關(guān)于銀行卡境外交易統(tǒng)計(jì)監(jiān)管的難點(diǎn)及建議

為完善銀行卡跨境使用反洗錢、發(fā)恐怖融資、反逃稅監(jiān)管，2017年9月1日起發(fā)卡行金融機(jī)構(gòu)需要報(bào)送銀行卡境外交易信息，2018年1月1日起銀行卡境外提取現(xiàn)金實(shí)施每人年額度管理，進(jìn)一步完善了銀行卡境外使用的監(jiān)管。新政執(zhí)行近一年，銀行卡境外交易中數(shù)據(jù)采集監(jiān)測(cè)及管理存在的問題及困難值得關(guān)注。

一、銀行卡跨境結(jié)算的現(xiàn)狀

境內(nèi)銀行卡是指境內(nèi)發(fā)卡金融機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)發(fā)行的各類銀行卡清算機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)的銀行卡，包括借記卡、信用卡、貸記卡和準(zhǔn)貸記卡等。銀行卡的跨境使用是指出于自然人跨境旅游、商務(wù)交流、消費(fèi)以及取現(xiàn)(包括ATM取現(xiàn)和柜臺(tái)取現(xiàn))等，引起銀行卡跨境支付結(jié)算、結(jié)售匯以及跨境清算等行為。

表1 我國銀行卡發(fā)卡量及持卡量統(tǒng)計(jì)表

數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫

當(dāng)前，我國境內(nèi)個(gè)人每人每年便利化購匯額度為等值5萬美元，個(gè)人攜帶外幣現(xiàn)鈔出境，5000美元以下的海關(guān)直接放行，5000至10000美元的應(yīng)向銀行申領(lǐng)《攜帶外幣出境許可證》，10000美元以上的向外匯局申領(lǐng)《攜帶外幣出境許可證》。因此，中國國民在境外創(chuàng)造的高額消費(fèi)規(guī)模，主要靠銀行卡在境外的消費(fèi)和支付。境外銀行卡的消費(fèi)已覆蓋機(jī)場(chǎng)、酒店、百貨、商超、餐飲等，境外交易覆蓋面逐步擴(kuò)大，便利化程度逐漸提高，消費(fèi)者的銀行卡消費(fèi)意識(shí)越來越強(qiáng)，銀行卡產(chǎn)業(yè)也得到了飛速發(fā)展，無論是發(fā)卡量還是交易量都呈現(xiàn)幾何級(jí)數(shù)的快速增長。2017年銀行卡發(fā)卡量已達(dá)67億張，是十年前發(fā)卡量的4倍，銀行卡人均持卡量達(dá)5張。與此同時(shí)，在境外使用銀行卡消費(fèi)及取現(xiàn)行為更加普及，據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)估算，中國國民每年在境外購物消費(fèi)大約2000億美元，占全球出境旅游總消費(fèi)額的比例超過五分之一；而排名第二位的美國國民消費(fèi)額，僅相當(dāng)于中國游客的一半。

二、 銀行卡境外信息采集監(jiān)管現(xiàn)狀

銀行卡在境外交易主要分為境外消費(fèi)和境外提現(xiàn)兩個(gè)方面，在非現(xiàn)金支付日益普及和便利的情況下，境內(nèi)個(gè)人在境外大額提取現(xiàn)金并不正常，因此，國家外匯管理局發(fā)布了《關(guān)于金融機(jī)構(gòu)報(bào)送銀行卡境外交易信息的通知》(匯發(fā)【2017】15號(hào))、《關(guān)于規(guī)范銀行卡境外大額提取現(xiàn)金交易的通知》(匯發(fā)【2017】29號(hào))，規(guī)定了銀行卡境外交易信息采集要求，發(fā)布了銀行卡境外大額提取現(xiàn)金規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了對(duì)我國銀行卡境外交易信息的逐筆信息采集和系統(tǒng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)。

(一)信息采集模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿恐鸸P明細(xì)數(shù)據(jù)

銀行卡跨境使用主要是通過中國銀聯(lián)、國際銀行卡組織、銀行自身渠道清算等方式進(jìn)行清算，之前銀行卡國際收支統(tǒng)計(jì)主要是中國銀聯(lián)對(duì)跨境清算資金釓差后統(tǒng)一進(jìn)行國際收支間接申報(bào)，缺少完整的跨境取現(xiàn)與消費(fèi)數(shù)據(jù)，同時(shí)境外卡境外使用通過中國銀聯(lián)清算數(shù)據(jù)未被剔除。通過境外國際銀行卡組織進(jìn)行清算的跨境資金數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)缺失。為完善銀行卡境外交易統(tǒng)計(jì)，維護(hù)銀行卡境外交易秩序，自2017年9月1日期，境內(nèi)發(fā)卡金融機(jī)構(gòu)需要通過“銀行卡境外交易外匯管理系統(tǒng)”報(bào)送境內(nèi)銀行卡在境外發(fā)生的全部提現(xiàn)和單筆等值1000元人民幣以上的消費(fèi)信息。

