對失地農(nóng)民就業(yè)保障政策的思考

作者簡介：唐毅（1984-）男，漢族，湖南人，研究生，云南省民族大學(xué)管理學(xué)院。

摘要：城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是社會主義市場經(jīng)濟走向完善和繁榮的必由之路，但是任何一項改革都會帶來不同利益集團既得利益的改變，失地農(nóng)民就是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化所帶來的弱勢群體，作為發(fā)揮社會穩(wěn)定作用的社會保障應(yīng)當(dāng)更多的關(guān)心這些缺乏在新興城市當(dāng)中謀生的社會人群，在解決他們后顧之憂的同時保障他們在新的環(huán)境下的就業(yè)既能消除社會不安定的隱患同時也能為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來更多的勞動力，從而創(chuàng)造出一個以社會保障促經(jīng)濟發(fā)展，以經(jīng)濟發(fā)展拉動社會保障的良性循環(huán)，本文以昆明市呈貢地區(qū)的失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)象為例，在分析文獻的基礎(chǔ)之上，研究了當(dāng)前轉(zhuǎn)型時期的失地農(nóng)民的就業(yè)問題，并提出相應(yīng)的建議，以提供一條解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的思路。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；就業(yè)保障；就業(yè)保障方式

土地對于農(nóng)民來說不僅是一種生產(chǎn)資料而且是集就業(yè)與保障與一體的生活載體，隨著改革開放的不斷進行，經(jīng)濟的發(fā)展對于土地要求也越來越高，在工業(yè)化與城市化高度發(fā)展的今天，越來越多的土地由農(nóng)業(yè)流向了工業(yè)和其他公共用途，土地資源從農(nóng)民手中逐漸流向城市的過程當(dāng)中也在直接或間接的導(dǎo)致了許多失地農(nóng)民的產(chǎn)生，對于這些失地農(nóng)民來說，失去土地不但意味著失去了其就業(yè)的崗位，同時也意味著一直以來所用于生存的知識和技能已經(jīng)不能提供給他們足夠的勞動力再生的能力，失地農(nóng)民抗風(fēng)險能力將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般的種地農(nóng)民，按照社會保障的一般分類方法，農(nóng)民在城市化和工業(yè)化過程當(dāng)中失去土地之后應(yīng)該享受到城市居民的待遇，但是在城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的今天，沒有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民不能算作城鎮(zhèn)居民，因此，無法列入到城鎮(zhèn)居民社會保障體系，享受到正常城鎮(zhèn)居民應(yīng)該享受到的待遇，同時，由于我國征地補償方式多為一次性補償，這種補償方式因為補償標(biāo)準(zhǔn)偏低等原因無法替代土地的保障功能，一旦征地補償用完，缺乏同等條件下城鎮(zhèn)居民所享受的正常待遇的失地農(nóng)民在面臨著城市化后所帶來的生活成本增加等“無地，無崗，無?！钡膼毫由嫖C環(huán)境下很容易滋生危害社會安全的社會問題，因此，如何保障失地農(nóng)民的就業(yè)是維護社會穩(wěn)定，尊重失地農(nóng)民人權(quán)的一項重大課題。2013年2月，美國《外交政策》雜志報道，美國攝影記者馬修·尼德豪澤造訪昆明呈貢，用鏡頭記錄下這座城市的景象，至此，昆明呈貢地區(qū)被認(rèn)為是繼鬼城內(nèi)蒙古康巴什一樣，是加速城市化后出現(xiàn)的“鬼城”，是城市化所帶來的畸形產(chǎn)物，因此，研究昆明呈貢地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)保障問題對于呈貢地區(qū)失地農(nóng)民城市化進程當(dāng)中出現(xiàn)的問題以及對策研究是非常必要的，能夠該地區(qū)城市化進程中的征地補償手段與社會保障政策等的研究提供前車之鑒。習(xí)近平總書記曾在講話中指出就業(yè)是民生之本，解決就業(yè)問題根本要靠發(fā)展。要切實做好以高校畢業(yè)生為重點的青年就業(yè)工作，加強城鎮(zhèn)困難人員、退役軍人、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)工作，搞好職業(yè)技能培訓(xùn)、完善就業(yè)服務(wù)體系，緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。研究呈貢地區(qū)失地農(nóng)民就業(yè)問題有助于解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)工作，完善就業(yè)服務(wù)體系，解決結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，并為預(yù)防此類問題提供必要的參考經(jīng)驗

