守護(hù)好重大行政決策的程序生命線

劉序明

重大行政決策程序不規(guī)范，重大項目匆匆上馬、朝令夕改等嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力和形象，影響決策質(zhì)量和效率，影響改革推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。此次《條例》從程序方面對重大行政決策做出原則性規(guī)定，可謂是抓住了關(guān)鍵、抓住了要害

近日，國務(wù)院公布《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《條例》），對重大行政決策事項范圍、重大行政決策的作出和調(diào)整程序、重大行政決策責(zé)任追究等方面作出了具體規(guī)定。這是新形勢下建設(shè)法治政府的一個重大舉措，有助于規(guī)范行政行為，提高決策的質(zhì)量和效率，提高各級政府決策的科學(xué)化、民主化、法治化水平。

近年來，一些地方政府出臺了規(guī)范重大行政決策程序的政策文件，科學(xué)民主依法決策水平在一定程度上得到提升。但也要看到，在實踐中，仍有不少問題需要進(jìn)一步規(guī)范。比如，一些關(guān)系國計民生的重大項目因當(dāng)?shù)厝罕姴涣私?、不理解、不支持而引發(fā)群體性事件，導(dǎo)致項目無法落地或者匆匆下馬；一些地方存在“新官不理舊賬”甚至“朝令夕改”的突出問題；有的出于政績訴求，有意“大事化小小事化了”，刻意淡化“重大項目”，從而規(guī)避決策程序等。這些問題嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力和形象，影響決策質(zhì)量和效率，影響改革推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。此次《條例》從程序方面對重大行政決策做出原則性規(guī)定，可謂抓住了關(guān)鍵、抓住了要害。

正確理解“重大”二字，防止進(jìn)行隨意解讀。重大行政決策往往具有全局性、長期性、綜合性、基礎(chǔ)性等特點，既關(guān)乎公共利益、公民權(quán)利，也關(guān)乎本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。在實際工作中，如何解讀“重大”，往往決定了決策的范圍、參與人數(shù)、決策程序等，也往往成為一些領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力私用的自留地。此次《條例》的一大亮點，就是對哪些決策范圍適用重大行政決策程序進(jìn)行了清晰的界定，防止對“重大”進(jìn)行隨意解讀，既規(guī)范了決策行為，又避免過多增加行政成本。

體現(xiàn)民意，注重聽取公眾的批評意見。公眾參與是民主決策的必然要求，也是人民群眾當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，更是重大行政決策的智慧和力量所在。在重大行政決策中，公眾參與意愿低，不愿敞開說真話，最后成為決策機(jī)關(guān)自說自話、自彈自唱。出現(xiàn)這些問題的原因，一個重要方面在于決策機(jī)關(guān)不愿意聽取公眾的批評意見，或者只采納贊成意見，選擇性地漏報、瞞報或修改反對性意見。公眾參與程序既是直接影響決策科學(xué)性與民主性的關(guān)鍵一環(huán)，亦是亟待改進(jìn)的薄弱一環(huán)。為此，《條例》對公眾參與的方法、路徑作出了具體規(guī)定，比如，聽取意見可以采取座談會、聽證會、實地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式。決策機(jī)關(guān)和決策者要真正將《條例》的原則規(guī)定落到實處，讓公眾真正參與進(jìn)來，避免走形式。

體現(xiàn)專業(yè)，專業(yè)的意見不可或缺。一些重大決策往往具有專業(yè)性強(qiáng)的特點，有的還涉及多個專業(yè)領(lǐng)域，或?qū)I(yè)交叉存在的情況。這就需要專業(yè)人才來出謀劃策。在實踐中，一些地方政府的重大決策往往因為缺乏專業(yè)支撐而導(dǎo)致決策不科學(xué)，或者有的選擇與決策事項有利害關(guān)系的專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)，而不是選擇堅持專業(yè)性、代表性和中立性，注重選擇持不同意見的專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)，從而出現(xiàn)決策不科學(xué)的情況，甚至導(dǎo)致決策失敗。此次《條例》對專家論證作出了一系列的規(guī)定，包括對專家論證的基本要求，選擇專家的標(biāo)準(zhǔn)、健全專家隊伍管理機(jī)制等，為重大行政決策戴上專業(yè)的“緊箍咒”、提供強(qiáng)有力的專家支撐。

