成本，降低了建設(shè)質(zhì)量，還存在安全隱患。

“簡政放權(quán)”政策難以落實(shí)到位的真正原因，一可能是政府及其部門推卸監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，二可能是某些部門及個(gè)人不想放棄權(quán)帶來的“利益”。

二是減稅降費(fèi)。減稅降費(fèi)政策是為了給企業(yè)減負(fù)，讓企業(yè)輕裝上陣謀發(fā)展，但這一政策實(shí)際執(zhí)行效果并不理想，有的還造成企業(yè)稅負(fù)不減反增的表象。營改增政策和最近的各種減稅降費(fèi)政策出臺(tái)后，為了不讓本地稅收收入出現(xiàn)大幅下滑的不利狀況，地方政府和稅務(wù)部門有了新的對(duì)策：開辟新的稅收增長點(diǎn)。開稅務(wù)發(fā)票必須去同級(jí)財(cái)政部門申報(bào)審核簽章，這叫綜合治稅，結(jié)算收款時(shí)光有建筑勞務(wù)發(fā)票不夠，還得要有材料發(fā)票，要開材料發(fā)票就得交稅。這對(duì)提供勞務(wù)的企業(yè)來說，不僅實(shí)際稅負(fù)比以前增加了，而且因“三流合一”操作模式還增加了企業(yè)辦稅程序和麻煩。

從政策法律層面看，的確是以前建材廠商或原材料、半成品供應(yīng)商等沒有按規(guī)定繳稅，現(xiàn)在只不過是對(duì)以前的做法依法進(jìn)行了規(guī)范。但這條生產(chǎn)產(chǎn)品或提供勞務(wù)的上下游企業(yè)都能規(guī)范納稅的路還有很長，表面看來，目前一些行業(yè)的稅負(fù)確實(shí)是不減反增。

三是紅頂中介。優(yōu)化營商環(huán)境政策難以落地還有一個(gè)重要原因，就是紅頂中介的長期且普遍存在。紅項(xiàng)中介的存在，既有這些中介復(fù)雜的前世今生，也有中介執(zhí)業(yè)規(guī)范本身的缺陷。不可否認(rèn)，紅頂中介執(zhí)業(yè)考慮最多的，通常不是盡可能做到客觀、公正，維護(hù)客戶和社會(huì)公共利益，而是中介自身利益最大化。有的中介不通過招投標(biāo)程序，甚至不通過集體決策而由部門領(lǐng)導(dǎo)直接指定長期為本部門及下屬單位提供服務(wù);有的中介成為財(cái)政投資評(píng)審的前置中介，賦有“二次審批”的“生殺大權(quán)”，有的中介還成為個(gè)別地方政府及其部門“指哪打哪”的工具，如政府當(dāng)初大力提倡并支持的，事實(shí)并不構(gòu)成環(huán)保威脅的農(nóng)村養(yǎng)豬業(yè)就是通過中介環(huán)評(píng)一刀切死一大片的。而那些真正嚴(yán)重威脅環(huán)保的如水泥攪拌站、化工等行業(yè)，也是通過中介環(huán)評(píng)得以持續(xù)保存不被切掉。

有的時(shí)候，企業(yè)或項(xiàng)目行或不行還真的全憑政府及其部門聘請(qǐng)的中介一句話。這些紅頂中介因是內(nèi)定，業(yè)務(wù)得來容易且穩(wěn)定，缺少市場風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，服務(wù)質(zhì)量不可避免存在問題。治理整頓紅頂中介一直在路上，但多是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，在現(xiàn)有監(jiān)管模式下，很難從根本上解決問題。

二、享受公平政策是關(guān)鍵

公平，是營商環(huán)境優(yōu)化的一個(gè)重要標(biāo)志。假設(shè)上述的相關(guān)優(yōu)化營商環(huán)境的政策落地了，也不意味著所有企業(yè)都能公平享受，跟蹤審計(jì)實(shí)踐中，不同企業(yè)不公平待遇隨處可見。

一是政府大型項(xiàng)目準(zhǔn)入不公平，民營企業(yè)就很難享受得到。國家政策鼓勵(lì)國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，但從近年來的審計(jì)實(shí)踐看，進(jìn)入政府大型項(xiàng)目的社會(huì)資本方基本上是國企。原因很簡單，地方政府及其部門普遍認(rèn)為政府與國企之間不存在利益輸送和國有資產(chǎn)流失的問題，資金始終姓“國”，損失、受益的都是國，決策者不會(huì)犯錯(cuò)誤，即使有錯(cuò)誤也大不到哪兒去。所以招投標(biāo)時(shí)設(shè)置限制性條款，阻止民營企業(yè)進(jìn)入。

部分地方政府及其部門官員正是利用這種大眾思維，在政府大型項(xiàng)目運(yùn)作過程中從事違法違紀(jì)勾當(dāng)。

二是融資不公平。這幾年地方政府財(cái)政與金融機(jī)構(gòu)合作推行的“財(cái)園信貸通”和“惠農(nóng)信貸通”等刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資政策，真正能公平享受到的民營企業(yè)和中小企業(yè)并不多。如某市“財(cái)園信貸通”資金，說好是給急需扶持的中小科技產(chǎn)業(yè)，最后用于總部經(jīng)濟(jì)企業(yè)的“招商引稅”。個(gè)別地方政府及其部門還利用產(chǎn)業(yè)扶貧政策，用財(cái)政貼息資金補(bǔ)助每個(gè)貧困戶2000元，然后用這些拿了錢簽了保證書的貧困戶的身份證為招商引資企業(yè)申請(qǐng)銀行貸款。這些招商引資企業(yè)如果真把資金用在了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，助力脫貧攻堅(jiān)和發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)上倒也無可厚非，但事實(shí)并非如此，有的就給了房地產(chǎn)開發(fā)商或其他不能獲批的建設(shè)項(xiàng)目。