一、失地農(nóng)民的界定

失地農(nóng)民最早出現(xiàn)于西方，是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展進程加快所產(chǎn)生的社會群體。隨著我國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展，20世紀(jì)末失地農(nóng)民在我國出現(xiàn)。失地農(nóng)民是指因土地被征用等各種原因而失去大部分或全部土地的農(nóng)民。具體來說主要分為三類：一是在失地期間年齡已超過就業(yè)年齡段的人員，或因各種原因退出勞動力市場的人員；二是在就業(yè)年齡段內(nèi)找到工作的失地就業(yè)人員；三是在就業(yè)年齡段內(nèi)沒有找到工作的失地失業(yè)人員，他們對土地的依賴性極強，失地即失業(yè)且失去一直以來的生活保障。然而在征用土地過程中政府沒有對他們給于相當(dāng)于原有土地的功能性補償，而且也沒有對他們進行就業(yè)安置。因此，失去土地對他們的生活造成重大的影響，使他們的生活陷入困境。近年來這一類型的失地農(nóng)民數(shù)量急劇增加，已成為備受關(guān)注的社會問題。本文的研究主要針對第三類失地失業(yè)人員。我國的失地農(nóng)民在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下逐漸成為了游離于城市和農(nóng)村的邊緣人士，這既是由于城市和農(nóng)村不同生活模式轉(zhuǎn)變所帶來的轉(zhuǎn)軌成本，也是由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所特有的戶籍制度所帶來的政策和制度上的漠視，失地農(nóng)民實際上是一種將勞動力從土地的束縛當(dāng)中解脫出來的的產(chǎn)物，征地不僅能夠提高土地的利用效率，同時也能夠使勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二第三產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)型，每個國家在工業(yè)化發(fā)展過程當(dāng)中，無論是粗暴還是溫和都會經(jīng)歷這么一個階段，但是這種轉(zhuǎn)型不應(yīng)該以對人權(quán)的漠視和對社會帶來沉重的社會問題作為代價，因此，如何能夠保證作為社會穩(wěn)定器的社會保障更有效率的工作是解決轉(zhuǎn)型問題的關(guān)鍵。