(二)信息采集范圍實(shí)現(xiàn)境內(nèi)銀行卡境外消費(fèi)全覆蓋

銀行卡境外信息采集的報(bào)送主體為境內(nèi)發(fā)卡行，不再以清算組織為單位進(jìn)行數(shù)據(jù)報(bào)送。因此，境內(nèi)銀行卡通過中國銀聯(lián)，維薩、萬事達(dá)、美國運(yùn)通等國際銀行卡清算組織以及發(fā)卡行自行清算等其他清算渠道在境外的交易信息均納入到了信息采集范疇。銀行卡境外信息采集范圍更加全面，實(shí)現(xiàn)了對(duì)境內(nèi)銀行卡境外交易信息的全面覆蓋。

(三)信息采集方式實(shí)行境內(nèi)發(fā)卡機(jī)構(gòu)直接報(bào)送

凡是由境內(nèi)發(fā)卡金融機(jī)構(gòu)(發(fā)卡行)在中國境內(nèi)發(fā)行的各類銀行卡清算機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)的銀行卡在境外發(fā)生的提現(xiàn)和消費(fèi)交易信息，均由發(fā)卡行法人(總部)匯總本行全部境內(nèi)銀行卡境外交易信息集中報(bào)送，發(fā)卡行于每日12：00前通過銀行卡境外交易外匯管理系統(tǒng)報(bào)送上日24小時(shí)內(nèi)本行銀行卡境外交易信息，遇節(jié)假日不順延。通過發(fā)卡行報(bào)送數(shù)據(jù)，銀行卡數(shù)據(jù)信息采集更加及時(shí)準(zhǔn)確。

表2 我國銀行卡境外信息采集政策變化對(duì)比

三、 銀行卡境外信息采集監(jiān)測(cè)及管理難點(diǎn)

銀行卡境外交易信息采集工作開展近一年來，對(duì)規(guī)范銀行卡境外消費(fèi)和提現(xiàn)行為發(fā)揮了重要作用，但在具體的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)及業(yè)務(wù)管理執(zhí)行中尚存在困難有待解決。

(一)缺乏數(shù)據(jù)質(zhì)量控制核對(duì)機(jī)制

當(dāng)前各發(fā)卡行依據(jù)《銀行卡境外交易數(shù)據(jù)采集規(guī)范》設(shè)計(jì)接口程序，并按規(guī)定定時(shí)報(bào)送銀行卡境外交易數(shù)據(jù)，外匯局端可通過銀行卡境外交易外匯管理系統(tǒng)每日查看數(shù)據(jù)上報(bào)的及時(shí)性，也可查詢到每筆交易信息并開展靈活結(jié)構(gòu)性分析。但從數(shù)據(jù)的全面性以及準(zhǔn)確性而言，外匯局端僅通過非現(xiàn)場(chǎng)核查監(jiān)測(cè)較難發(fā)現(xiàn)是否存在數(shù)據(jù)漏報(bào)情況，也無法核實(shí)數(shù)據(jù)明細(xì)是否準(zhǔn)確。

(二)異常交易防線監(jiān)測(cè)滯后

對(duì)持卡人境外提現(xiàn)或消費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)控制主要在于事后監(jiān)測(cè)，即對(duì)已經(jīng)發(fā)生的銀行卡交易行為進(jìn)行分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但銀行卡異常交易行為已經(jīng)發(fā)生，非正常需求的境外交易目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，事后風(fēng)險(xiǎn)結(jié)論并無法使用于前置風(fēng)險(xiǎn)審核，無法對(duì)再度發(fā)生的類似異常交易形成有效地事前約束。

(三)暫停名單管理時(shí)差為超額提現(xiàn)提供可乘之機(jī)

銀行卡每日提現(xiàn)額度為1萬元人民幣，個(gè)人名下銀行卡提現(xiàn)合計(jì)年度額度為10萬元人民幣，境外提現(xiàn)超出年度額度后，將被列入“暫停境內(nèi)銀行卡在境外提取現(xiàn)金名單”，外匯局于每日15時(shí)將上一日名單發(fā)送至銀行，銀行自當(dāng)日17時(shí)暫停名單內(nèi)個(gè)人銀行卡在境外提取現(xiàn)金的功能?，F(xiàn)實(shí)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)存在個(gè)人蓄意利用境內(nèi)銀行名單暫停前近40余小時(shí)內(nèi)，通過一人多卡、借用他人卡等手段集中頻繁提鈔以實(shí)現(xiàn)向境外轉(zhuǎn)移資金的目的。

(四)違規(guī)實(shí)現(xiàn)銀行卡境外提現(xiàn)手段隱蔽

當(dāng)前受一人“一行多卡”限制后，一人在多家銀行辦理多張銀行卡的現(xiàn)象較為普遍，為境外集中提現(xiàn)提供便利。也存在有組織的多人開卡、借(賣)卡行為，具有中小銀行及城商行辦理銀行卡、多人集中辦卡、人民幣資金來源集中、境外取現(xiàn)時(shí)間地點(diǎn)相同、單筆提現(xiàn)金額平均、提現(xiàn)金額“頂格”上限、賬戶清零后集中銷卡，實(shí)際持卡人并沒有出入境記錄等特征。銀行卡在境外大額、頻繁提現(xiàn)，超出正常消費(fèi)支出的提現(xiàn)行為手段隱蔽，界定借用他人銀行卡調(diào)查取證過程困難，對(duì)銀行卡違法違規(guī)行為查處難度較大。

