村落理事會的政治生態(tài)分析*
——基于鄂西南C村的調(diào)查

秦海燕

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

一、研究的緣起

黨的十八屆三中全會指出“激發(fā)社會組織活力，鼓勵和支持社會各方面參與”。黨的十九大更是強調(diào)“推動社會治理重心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理格局”。2014年中央“一號文件”則提出“完善和創(chuàng)新村民自治機制，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點”。2015年中央“一號文件”進一步指出“探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式”。2016年中央“一號文件”繼續(xù)強調(diào)“完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)”。2017年中央“一號文件”更加突出“完善村黨組織領導的村民自治有效實現(xiàn)形式”。村落理事會正好順應了黨和國家提出的健全農(nóng)村基層民主制度和完善鄉(xiāng)村治理機制的時代要求，是在基層黨組織的領導下以自然村落為基本單元組建起來的新型自治組織，是新時期探索和創(chuàng)新適合各地實際情況的村民自治有效實現(xiàn)形式的重要成果。

早在新農(nóng)村建設活動伊始，為了更好地激發(fā)村民參與新農(nóng)村建設的積極性和主動性，安徽、江西、湖北、廣東、廣西等地就大膽地將村民自治的重心延伸到自然村一級，并以此為最基本的治理單位探索村民自治的多種實踐形式，取得了顯著的效果。這些地方實踐的成效也吸引了學界的關注和研究。學者李勇華和黃允強[1]、陳勝祥、唐天偉和鄧九根[2]、李志強[3]、田先紅[4]、毛麗平和張聯(lián)社[5]、卯丹[6]、許龍飛和鄭慶杰[7]等對起源于江西省“贛州模式”的新農(nóng)村建設理事會，在諸如產(chǎn)生背景、組織結(jié)構(gòu)、職能踐行、存在價值、理事限度、完善措施等方面展開了分析和探討。另一些學者如張藝和陳洪生[8]、王君磊[9]、楊國才[10]、吳敬斌[11]、李杰和伍國強[12]、蘇明[13]、慕良澤和姬會然[14]、姚星宇[15]、徐勇和吳記峰[16]、蔡禾、胡慧和周兆安[17]、嚴宏[18]等則對農(nóng)村改革發(fā)展和基層治理改革創(chuàng)新試點工作需要而成立的村民理事會的形成、模式、機制、功能、不足以及創(chuàng)新等問題進行了深入研究。這種類型的理事會產(chǎn)生于湖北、廣東、廣西、江西、云南、安徽、福建等地，一部分是由村落社會中自發(fā)形成的宗祠理事會、宗族理事會、房頭會、“十姐妹”等組織轉(zhuǎn)變而來的，另一部分是為了有效解決項目實施過程中涉及的征地、拆遷、用工等問題由村民協(xié)商自發(fā)組建的，還有一部分則是基層政府為了推動項目實施，促使項目更好落地，大力培育和扶持的結(jié)果。除此之外，張茜和李華胤[19]、王海俠和孟慶國[20]、王曉莉[21]等學者繼續(xù)跟進湖北秭歸、江西新余兩地將黨組織建立在自然村一級的新探索，分別研究了秭歸的村落設黨小組和村落理事會的“兩長八員制”和新余的村民小組“黨支部+村民理事會”的“分宜模式”。

綜合來看，上述研究主要從國家與社會關系的視角，運用了協(xié)商共治、合作治理、社會資本、制度經(jīng)濟學、政治社會學等相關理論，而政治生態(tài)理論則鮮有學者涉及?，F(xiàn)有的研究雖然也強調(diào)政治社會環(huán)境影響和制約著村落理事會的發(fā)展，卻沒有從政治生態(tài)的角度具體分析它與政治生態(tài)環(huán)境之間的互動。本文嘗試彌補這一研究不足，運用政治生態(tài)理論,結(jié)合鄂西南C村的村莊實際來深入探討村落理事會的生成、功效、動力、困境以及未來的發(fā)展趨向等問題。