二、失地農(nóng)民的保障方式存在問題

當(dāng)農(nóng)民失去賴以生存的土地成為城市居民一部分的時候就意味著農(nóng)民過去學(xué)習(xí)的技能基本上失去了作用，這也是失地農(nóng)民普遍素質(zhì)不高的現(xiàn)實狀況產(chǎn)生的原因，失地農(nóng)民素質(zhì)不高的現(xiàn)實狀況導(dǎo)致了轉(zhuǎn)型通道不暢的這種現(xiàn)實狀況，而同時也正是由于這種轉(zhuǎn)型不暢的情況產(chǎn)生了許多的社會問題了，比如，養(yǎng)老問題，勞動力資源閑置，以及鬼城問題的出現(xiàn)，因此，失地農(nóng)民急需一項能夠保障他們就業(yè)生存完成勞動力再生的一項就業(yè)保障模式。失地農(nóng)民的就業(yè)渠道主要包括三個方面：就業(yè)安置，自謀職業(yè)和外地務(wù)工，就業(yè)安置是政府要求使用征地的企業(yè)安排好失去土地的農(nóng)民，但是隨著征地的用途越來越多的并不是用在工業(yè)上，而轉(zhuǎn)向了公共用地，房地產(chǎn)等非生產(chǎn)性項目方面，這就導(dǎo)致了就業(yè)安置實際上成為了一句空話，因此，現(xiàn)在越來越多的征地都是采取貨幣補償?shù)氖侄?，就業(yè)安置已經(jīng)不再成為了一項普遍可采納的失地農(nóng)民就業(yè)渠道自謀職業(yè)對于失地農(nóng)民來說存在著很大的風(fēng)險，首先投資所需要的資金一般都來自于征地之后的補償金，但是如果投資失敗，則不但意味著失地農(nóng)民將再次面臨著如何就業(yè)的風(fēng)險，同時也缺少了最基本的生活保障。而由于失地農(nóng)民對于市場的供求變化并不了解，盲目的投資很容易帶來巨大的經(jīng)濟損失，同時也由于失地農(nóng)民文化程度普遍較低，并不熟悉投資經(jīng)營手段，即使是抓住了難得的商機，有時候收益也并不理想。外地務(wù)工可以說是失地農(nóng)民采取最多的生存手段，但是一般這些工作都屬于流動性強，替代率較高的工作，如果環(huán)境稍有變化就會再次面臨失業(yè)的問題，同時，由于社會保障政策并沒有做到全國范圍的統(tǒng)籌，失地農(nóng)民外出務(wù)工通常意味著放棄了許多本地才可以享受到的社會保障待遇，如養(yǎng)老保障，醫(yī)保等，外出務(wù)工雖然可以在短時間內(nèi)產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效用，但是從長期來看卻意味著失地農(nóng)民放棄了很多的應(yīng)有權(quán)利

三、失地農(nóng)民自身存在的問題

1.失地農(nóng)民自身競爭力不足

失地農(nóng)民就業(yè)壓力大的原因有自身競爭力不足的原因，隨著越來越多擴招之后的畢業(yè)生進入市場，社會本來就有限的就業(yè)機會就顯得更加不足，而合適失地農(nóng)民的崗位數(shù)量就更少了，對于一些需要一定技術(shù)基礎(chǔ)的工作崗位來說，農(nóng)民工無論是在年齡和技術(shù)層面來說都比不上城鎮(zhèn)居民，大中專畢業(yè)生和轉(zhuǎn)業(yè)軍人，而對于并不需要技術(shù)基礎(chǔ)的工作崗位，農(nóng)民工又比不上原因擁有積極就業(yè)心態(tài)以及有著年輕資本的外來務(wù)工人員，因此，農(nóng)民工自身的競爭力讓他們成為了職場上的弱勢群體

2.失地農(nóng)民自身素質(zhì)不高

呈貢地區(qū)農(nóng)民因為云南地區(qū)的生活習(xí)慣問題存在著一種較為普遍的問題，那就是對于再就業(yè)培訓(xùn)的積極性不夠，實際上這種問題在許多農(nóng)村地區(qū)都有存在，導(dǎo)致這一主要原因的是第一大部分農(nóng)民屬于積貧的人群，同時由于文化水平等原因存在著目光短淺等問題，對于一貫貧窮的農(nóng)民來說都當(dāng)獲得了一大筆征地補償金之后，其中一部分人必定會產(chǎn)生一定的消極勞動的心理，而等到發(fā)現(xiàn)補償金已經(jīng)不足以滿足生活所需時，需要較長時間周期來進行培訓(xùn)的工作已經(jīng)不會列入失地農(nóng)民就業(yè)的選擇當(dāng)中，而是更愿意從事不需要更多要求的體力勞動等來獲得生活所需，而對于其他一些意識到補償金不足以滿足生活所需的失地農(nóng)民來說，如何更快速的找到工作也往往會導(dǎo)致這部分農(nóng)民不愿意接受需要太長時間進行培訓(xùn)的措施，就業(yè)培訓(xùn)需要一段時間的培訓(xùn)才能產(chǎn)生效果導(dǎo)致了這兩種現(xiàn)象的產(chǎn)生，這就導(dǎo)致了政府所作出的就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)往往無法達到預(yù)期的效果。

