水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新與政府職能轉(zhuǎn)變

【摘要】中國特色社會主義建設(shè)進入新時代，要求水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變。水利工程建設(shè)管理涉及政府、水利工程、市場主體之間的關(guān)系，建設(shè)管理模式關(guān)系到水利工程建設(shè)的成敗。在新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求下，隨著水利投資多元化、水利工程規(guī)模的中小化、建設(shè)管理的基層化，現(xiàn)有的以政府投資為主體地位的水利工程項目法人責任制的建設(shè)管理模式表現(xiàn)出很大的局現(xiàn)性和不適應(yīng)性。水利工程建設(shè)管理模式必須創(chuàng)新，相應(yīng)的政府職能必須轉(zhuǎn)變。

【關(guān)鍵詞】水利工程；建設(shè)管理；政府職能；模式；創(chuàng)新；轉(zhuǎn)變

1、當前的新模式需要政府職能的轉(zhuǎn)變

1.1代建制模式

1.1.1建設(shè)管理方式

縣級政府（項目法人）采取公開招標或委托方式選定代建單位；縣級政府（項目法人）與代建單位簽訂代建合同；代建單位按照合同要求負責實施項目建設(shè)和竣工驗收；項目驗收合格后，代建單位將工程移交給使用單位。

1.1.2縣級政府（項目法人）與代建單位責任劃分

（1）縣級政府（項目法人）職責

提出項目建設(shè)方案和代建方案、使用功能配置及標準，提供工程建設(shè)需要的資料；協(xié)調(diào)項目建設(shè)用地的征地、拆遷等；協(xié)助代建單位辦理有關(guān)手續(xù)；負責籌措項目建設(shè)資金；負責選定代建單位，與代建單位簽訂項目代建合同并依法履行合同；參與工程驗收；對工程設(shè)計變更的合理性提出意見；參與代建過程中發(fā)生的違規(guī)行為的處理；接受代建單位交付的資產(chǎn)并辦理接交手續(xù)。

（2）代建單位職責

按照批復(fù)的初步設(shè)計或?qū)嵤┓桨附M織工程建設(shè)，對項目建設(shè)的工程質(zhì)量、工程進度、資金管理和生產(chǎn)安全負責；組織項目實施階段的施工監(jiān)理、施工及設(shè)備、材料采購招標；與中標人簽訂相關(guān)合同，負責所簽合同履行的管理；辦理開工審批、質(zhì)量監(jiān)督申報等工程建設(shè)手續(xù)；嚴格執(zhí)行財務(wù)會計制度，并接受相關(guān)水行政主管部門的監(jiān)督和管理；負責施工中出現(xiàn)的工程設(shè)計變更的報批手續(xù)，并嚴格按合同控制項目概算；按照代建合同約定組織工程驗收；編制項目竣工決算報告；向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。

1.2設(shè)計施工總承包模式

該模式開展的最大困難是地方政府、項目法人擔心總承包商能否承擔建設(shè)期間的責任和風險，總承包商擔心建設(shè)資金的到位以及征地拆遷移民安置、維護工程建設(shè)外部環(huán)境等方面工作。該模式合同關(guān)系簡單，各方責任與義務(wù)明確，可以有效控制工程質(zhì)量、安全和造價，縮短建設(shè)周期，強化設(shè)計責任，提高項目整體管理水平，降低管理成本。水利部和地方政府應(yīng)當大力推行此模式，水利部應(yīng)當盡快出臺水利工程設(shè)計施工總承包以及防范總承包單位的管理或財務(wù)風險方面的規(guī)章制度，地方政府、項目法人應(yīng)當確保建設(shè)資金到位，落實水利工程建設(shè)征地、移民等外部條件。