二、村落理事會的生成和功效

政治生態(tài)理論認為，任何政治現(xiàn)象都是政治體系與其環(huán)境交互作用的結(jié)果，因而需要將其放在與之相聯(lián)系的政治生態(tài)系統(tǒng)中予以整體把握。政治生活與社會環(huán)境雖各自獨立，但同時又有著千絲萬縷的聯(lián)系，二者互為主體和環(huán)境的關系，互相提供信息與能量的支持[22]。因此，政治生態(tài)中的政治主體并非孤立存在，而是置身于周遭的環(huán)境因素之中，形成各種網(wǎng)絡化的聯(lián)系，從外部獲取信息與資源以保證自身的生存與發(fā)展，同時又會對外部環(huán)境產(chǎn)生特定的影響。政治主體的很多特性、行為以及變化發(fā)展都能從環(huán)境的影響與壓力的角度得到合理解釋。只不過，政治主體并非總是被動地對外部壓力作出反應，而是可以在一定的范圍內(nèi)自我調(diào)控，避免外部壓力對自身產(chǎn)生過度干擾。更重要的是，政治生態(tài)中的政治主體擁有高低不等的行為自主性，同樣可以根據(jù)自身的意愿和判斷影響甚至改變外部環(huán)境。具體到鄉(xiāng)村政治生態(tài)而言，組成鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)的政治主體包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、村民自治組織、村民等。村落理事會就是一種新型的村民自治組織，是鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)中的有機個體。與此同時，作為重要的社會主體，對于那些邊界模糊的社會事務領域，村落理事會與政府展開互動與合作，不但可以發(fā)揮社會組織民間性、草根性和志愿性的優(yōu)勢，彌補單一政府力量的不足，還能更好地提升公共事務的治理效率，同時也更能充分地體現(xiàn)公民的公共主體性，拓展公民參與的深度，推動著政治民主向社會民主的漸進式發(fā)展[23]。

C村所屬的Z縣在2001年實行了大規(guī)模的合村并組，雖然縮減了村組干部的數(shù)量，降低了行政管理成本，但是在實踐中面臨著以下治理難題：一是行政村的管轄范圍擴大了，而村干部的人數(shù)減少了，往往“跑斷村干部的腿，堵不住群眾埋怨的嘴”，致使管理跟不上、服務難上難；二是民生問題多，利益需求差異大，使得決策和執(zhí)行都困難，導致爭取項目難，讓項目落地更難；三是村級組織行政化，體制外精英邊緣化，普通群眾個體化，村莊內(nèi)源性動力不足，自治難以有效開展。為了解決上述難題，Z縣進行了幸福村落創(chuàng)建工作，以有著相同的農(nóng)耕文化、習俗文化、地緣文化和親情文化的自然村落為最基本的自治單元，通過成立村落理事會，推選“兩長八員”，引領村民積極開展村民自治活動。2012年底，C村在政府的動員下開始了幸福村落的探索，按照要求將原先的五個村民小組劃分為十三個自然村落。在每個村落內(nèi)部，設置“一長八員”，“一長”即村落理事長，“八員”包括經(jīng)濟員、環(huán)保員、管護員、宣傳員、調(diào)解員、張羅員、幫扶員、維權(quán)員。理事長的職責是：組織村民提高經(jīng)濟收入，教育引導村民遵紀守法、遵守村規(guī)民約和社會公德，弘揚家庭美德和優(yōu)良民風民俗，充分發(fā)揮八員和黨員的作用，更好地為群眾服務；每季度組織召開一次村落群眾議事會，及時了解和反映村落社情民意；建立幸福村落創(chuàng)建工作臺賬，收集整理幸福村落創(chuàng)建相關材料。八員的職責是對理事長職責的細化，主要體現(xiàn)在村落發(fā)展、困難幫扶、糾紛調(diào)解、公共服務以及政策上傳下達等方面。“理事長+八員”的理事會組織架構(gòu)在實踐形態(tài)上往往采用簡化的形式，即理事長和八員并非是在村落內(nèi)配齊九個人，而是互相兼職，將人數(shù)保持在三到五人之間，這主要是因為八員對應八項職能，若是每一項職能設置一個崗位則成本過高，而且議事的時候人多要求多難以統(tǒng)一，做事的時候還容易互相推諉。隨后，為了強化基層黨組織建設的需要，將“一長八員”升級為“兩長八員”，在黨員數(shù)量超過三名的村落設置黨小組長，強化黨對村落的管理。同時，進一步優(yōu)化八員的職務設置，按照職能相近的原則進行合并，即經(jīng)濟員、監(jiān)督員由一人擔任，調(diào)解員和幫扶員由一人擔任，環(huán)衛(wèi)員和管護員由一人擔任，宣傳員和張羅員由一人擔任，理事長一般兼任宣傳員和張羅員，如果理事長是黨員，一般由理事長兼任黨小組長。