體現(xiàn)依法決策，加強(qiáng)合法性審查。政府的重大決策權(quán)限、內(nèi)容都要符合法律規(guī)定，絕不能與法律法規(guī)相抵觸。近年來，隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn)，各地區(qū)、各部門對重大行政決策合法性審查工作日益重視，取得一定成效。但同時，也要看到存在的問題：有的認(rèn)為加強(qiáng)合法性審查無關(guān)緊要，只要是集體討論通過的就是合法的；有的對合法性審查范圍、對自身決策權(quán)限不清楚；有的審查程序不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。此次《條例》對合法性審查作出了一些禁止性規(guī)定，比如，不得以征求意見等方式代替合法性審查，決策草案未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交決策機(jī)關(guān)討論等。同時，對審查內(nèi)容、審查期限、結(jié)果應(yīng)用等都作了原則性規(guī)定，為依法決策保駕護(hù)航。有關(guān)政府部門要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求，根據(jù)法律授予的職權(quán)履行責(zé)任，按照法定的程序行使權(quán)力，討論決定本行政區(qū)域范圍內(nèi)的重大事項，確保討論決定重大事項過程依法、結(jié)果合法，切實維護(hù)憲法和法律權(quán)威。

防患于未然，做好風(fēng)險評估。重大行政決策涉及多個主體間的利益調(diào)整，如果沒有進(jìn)行科學(xué)民主的風(fēng)險評估就匆匆出臺，很容易引起利益沖突、矛盾頻發(fā)，最終導(dǎo)致政策落不下地、扎不了根。所以，將風(fēng)險評估置于重大行政決策的程序之中，就在于防患于未然，筑牢一道安全屏障，盡可能地降低對生態(tài)環(huán)境、社會穩(wěn)定等方面的不利影響。要加強(qiáng)重大行政決策的風(fēng)險評估，通過大數(shù)據(jù)分析，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)、環(huán)境的風(fēng)險，做好決策的成本效益分析，對決策實施的風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、綜合研判。在風(fēng)險評估的成果形式上，要求開展風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)形成風(fēng)險評估報告，明確風(fēng)險點，提出風(fēng)險防范措施和處置預(yù)案。要把風(fēng)險評估的結(jié)果作為重大行政決策的重要依據(jù)，決策機(jī)關(guān)認(rèn)為風(fēng)險可控的，可以作出決策；認(rèn)為風(fēng)險不可控的，在采取調(diào)整決策草案等措施確保風(fēng)險可控后，可以作出決策。

體現(xiàn)集體智慧，實行集體討論決定。集中力量辦大事、集中智慧出主意，是我國政府部門開展工作、進(jìn)行決策的重要優(yōu)勢。但一些地方的重大行政決策，長官意志替代科學(xué)規(guī)劃，個人說了算代替集體討論，導(dǎo)致政策不可持續(xù)，有的甚至朝令夕改，嚴(yán)重影響政府的形象和公信力。在實踐中，老百姓對“新官不理舊事”、換個領(lǐng)導(dǎo)就換個思路的現(xiàn)象頗有微詞，對一些干部“拍腦袋”、大搞“一言堂”亂決策行為不滿。應(yīng)從程序設(shè)置和制度安排上，限制行政首長對決策的影響，減少亂決策的發(fā)生。同時，在實踐中，由于“一把手”的特殊地位和作用，要注意防止集體決策成為集體沉默，異化為主要領(lǐng)導(dǎo)的“一言堂”。

體現(xiàn)決策結(jié)果權(quán)威，加強(qiáng)責(zé)任追究。重大事項按照法定程序進(jìn)行決策并頒布后，就有其權(quán)威性和嚴(yán)肅性，不能隨意改變。為維護(hù)決策的權(quán)威，在建立健全決策執(zhí)行中的問題反饋機(jī)制和決策后評估制度基礎(chǔ)上，規(guī)定依法作出的重大行政決策未經(jīng)法定程序不得隨意變更或者停止執(zhí)行，需要作出重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)履行相關(guān)法定程序。動員千遍，不如問責(zé)一次。建設(shè)法治政府，讓《條例》真正落地生根，問責(zé)是一個有力抓手。對沒有按照法定程序來決策，造成重大損失的，就要終身追究責(zé)任。即便行政首長調(diào)走了、退休了、辭職了，也一樣要進(jìn)行責(zé)任倒查，這樣才能起到問責(zé)一個、警醒一片的效果。