(五)銀行卡境外交易違規(guī)行為處罰依據(jù)不充分

對(duì)于銀行卡境外交易信息報(bào)送主體而言，《國家外匯管理局關(guān)于金融機(jī)構(gòu)報(bào)送銀行卡境外交易信息的通知》(匯發(fā)【2017】15號(hào))第六條規(guī)定“對(duì)于未按照規(guī)定報(bào)送銀行卡境外交易信息的發(fā)卡行，外匯局將依法采取相關(guān)監(jiān)管和處罰措施”。上述規(guī)定描述含糊，外匯分支局在具體監(jiān)管中較難把握處罰尺度和依據(jù)。對(duì)于銀行卡境外交易的使用主體而言，《國家外匯管理局關(guān)于規(guī)范銀行卡境外大額提取現(xiàn)金交易的通知》(匯發(fā)【2017】29號(hào))第六條規(guī)定“…個(gè)人違反本通知規(guī)定，按《條例》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰”。但《外匯管理?xiàng)l例》第七章“法律責(zé)任”中沒有涉及上述違法行為的規(guī)定。

四、完善銀行卡交易統(tǒng)計(jì)的對(duì)策建議

(一)發(fā)揮現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)銀行卡數(shù)據(jù)質(zhì)量

一是各發(fā)卡行要切實(shí)履行數(shù)據(jù)申報(bào)義務(wù)，重視數(shù)據(jù)報(bào)送質(zhì)量，從數(shù)據(jù)源頭上確保報(bào)送信息的及時(shí)性、完整性和準(zhǔn)確性。二是外匯局在日常開展非現(xiàn)場(chǎng)核查的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)銀行卡現(xiàn)場(chǎng)核查的方式方法研究，形成非現(xiàn)場(chǎng)、現(xiàn)場(chǎng)互相補(bǔ)充、支撐的數(shù)據(jù)管控模式。三是定期與人民銀行科技處、支付結(jié)算處以及中國銀聯(lián)等清算機(jī)構(gòu)交換數(shù)據(jù)，建立橫向數(shù)據(jù)比對(duì)機(jī)制。

(二)加強(qiáng)對(duì)境內(nèi)銀行卡境外提現(xiàn)的管理

進(jìn)一步完善境外提現(xiàn)管理規(guī)定，除了規(guī)定每卡每日提取1萬額度，每人每年10萬額度外，增加每人每日5張(含)以內(nèi)銀行卡進(jìn)行境外提現(xiàn)的規(guī)定，由境內(nèi)人民幣卡清算組織統(tǒng)一在自身業(yè)務(wù)系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)。避免一人多卡境外突擊提現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，也可將每人超額提現(xiàn)的上限控制在5萬以內(nèi)。

(三)細(xì)化銀行卡境外大額提現(xiàn)相關(guān)政策及依據(jù)

一是明確超限額境外提現(xiàn)及出借、借用他人銀行卡等違規(guī)行為的判定特征及處罰依據(jù)，明確資金提供者、歸集者、銀行卡出借者等參與者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；二是明確外匯局對(duì)銀行卡境外消費(fèi)、提現(xiàn)等交易行為所涉及的賬戶、資金流以及個(gè)人開戶信息的調(diào)查職責(zé)，為基層外匯局開展調(diào)查工作提供制度保障。三是明確對(duì)銀行卡境外信息采集工作中未按規(guī)定開展信息采集報(bào)送工作或未按規(guī)定合規(guī)使用銀行卡的行為處理及處罰的方式和依據(jù)。

(四)建立銀行卡境外提現(xiàn)多部門協(xié)同監(jiān)管

加強(qiáng)與支付結(jié)算、反洗錢等部門的信息共享，實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行卡賬戶、支付結(jié)算、境外提現(xiàn)消費(fèi)、合規(guī)性審核等鏈條式的管理；加強(qiáng)與公安部門的合作，定期獲取出境居民信息，并與銀行卡境外消費(fèi)、提現(xiàn)名單核對(duì)，鎖定無出境記錄但在境外發(fā)生銀行卡消費(fèi)和提現(xiàn)的個(gè)人，加大查處力度。

(五)充分發(fā)揮銀行一線作用，增強(qiáng)合規(guī)用卡意識(shí)

一是加強(qiáng)銀行卡政策宣傳，增強(qiáng)個(gè)人合規(guī)用卡意識(shí)，引導(dǎo)個(gè)人合理管理和使用境外取款額度；二是加強(qiáng)非現(xiàn)金交易宣傳，減少境外取現(xiàn)需求，引導(dǎo)有正常境外消費(fèi)需求的個(gè)人通過刷卡消費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)支付等非現(xiàn)金渠道交易。三是加強(qiáng)落實(shí)賬戶管理及開卡人身份識(shí)別等相關(guān)制度規(guī)定。

(中國人民銀行烏魯木齊中心支行，新疆 烏魯木齊 830002)