村落理事會的產(chǎn)生是行政力量推動的結(jié)果，這主要與自然村落自身的社會環(huán)境密切相關。C村是雜姓村，沒有明顯的家族或宗族勢力，又地處山區(qū)，交通不便，單個家庭力量有限，人與人之間的互助需求度高，每個家庭都希望通過合作來提高抵御風險的能力。受制于血緣關系的薄弱，人際關系的構(gòu)建主要以地緣關系為主，在日常的生產(chǎn)、生活中建立幫工互助機制，遵循長期均衡互惠的原則，在自然村落中形成一種自覺自發(fā)的互助合作秩序。人情交往進一步強化了這種秩序。當?shù)匾笤诖迓渖鐣?nèi)部的人情關系大家要保持在同一水平，不得攀比和競爭，體現(xiàn)出人情往來的內(nèi)部平衡，不容易造成村落的社會分化。加上土地資源不稀缺、人地關系不緊張，因而在對環(huán)境的長期適應中形塑了一種和諧而不緊張的熟人社會關系。在這種社會環(huán)境下，互助機制和人情規(guī)則不斷被村落場域中的行動者實踐著，慢慢就會內(nèi)化為一種社會習慣，演變成一定的社會規(guī)范，對村落社會產(chǎn)生著相應的影響。正因為當?shù)厣鐣P系的相對均質(zhì)化，村落社會結(jié)構(gòu)中沒有產(chǎn)生寡頭式或壟斷性的權(quán)威人物，也沒有形成內(nèi)生的社會權(quán)威結(jié)構(gòu)，給政府進入村落社會留下了一定的空間。因而當面對治理難題時，村落社會雖有地方性規(guī)范存在，但內(nèi)生性資源不足，無法形成一致行動能力去自發(fā)成立相應的自治組織來解決問題，此時，政府作為主導性力量培育和扶持村落理事會就是一種必然選擇。 但是，村莊治理中有很多日?；摹⒛┒说?、瑣碎的、細小的需要被治理的內(nèi)容，治理對象也是高度“非程式化”的，而這些是正式的、程式化的科層行政體系所無力應對的。同時，在城市化和人口流出的大背景下，農(nóng)村的利益密度日益稀薄，完全依靠市場機制也是不現(xiàn)實的。因此，需要村落理事會這樣的社會組織進行自治，組織協(xié)調(diào)村民，配合基層政府和村兩委工作，減輕村干部負擔。推行村落理事會之后，基層政府和村兩委將外來人口落戶的決議、低保和困難戶的評議、五星級黨員和十星級文明戶的評選等權(quán)力下放給村落，由理事會組織村民討論商議村落里需要做哪些事情，發(fā)揮村民的主動性和積極性，提高村民對公共事務的決策和參與力度。通過村落理事會的運作管理，村落內(nèi)部發(fā)生了顯著的變化：蔬菜、茶葉、臍橙、柑橘等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了發(fā)展，公共基礎設施改善和維護更為便利，內(nèi)部矛盾糾紛能夠得到及時有效的化解，村落的社會自治性質(zhì)和非正式化治理功能不斷增強。

