完善公共資源要素市場化配置機制

文_劉 山

公共資源交易一頭連著政府、一頭連著市場，權(quán)力集中、資源集中，腐敗問題易發(fā)、頻發(fā)，社會關(guān)注度高、敏感性強。深化公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革，建設(shè)現(xiàn)代化公共資源交易市場體系、實現(xiàn)公共資源要素自由流動、競爭公平有序、有效解決公共資源交易領(lǐng)域質(zhì)次、價高、周期長的頑疾，推進公共資源交易高質(zhì)量發(fā)展，須用要素市場化配置基礎(chǔ)理論為公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革正本清源；堅持問題導(dǎo)向，完善公共資源要素市場化配置機制，實現(xiàn)公共資源要素自由流動。

一、市場是公共資源配置最有效率的形式

如何處理好政府與市場的關(guān)系，是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題，同樣是公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革的核心問題。準(zhǔn)確處理好公共資源配置中政府與市場的關(guān)系，是有效破解公共資源交易管理體制機制的根本性問題，是深化公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革必須解決的一個基礎(chǔ)性問題。

（一）要素市場化配置理論——市場應(yīng)在公共資源配置中起決定作用

一是市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的本質(zhì)屬性。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用是市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，市場配置資源是最有效率的形式。實踐證明，只要實行市場經(jīng)濟體制，就必須尊重市場在資源配置中的主體地位和決定性作用，其他任何力量都不能代替市場的作用。

二是市場在資源配置中起決定性作用是我們黨依據(jù)改革實踐經(jīng)驗的積累和認(rèn)識深化作出的科學(xué)定位。鄧小平1992年初在南方談話中明確指出，計劃和市場都是經(jīng)濟手段；黨的十五大指出，“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”；黨的十六大指出，“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；黨的十七大指出，“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；黨的十八大指出，“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；黨的十八屆三中全會明確指出，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”；黨的十九大將“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”與“更好發(fā)揮政府作用”寫入黨章，把完善要素市場化配置作為經(jīng)濟體制改革的重點。

三是市場應(yīng)同樣在公共資源配置中發(fā)揮決定性作用。公共資源雖然具有非排他性、競爭性和公益性，但歸根結(jié)底還是屬于資源的范疇，是社會資源的一部分，同樣應(yīng)該發(fā)揮市場在公共資源配置中的決定性作用，通過公平競爭的市場化方式進行配置，將公共資源配置給更能發(fā)揮資源效率的市場主體，提高公共資源的利用效率。

四是公共資源交易市場應(yīng)是統(tǒng)一的市場而不應(yīng)是存在分割的市場。建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系是我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的著力點；黨的十九大報告指出：“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法。”這是建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系的內(nèi)在要求，也是使市場在資源配置中起決定性作用、提高資源配置效率和公平性的重要舉措；公共資源交易市場作為我國社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分，具有市場的一般性質(zhì)與特征，一個成熟的公共資源交易市場體系應(yīng)該是統(tǒng)一開放、競爭有序、公開透明的，應(yīng)該在國內(nèi)形成一個統(tǒng)一的整體，不存在地區(qū)分割、部門分割等限制公共資源自由流動的市場分割狀態(tài)。

五是市場主要依靠市場的動力機制和競爭機制保障公共資源配置效率。市場在公共資源配置中起決定性作用，主要依靠市場及蘊含于市場的動力機制和競爭機制去保障公共資源的配置效率；公共資源在市場規(guī)律、供求規(guī)律、價值規(guī)律作用下，通過統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，市場成為公共資源交易配置的決定性力量，保證招標(biāo)人找到滿意的投標(biāo)人，最終提高公共資源配置的效率和效益。公共資源項目進入公共資源交易中心交易，不等于進場交易的項目實現(xiàn)了市場化配置；在公共資源交易平臺交易，也不能簡單等同于公共資源要素配置實現(xiàn)市場化。