1.3政府與社會資本合作（PPP）模式

1.3.1適用條件

該模式通過政府廣泛動員，強力推動，能夠在較短時間里籌集較多資金，對于推動小型農(nóng)田水利建設(shè)效果明顯。但較政府組建項目法人模式而言，政府資金保障程度低，較農(nóng)民合作組織作為項目法人模式而言，農(nóng)民自愿投工投勞吸引力不足。因此，該建設(shè)管理模式比較適合于市場發(fā)育基礎(chǔ)良好的地區(qū)，工程產(chǎn)權(quán)清晰，不涉及公共安全，且通過水價調(diào)整或政府補助等措施能夠?qū)崿F(xiàn)合理收益的建設(shè)項目，主要是具備一定規(guī)模的灌區(qū)工程。該模式在建設(shè)過程中應(yīng)以項目投資人負責為主，但必須接受受益農(nóng)戶的監(jiān)督。

1.3.2運作方式

1.3.2.1政府與社會資本合作方式

按照政府和社會資本之間的合作方式可將PPP模式分為三類：（1）政府和企業(yè)共同出資。由政府或代表政府的機構(gòu)與社會資本共同出資成立項目公司，擁有項目所有權(quán)，并負責項目的融資、建設(shè)、運營等。（2）政府授權(quán)社會資本單獨出資并擁有項目所有權(quán)。主要操作方式為BOO（建設(shè)—擁有—運營）。經(jīng)政府授權(quán)，社會資本投資、建設(shè)并擁有和運營工程，在政府同社會資本所簽訂的合同中明確保證公益性的約束條款，運營過程中受政府監(jiān)管。（3）政府授權(quán)社會資本出資但不擁有項目所有權(quán)。主要操作方式為BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—轉(zhuǎn)讓）等。政府賦予社會資本特許經(jīng)營權(quán)，負責工程融資、建設(shè)、運營等，項目公司依靠所提供公共服務(wù)的收費及相關(guān)政府補貼等取得收益，特許經(jīng)營期滿后將設(shè)施移交給政府。

1.3.2.2政府與社會資本職責劃分

政府的角色是決策者、監(jiān)管者和合作者，主要負責項目評估、項目實施方案編制、社會資本選擇、市場監(jiān)管、項目績效評估，以及按照約定提供必要的政府補貼，履行各項政府承諾，為項目建設(shè)運營提供良好的外部環(huán)境，確保項目建設(shè)質(zhì)量和公共利益等。社會資本主要負責項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、管理和維護，并接受政府監(jiān)管，保證工程建設(shè)質(zhì)量和公益性功能發(fā)揮，維護公共利益。

2、意見與建議

2.1大力推行新模式

在社會資本參與下，三種新模式必將如雨后春筍般出現(xiàn)。在今后一段時期內(nèi)，雖然政府投資仍在水利工程中處于主體地位，傳統(tǒng)模式仍將發(fā)揮一定作用，但代建制模式、設(shè)計施工總承包模式的優(yōu)勢必將顯現(xiàn)，越來越多的水利工程將會應(yīng)用。當前在管理能力不足的基層單位應(yīng)用代建制模式、設(shè)計施工總承包模式顯得更加必要和迫切。各級政府應(yīng)當積極支持，大力推行新模式。

2.2注意防范運用新模式的風險

不能借新模式的“外殼”而選擇性運用新模式的“內(nèi)涵”。如：一個水利工程建設(shè)項目選擇了一家項目管理公司實行了代建制，而這家項目管理公司轉(zhuǎn)手對項目實行設(shè)計施工總承包，這家項目管理公司實現(xiàn)了利潤最大化，卻導(dǎo)致建設(shè)管理鏈條拉長、責任不清，建設(shè)成本增加、風險加大。

2.3加強對實行新模式水利工程的監(jiān)管

水利部要建立健全新模式管理的配套規(guī)章制度，地方政府要科學(xué)選擇項目實行新模式。各級政府除了為應(yīng)用新模式創(chuàng)造良好的落實建設(shè)資金、推進征地移民等外部環(huán)境外，應(yīng)當維護水利工程公共安全的價值取向，加強水利工程質(zhì)量和安全的監(jiān)管。

3、結(jié)語

綜上所述，建設(shè)管理模式和政府職能關(guān)系是密不可分，相互聯(lián)系的。建設(shè)管理模式的轉(zhuǎn)變需要政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)管理模式的完善需要政府職能的完善。本文提出了當前的建設(shè)管理新模式需要政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，以及政府在推行新模式時的意見和建議。

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