三、村落理事會的動力機制和治理困境

從政治生態(tài)理論的角度來看，作為一種“組織生命體”的村落理事會一旦成立后，就會借助相應的機制從生存于其中的特定的政治生態(tài)環(huán)境中獲取自身需要的各種資源。一是組織動員機制?！皟砷L八員”是由村落內(nèi)部召開的戶長會議選舉產(chǎn)生的，過程比較簡單，不設候選人，實行海選，在得票過半數(shù)的前提下按得票數(shù)的多少依次選擇，得票最多為理事長。村民們一般選擇為人公道正派、做事有奉獻精神、閑暇時間充足、有一定工作經(jīng)驗的人作為理事長和“八員”的人選，因此村落里的老干部、老黨員、老組長、老教師等成為了理事會主體。民選理事會成員為理事會開展工作提供了合法性基礎，因為“你選我就得支持我的工作”“要將心比心，更要以心換心”。正是運用了村落熟人社會中的人情、面子等交往規(guī)則，巧妙地在村落公益與村民私利之間搭建起柔性過渡地帶，國家的惠農(nóng)政策和項目才能夠平穩(wěn)落地[24]。與此同時，理事會的協(xié)議、決議是由其成員商議討論、形成共識達成的。理事長本身只是村落社會關系網(wǎng)絡中的一個結(jié)點，難以覆蓋所有的關系，不可避免地存在“盲點”現(xiàn)象，如理事長跟有的村民比較生疏，甚至在日常的生產(chǎn)生活中有摩擦和過節(jié)，使得其爭取村民支持的能力有限。而當理事會其他成員加入之后，每個人都可以調(diào)用自己的熟人社會關系資源，從多個方面、多個角度去解釋理事會的工作，從而形成一種“勢”，不但能夠爭取更多的支持，還可以減少組織動員過程中的盲點，不至于讓理事長一人孤軍奮戰(zhàn)。

二是財力支持機制。一方面來自政府的財政資金。Z縣每年給每個行政村2萬元的財政撥款，作為幸福村落創(chuàng)建工作經(jīng)費和對理事會以獎代補經(jīng)費；每年爭取項目資金7億元，安排“一事一議”資金1 500萬元，整合部門資金8 000萬元，支持自然村落的建設和發(fā)展。除此之外，縣政府還將村村通工程、安全飲水、土地整治、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等項目捆綁進幸福村落創(chuàng)建工作中，并將村莊自主發(fā)包的項目金額由2萬元以下調(diào)整為10萬元以下，讓村莊可以充分利用自身實力實施項目、獲得收益。另一方面來自村集體經(jīng)濟收入。C村每年集體收入可以達到20多萬元，包括水電站盈利、金礦出租金、三資發(fā)包費等。雖然這些收入相對于國家每年投入的財政經(jīng)費來說不足一個零頭，卻給了村莊很大的靈活自主性，使其擁有一定的財力去支持本村開展自主活動。C村每個月開一次理事長工作會議，每個季度開一次“兩長八員”會議，對于參會的和平時因理事會工作影響自家生產(chǎn)的給予相應的誤工補貼(每半天35元)，還對優(yōu)秀理事長、優(yōu)秀八大員、五星級黨員、優(yōu)秀村落進行評選，用以獎代補的方式調(diào)動理事會的工作積極性，形成村莊治理的良性互動，從而在需要耗費相當人力物力成本而上級推動者所給資源又十分有限的幸福村落創(chuàng)建活動中占得優(yōu)勢。