（二）政府角色理論——公共資源配置應(yīng)是政府有為和市場有效的有機統(tǒng)一

作為國家宏觀調(diào)控的主要部門，政府主要是履行好市場監(jiān)管、宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)，核心是正確處理好政府這只有形的手和市場這只無形的手的關(guān)系。

一是公共資源配置中應(yīng)是政府有為和市場有效的統(tǒng)一。在公共資源配置中，使市場在資源配置中起決定性作用，不是要政府無所作為，放任不管，而是要政府堅決把不該管的事項交給市場，最大限度減少對公共資源的直接配置和干預(yù)，把交易市場監(jiān)管作為政府的基本職責(zé)，更好作為、主動作為，切實把市場和政府的優(yōu)勢都充分發(fā)揮出來。公共資源配置中政府作用和市場作用的發(fā)揮，不是你進我退、相互排斥的爭奪，而是有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的格局，即政府有為和市場有效的統(tǒng)一。

二是交易中心是承擔(dān)實施精巧、精準(zhǔn)的第三方現(xiàn)場監(jiān)管者的最合適角色。交易中心作為連接政府和市場的橋梁紐帶，作為交易活動的組織者、運營者和自律監(jiān)管者，作為公共資源交易信息和行為的匯聚中樞，進場項目所有的交易活動都發(fā)生在交易中心，所有的交易記錄在交易中心全程留痕，是見證交易各方主體的“第三只眼”，具有一線監(jiān)管的天然優(yōu)勢和不可替代的作用，是承擔(dān)實施精巧、精準(zhǔn)的第三方現(xiàn)場監(jiān)管者的最合適角色，能夠第一時間處理交易現(xiàn)場突發(fā)事件，及時履行現(xiàn)場監(jiān)管的職責(zé)。

二、公共資源要素市場化配置機制中存在“三難”

公共資源交易平臺整合運行以來，為我國經(jīng)濟發(fā)展作出了重要貢獻。但隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展的變化，公共資源交易管理頂層設(shè)計優(yōu)化難、公共資源要素自由流動難、交易市場競爭公平有序難的問題越來越突出。

（一）“兩法”并行使公共資源交易管理制度建設(shè)陷入“畫地為牢”困境，頂層設(shè)計優(yōu)化難

關(guān)于我國公共資源交易有兩部基礎(chǔ)法律，一部是2000年生效的《招投標(biāo)法》，一部是2003年生效的《政府采購法》?！皟煞ā辈⑿惺钱?dāng)前我國公共資源交易管理的法律依據(jù)和基礎(chǔ)制度環(huán)境，實施10多年來，對推進公共資源交易的規(guī)范化、減少交易活動中的權(quán)力濫用、權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象，降低政府管理成本、保障建設(shè)工程質(zhì)量、促進經(jīng)濟社會建設(shè)發(fā)揮了巨大作用。但本屬于同一個范疇的公共資源交易活動，卻由這兩個法律進行調(diào)整，其調(diào)整范圍、宗旨目標(biāo)幾乎相同，但在使用范圍、政策目標(biāo)、采購程序、實施和救濟方法等方面差別很大，“兩法”及其配套體系存在重疊和沖突。這種“兩法”并行的共管格局，難以突破部門利益固化的籓籬，使公共資源交易管理體制機制中不同程度出現(xiàn)政府市場邊界模糊、價值取向模糊、監(jiān)管沖突等先天系統(tǒng)性缺陷，為公共資源交易管理制度建設(shè)、監(jiān)督管理、政策執(zhí)行和實踐操作帶來困惑；創(chuàng)新交易管理制度、優(yōu)化頂層設(shè)計陷入“畫地為牢”困境，改革創(chuàng)新交易管理體制機制于法無依據(jù)，動輒違法、動輒得咎、寸步難行。