近年來，國家出臺(tái)了很多解決民營企業(yè)和中小企業(yè)融資難問題的政策措施，但融資環(huán)境并沒有得到實(shí)質(zhì)性的改善，絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)首選的，是政府性債務(wù)或政府隱性債務(wù)，其次是具有壟斷性質(zhì)、資產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的大中型國有企業(yè)。出于信貸資金風(fēng)險(xiǎn)和有限貸款指標(biāo)考慮，都會(huì)有意無意限制民營企業(yè)和中小企業(yè)貸款額度，甚至人為設(shè)置融資障礙。這是客觀存在的現(xiàn)實(shí)問題，短期內(nèi)很難實(shí)質(zhì)性得到解決。

三是財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目安排不公平。財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目政策設(shè)計(jì)初衷，是面向符合條件且有需要的所有對(duì)象，但實(shí)際執(zhí)行中還是會(huì)“因人而異”。要想拿到一個(gè)財(cái)政補(bǔ)助的項(xiàng)目，必經(jīng)程序非常多，不諳此路或不肯花錢鋪路，又沒有后臺(tái)鋪路的“弱勢(shì)”企業(yè)基本拿不到，這充分說明了政策公平的“相對(duì)性”。跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某個(gè)有從政背景的企業(yè)法人租賃農(nóng)用地5000畝50年，頭三年搞藥材種植，拿到了財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目，三年后搖身一變，搞南方種草養(yǎng)羊項(xiàng)目，又拿到了中央財(cái)政補(bǔ)助。去年再以產(chǎn)業(yè)扶貧的名義，申請(qǐng)了茶果種植，拿到了林業(yè)部門的項(xiàng)目資金，莫名其妙的還拿到了國土部門的土地整治項(xiàng)目資金，名符其實(shí)的一路通路路通，這是典型的政策惠顧“因人而異”?！耙虻囟悺钡那闆r也普遍存在，本地要是在中央、省市有人，并掌握項(xiàng)目資金計(jì)劃分配實(shí)權(quán)且樂于為家鄉(xiāng)貢獻(xiàn)的人，本地的財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目自然就多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等營商硬件環(huán)境自然比“上面沒人”的地方要好。

如此種種不公平現(xiàn)象，說是相關(guān)部門監(jiān)管不到位沒人會(huì)相信，其背后的利益輸送才是真的。一些老實(shí)本份遵紀(jì)守法的企業(yè)人，只能靠自身的努力經(jīng)營，在市場競爭非常激烈的環(huán)境下，企業(yè)想要做強(qiáng)做大非常困難。

三、服務(wù)能力提升是保障

政策能落地，且能公平惠及每一個(gè)遵紀(jì)守法的企業(yè)——盡管這只是個(gè)假設(shè)，還得要有政府及其部門的服務(wù)能力做保障，這是營商環(huán)境得以優(yōu)化的一個(gè)必備條件。

一是服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。營商環(huán)境的平臺(tái)建設(shè)，既包括營商環(huán)境的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和商品會(huì)展平臺(tái)的建設(shè)，更包括營商環(huán)境的安全秩序平臺(tái)建設(shè)。這些環(huán)境建設(shè)需要政府及其有關(guān)部門來承擔(dān)，并要杜絕利用政府平臺(tái)變相收費(fèi)，杜絕營商環(huán)境的花架子或?yàn)榱诵麄鞫麄?。政府及其有關(guān)部門要有高質(zhì)量和負(fù)責(zé)任的商品推廣監(jiān)管機(jī)制。要有市場需求的前瞻性，切合市場需求減少實(shí)體商品市場建設(shè)，節(jié)約土地資源。加快物流業(yè)現(xiàn)代化、智能化建設(shè)，致力網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)建設(shè)，減少企業(yè)交易成本，幫助企業(yè)更好更大范圍地推廣商品。更重要的是，要有“掃黑除惡”的長效機(jī)制，打造誠信、擔(dān)當(dāng)政府，營造安全有序的企業(yè)營商環(huán)境。

二是服務(wù)能力建設(shè)。服務(wù)能力，既包括營商環(huán)境服務(wù)人員基本服務(wù)素質(zhì)和服務(wù)能力，更包括服務(wù)人員防腐拒變的能力，如上所述，很多問題產(chǎn)生的原因最終都可歸結(jié)于利益輸送，說到底，是廉政建設(shè)不夠。營商環(huán)境服務(wù)人員應(yīng)通過嚴(yán)格的考試或考核競爭上崗，并接受定期和不定期的咨詢服務(wù)培訓(xùn)，以及時(shí)更新服務(wù)能力和水平。與此同時(shí)，加強(qiáng)營商環(huán)境服務(wù)人員廉政建設(shè)，完善問責(zé)追責(zé)機(jī)制，針對(duì)辦事吃拿卡要和消極推諉現(xiàn)象，要加大問責(zé)追責(zé)力度，營造一個(gè)真正風(fēng)清氣正的企業(yè)營商環(huán)境。

當(dāng)然，優(yōu)良的營商環(huán)境是為遵紀(jì)守法和有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)打造的，那些高能耗高污染，破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)和假冒偽劣商品制造業(yè)，或以招商引資為名，行不法之實(shí)和擾亂財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序的所謂總部經(jīng)濟(jì)企業(yè)，是不容許的。這需要審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政、發(fā)改委、環(huán)保、稅務(wù)等多部門聯(lián)手合力監(jiān)管。否則，那樣的營商環(huán)境，對(duì)那些遵紀(jì)守法的企業(yè)不公平，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展不利。