但是，實際運行中的村落理事會也會面臨以下困境：一是權(quán)、責、利不對稱，自身動力不足。權(quán)力、職責、利益和能力之間的關系應該遵守等邊三角形定理。權(quán)力、職責、利益是等邊三角形的三條邊，它們是相等的，能力是等邊三角形的高，可以略小于職責，這樣才能使工作富有挑戰(zhàn)性，更好地激發(fā)工作積極性[25]。理事會所擁有的權(quán)力幾乎沒有?；鶎诱尪珊褪谟璧牟糠种卫頇?quán)力只是下放給村落的，理事會并不享有這些權(quán)力。理事會要不斷地完成自上而下分解下來的諸如環(huán)境衛(wèi)生整治、項目落地協(xié)調(diào)、精準扶貧、土地確權(quán)等行政任務，這些主要是政府中心工作，政府只是將越來越多的事務性工作向下傳遞，卻并沒有賦權(quán)給理事會，也沒有給予理事會成員相應的工作報酬，只是有限的誤工補貼和獎勵資金，每年不到千元，遠遠不能彌補其在理事會工作而耽誤自家生產(chǎn)生活的損失。在實際工作過程中，理事會往往采取以德服眾的方式，利用自己的關系資源來化解矛盾，通過以身作則、率先垂范來獲得認可，分文不取，收獲的只是面子、尊重、聲譽等社會性報酬。然而，在市場化進程中，重感情越來越成為一種形式，經(jīng)濟利益成為了調(diào)節(jié)人際關系遠近的標桿[26]。在此背景下，傳統(tǒng)的熟人社會關系日益復雜化和功利化，依托于熟人社會的鄉(xiāng)土倫理和邏輯逐漸解體，取而代之的是市場倫理和邏輯，使得理事會難以發(fā)揮實效。除此之外，理事會始終貫徹著協(xié)商機制，要與基層政府、村兩委、村民以及成員之間進行協(xié)商，這就需要理事會成員具有較高的理事協(xié)商能力，現(xiàn)實中理事會成員良莠不齊，除了理事長具備相應的能力外，其他成員則很難滿足要求。權(quán)、責、利的不對等加上能力有限，致使理事會自身動力不足。

二是日益行政化，自治功能弱化。理事會“兩長八員”的制度設置本身就是典型的科層化體系分工的體現(xiàn)，加上政府掌握著各種資源，還利用黨組織的上下級關系進行制約，決定著理事會要執(zhí)行政府意志，承擔著行政責任，并接受上級對其工作的考核，以致有淪為村兩委下級單位的危險。另外，理事會要處理的精細化、標準化、信息化的事務工作越來越多，如精準扶貧工作，理事會成員不僅要配合扶貧工作組識別、鑒定村落內(nèi)的貧困人員，還要負責各類統(tǒng)計報表的填寫以及網(wǎng)上信息認證工作，并且貧困群體也被分配給各個成員作為聯(lián)系對象。理事會任務多、負擔重，能力不足、疲于應付，缺乏精力關注自治。理事會的成立本意在于調(diào)動基層群眾積極參與基層治理，通過對村落自治力量的援引，使國家惠農(nóng)政策和農(nóng)民發(fā)展意愿有效對接，降低惠農(nóng)項目的落地難度，減少基層治理成本?？墒亲匀淮迓涞念愋姓ㄖ茻o疑會增加一級治理機構(gòu)，可能會產(chǎn)生信息不對稱問題。在現(xiàn)實社會中，任何組織和個人都擁有一定的信息量和自己獨特的信息結(jié)構(gòu)，世界上不存在兩個在信息量和信息結(jié)構(gòu)上完全相同的信息主體，所以信息在信息主體間的分布是不對稱的[27]。理事會也不例外，掌握著對自身有利的信息，因激勵機制不足，懲罰機制缺乏，又沒有有效的群眾監(jiān)督機制，則工作中容易出現(xiàn)偷懶、糊弄等搭便車行為，反而會增大治理成本，弱化自治功能，也會相應地影響和改造著身處其中的政治生態(tài)環(huán)境。