（二）公共資源要素市場化配置程度不高，要素自由流動難

我國政府采購制度剛剛走過10多年的歷程，與發(fā)達國家比較成熟的政府采購制度相比還有較大差距，市場規(guī)則不夠完善成熟，關(guān)注的重點是采購過程，注重程序合規(guī)、節(jié)資防腐、競爭公平、采購效率，物有所值的原則難以簡單植入；同時由于體制上的政出多門、行政監(jiān)管的分散，地方保護、行業(yè)壟斷的存在，交易市場壁壘沒有打破，全國、各個省市的公共資源交易市場呈現(xiàn)碎片化，資源要素不能上下、左右、自由流動，公共資源要素市場化配置程度不高，經(jīng)過招投標(biāo)的產(chǎn)品往往因質(zhì)次、價高、周期長引人詬病、不盡如人意。2015年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》（以下簡稱《工作方案》），提到公共資源交易跨區(qū)域流動問題，但沒有找到辦法。

（三）監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則不統(tǒng)一，公平有序競爭難

目前，我國公共資源交易監(jiān)管是以行業(yè)管理部門為主的行政監(jiān)管和以公管辦或公共資源交易監(jiān)督管理局為主的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管并存格局，由于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的不統(tǒng)一，無論是分散的行政監(jiān)管，還是以“打補丁”方式為主的綜合協(xié)調(diào)監(jiān)管，事前、事中、事后監(jiān)管無法形成閉合的監(jiān)管鏈條。按行業(yè)劃分監(jiān)管范圍導(dǎo)致形成多頭的管理體制，行業(yè)主管部門通常是執(zhí)行、管理、監(jiān)管“一肩挑”；政府采購中財政部門既擔(dān)負(fù)著政策制定和審批職能，又擔(dān)負(fù)著監(jiān)督職責(zé)，即是運動員又是裁判員，集監(jiān)督和管理與一體；具有現(xiàn)場監(jiān)督優(yōu)勢的交易中心無直接處理現(xiàn)場發(fā)生的交易風(fēng)險的職責(zé)，現(xiàn)場監(jiān)管空位，監(jiān)管不分、管招不分，各自為政、九龍治水、多頭管理的弊端仍沒有根治。這種治理體系不利于強化公共資源交易領(lǐng)域權(quán)力的制約和監(jiān)督，市場主體難以獲得公平公正的市場環(huán)境。

三、完善公共資源要素市場化配置機制

全面對標(biāo)黨的十九大精神要求，要抓住完善要素市場化配置這個重點，深化公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革，完善公共資源要素市場化配置機制，建設(shè)要素自由流動、競爭公平有序、價格反應(yīng)靈活的現(xiàn)代公共資源交易市場體系。

（一）統(tǒng)一交易法制，優(yōu)化公共資源交易管理頂層設(shè)計

堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，加快推動公共資源交易管理國家頂層設(shè)計，從適用范圍、政策目標(biāo)、采購程序、實施和監(jiān)督管理等方面整合“兩法”，破解“兩法”及其配套體系存在重疊和沖突的問題，統(tǒng)一公共資源交易領(lǐng)域法制，優(yōu)化頂層設(shè)計，國家層面盡快出臺公共資源交易監(jiān)督管理的法律法規(guī)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，從而使公共資源交易制度改革創(chuàng)新有法可依、有制可依。

（二）統(tǒng)一交易市場，實現(xiàn)公共資源要素自由流動

穩(wěn)步推進建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代公共資源交易市場體系，實現(xiàn)資源要素自由流動。

一是抓住黨中央將長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的重要契機，率先實現(xiàn)資源要素在區(qū)域市場自由流動。把培育統(tǒng)一的區(qū)域市場作為全國統(tǒng)一市場的有機組成部分和突破口，在長三角區(qū)域、長株潭三市、武漢1+8城市圈、珠三角經(jīng)濟區(qū)率先打破公共資源交易市場壁壘，破除限制公共資源交易自由流動的各種體制機制障礙，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，促進公共資源交易要素區(qū)域布局優(yōu)化，穩(wěn)步推進全國統(tǒng)一的公共資源交易市場形成。