四、失地農(nóng)民就業(yè)問題的對策及建議

1.發(fā)展經(jīng)濟發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整

解決失地農(nóng)民的最根本方式就是加速經(jīng)濟發(fā)展，提供更多的就業(yè)機會，但是，正如上文所說，經(jīng)濟發(fā)展并不一定會帶來失地農(nóng)民就業(yè)機會的增加，這是由于失地農(nóng)民的受教育水平不符合市場發(fā)展要求所導(dǎo)致，比較中國和國外的制度可以發(fā)現(xiàn)，相比較國外的失地農(nóng)民，雖然中國的失地農(nóng)民在教育等方面存在著欠缺，可是國外農(nóng)民的素質(zhì)相較于國外先進的生產(chǎn)技術(shù)而言依舊是屬于就業(yè)崗位當(dāng)中的弱勢群體，但是國外的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重與中國并不相同，國外更加注重第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)行業(yè)的發(fā)展，我國長期重視工業(yè)忽視農(nóng)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方式以及第三產(chǎn)業(yè)缺乏獨立性的發(fā)展方式?jīng)Q定了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模不大，發(fā)展力度不夠，而第一，第三產(chǎn)業(yè)是最適合吸收非技術(shù)工人的產(chǎn)業(yè)項目，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展不均衡導(dǎo)致了中國提供給低技術(shù)勞動力的職位數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后與國外發(fā)達國家提供的職位數(shù)量，同時，即使已經(jīng)建立起來的第三產(chǎn)業(yè)機構(gòu)也由于與政府聯(lián)系過繁，過緊密，逐漸變?yōu)榱耸聵I(yè)單位的性質(zhì)，編制要求較高同時對人數(shù)有限制，反而不利于吸收低技術(shù)勞動力了，因此，促進第三產(chǎn)業(yè)非事業(yè)化加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重視勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題以及促進勞動力資源的充分利用具有重要的意義

2.完善責(zé)任體系，需要政府和社會共同的力量

政府在就業(yè)保障過程當(dāng)中承擔(dān)著重要的作用，同時也是體制完善的關(guān)鍵修補者，如何發(fā)揮政府在就業(yè)保障過程中的能動性是就業(yè)保障能否起到保障效果的關(guān)鍵，首先，政府需要將土地補償金當(dāng)中抽取一部分建立專項資金，實現(xiàn)?？顚Ｓ?，才能保證失地農(nóng)民的就業(yè)保障的有序進行，同時對開展自我創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民實行免稅和減少辦證費用等措施保障失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的通道暢通，其次，政府需要起到引導(dǎo)的作用，光光憑借失地農(nóng)民自身的力量無法掌握市場動向?qū)崿F(xiàn)勞動力的有效轉(zhuǎn)移，政府可以通過政策和宣傳工具引導(dǎo)失地農(nóng)民再就業(yè)，實現(xiàn)勞動力的有效配置，再次，政府需要制定相關(guān)的政策，保障失地農(nóng)民可以獲得與其他勞動者相等的就業(yè)機會，政府可以通過制定政策或者宣傳等方式保障失地農(nóng)民獲得的再就業(yè)培訓(xùn)可以獲得社會的承認(rèn)，從而使得失地農(nóng)民再就業(yè)的渠道更加多樣化，并使其就業(yè)機會與大中專院校畢業(yè)生，專業(yè)軍人相比擁有共相同的起點，最后，政府需要完善再就業(yè)市場的建設(shè)，使得處于城市邊緣的呈貢地區(qū)能夠獲得相同的就業(yè)服務(wù)。

（作者單位：云南民族大學(xué)管理學(xué)院）