四、村落理事會的發(fā)展趨向

對于政治生態(tài)理論而言，政治體系既是社會的一部分，更是人化自然的一部分，而不是凌駕于社會與自然之上的孤立存在。在政治與社會的關系上，政治體系如果能夠充分認識到社會之于政治的基礎地位，以及在此基礎上二者之間的互動規(guī)律，從而實行社會民主，給社會以相對獨立而自由的活動空間，以釋放社會內(nèi)部所凝聚的巨大能量，那么既能為社會發(fā)展找到強大的內(nèi)在動力，又能夠減輕政治體系獨立推動社會發(fā)展，而社會自身卻無動于衷的巨大壓力。因此，村落理事會雖為一個新事物，但它的存在價值是不容置疑的。為了使其獲得長足的發(fā)展，當務之急先要妥善地解決村落理事會所面臨的難題。首先，村落理事會發(fā)揮長效的核心在于理事會能否與村民之間形成良性互動，而這種良性互動的形成又在于理事會能否保持長久的動力，以及村民能否對理事會形成較強的依賴。理事會只有手中掌握有充足的資源才能長期地為村民提供有效的服務，村民才會對理事會產(chǎn)生依賴，理事會也才能形成組織權(quán)威，從而更好地行使治理村落的職能。因此，可以將村落內(nèi)部的土地、山林、水塘等公共資源的管理權(quán)交由理事會掌握，所產(chǎn)生的收益也由理事會管理，用于村落的社區(qū)公共設施建設，來進一步充實理事會的力量，進而保障理事會的有效運作[28]。其次，在充分尊重村民意愿的前提下，不斷調(diào)整和優(yōu)化理事會成員的年齡、性別、知識和能力結(jié)構(gòu)，吸收文化程度較高、年富力強的村民進入理事會，合理安排男、女性別比例，形成階梯型的年齡結(jié)構(gòu)。除此之外，還要為理事會提供一定的辦公條件，改善理事會成員的工資福利待遇，并建立健全獎勵和懲罰有效結(jié)合的激勵機制以及群眾監(jiān)督和行政監(jiān)督融為一體的監(jiān)督機制。

當然，從長遠的發(fā)展來看，還要確定好村落理事會在鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)中的地位。在政治生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部，每個主體各有自己相應固定的“生態(tài)位”，都有著能夠發(fā)揮自身應有功能的地位。位勢和位差則是兩個理解政治生態(tài)的“位本性”的重要概念。位勢指的是處于一定生態(tài)格局中的相關主體擁有自己的特定位置，且位置本身被賦予了相應的職責、權(quán)限和功能。而不同的主體雖都有自己的特定位置，并在這個特定位置上履行一定的職責、權(quán)限和功能，但一定的生態(tài)格局總是一種差序格局，同一系統(tǒng)中的上下級之間、同一系統(tǒng)中的同級之間以及不同系統(tǒng)中的主體之間都會存在位差[29]。運用到政治生態(tài)系統(tǒng)中來，則啟發(fā)我們要合理劃分和界定各主體的位差，并發(fā)揮好其在一定的位差序列中的應有位勢，從而不斷推動政治生態(tài)系統(tǒng)的進化。因而，可以考慮整合村民委員會與村落理事會兩個組織的機構(gòu)與職能，適當擴大村委會的人員編制，將理事會吸納進村委會中，使其職能統(tǒng)一在村委會這個組織內(nèi)部得到合理分工，盡可能在不過多增加財政負擔的前提下處理好行政事務與自治事務之間的關系[30]。最終，實現(xiàn)鄉(xiāng)村政治生態(tài)系統(tǒng)和諧、高效、可持續(xù)的良性運行狀態(tài)。

五、結(jié)語

本文主要是通過對政治生態(tài)環(huán)境中村落理事會存在的具體形態(tài)的呈現(xiàn)，來啟發(fā)對村落理事會的可持續(xù)性問題進行更為深入的思考。當然，本文的研究還存在很多不足，如只是立足于一個村莊的田野調(diào)查資料，而中國農(nóng)村地區(qū)的差異性較大，單個村莊的經(jīng)驗并不足以作為推論全國農(nóng)村的依據(jù)；缺乏對其他地緣型村莊的經(jīng)驗比較以及其他類型村莊的對照，只能在個案村莊的情境中理解經(jīng)驗材料，不可避免會存在有失偏頗的解讀；對處于特定的政治生態(tài)系統(tǒng)中的理事會與村兩委以及基層政府之間的復雜互動沒有充分展現(xiàn)出來，可能會造成對某些事件豐富面相的遺漏。另外，作為一個新興的具有創(chuàng)新的事物，村落理事會如果不具有可復制性、可推廣性，它的價值將會大打折扣，那么，如何解決不同政治生態(tài)環(huán)境下的復制性、推廣性問題。這些都要留待以后的研究去繼續(xù)深入和拓展。