二是加快加入世貿(mào)協(xié)定《政府采購協(xié)議》進程、穩(wěn)步推進資源要素在全球自由流動。積極借鑒國外先進經(jīng)驗，與國際采購規(guī)則接軌，從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變，從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變，從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)“物有所值”轉(zhuǎn)變，在公共資源交易制度體系建設(shè)的整體性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性與前瞻性方面為實現(xiàn)“物有所值”提供可能，推進公共資源交易走專業(yè)化、國際化道路，穩(wěn)步推進資源要素在全球自由流動。

（三）統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)公共資源交易競爭公平有序

加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督、加強交易信用監(jiān)管、加強交易技術(shù)創(chuàng)新，改革和理順交易監(jiān)管體制、整合監(jiān)管職能、提高政府監(jiān)管權(quán)威，為各類市場主體營造機會平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等、公平有序的公共資源交易市場環(huán)境。

一是加強對公共資源交易領(lǐng)域權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，為交易競爭公平有序提供制度保障。厘清行業(yè)部門公共資源交易監(jiān)管邊界和監(jiān)管職責(zé)，將分散監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榧薪y(tǒng)一監(jiān)管，把主要力量放在公正監(jiān)管上，實現(xiàn)交易監(jiān)管一個口徑對外、一個部門履責(zé)、一個標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；建立和完善公共資源交易領(lǐng)域政府權(quán)力清單制度，做到“法無授權(quán)不可為”；制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，做到“法無禁止皆可為”；在全國推開工程建設(shè)項目審批制度改革，使全流程審批時間大幅縮短；推行網(wǎng)上審批和交易服務(wù)，加快實現(xiàn)一網(wǎng)通辦、異地可辦，使更多事項不見面辦理，實現(xiàn)交易服務(wù)“最多跑一次”；落實交易中心現(xiàn)場監(jiān)督自主權(quán)，賦予交易中心現(xiàn)場監(jiān)督職能，避免成為“二政府”，充分發(fā)揮交易中心現(xiàn)場監(jiān)督的優(yōu)勢。

二是加強交易信用建設(shè)，為交易競爭公平有序提供機制保障。完善交易市場監(jiān)管機制，加強交易市場監(jiān)管，突出交易信用建設(shè)，建立健全公共資源交易失信懲戒體系，褒揚誠信、懲戒失信，念好信用聯(lián)合懲戒“緊箍咒”，打好信用監(jiān)管聯(lián)動“組合拳”，以信用建設(shè)倒逼公共資源交易公平、公正、公開；充分運用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”、大數(shù)據(jù)等手段，全面實施電子化行政監(jiān)督，強化對交易活動的動態(tài)監(jiān)督和預(yù)警。

三是加強交易技術(shù)創(chuàng)新，為交易競爭公平有序提供技術(shù)保障。加強應(yīng)用基礎(chǔ)研究，拓展實施國家重大科技項目，突出關(guān)鍵共性技術(shù)、前沿引領(lǐng)技術(shù)、現(xiàn)代工程技術(shù)、顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G技術(shù)和交易平臺深度融合；仿照高鐵建設(shè)模式，在長株潭三市、武漢1+8城市圈、珠三角、長三角地區(qū)建立專業(yè)化、區(qū)域化公共資源交易電子招投標(biāo)樞紐中心，在此基礎(chǔ)上規(guī)劃建設(shè)國家級電子招投標(biāo)樞紐中心，由“全省一網(wǎng)”向“區(qū)域一網(wǎng)”“全國一網(wǎng)”逐步推進，穩(wěn)步推進遠程異地評標(biāo)與在線監(jiān)督在省域、區(qū)域和全國常態(tài)化；順應(yīng)黨中央減稅降費的政策，強化交易平臺的公益性，推動交易平臺轉(zhuǎn)型升級，走專業(yè)化、集約化、精細(xì)化道路。