供給側(cè)改革視域下陜南易地移民(脫貧)搬遷工作的困境與對(duì)策研究

萬 茗

(商洛學(xué)院馬克思主義學(xué)院，陜西商洛 726000)

十九大報(bào)告明確指出：“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)……重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”[1]。即從現(xiàn)在起到2020年，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有貧困人口全部脫貧，補(bǔ)齊小康社會(huì)的最大短板，全面建成小康。這是我們黨在全面建成小康社會(huì)決勝階段，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢向世人作出的鄭重承諾。為切實(shí)解決好這個(gè)問題，國家提出了宏觀脫貧的六大舉措，通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、移民搬遷、教育支持、醫(yī)療救助、社保兜底等努力實(shí)現(xiàn)7 000萬貧困人口的脫目標(biāo)，移民搬遷作為脫貧的重要舉措被擺在了十分關(guān)鍵的位置。

陜南位于105°30′～110°1′ E、31°42′～34°24′ N，地處秦嶺南麓，巴山北坡，因居于陜西南部而得名。東西長525 km，南北寬約300 km，面積69.950 km，占陜西省總面積的34.01%。轄商洛、漢中、安康3市28個(gè)縣區(qū)人口約920 萬，約占全省人口總數(shù)的24%。陜南因地處秦巴集中連片特困地區(qū)腹地，屬國務(wù)院確定的秦巴山區(qū)連片貧困地區(qū)和陜西省深度貧困地區(qū)。由于地質(zhì)歷史中經(jīng)歷了多次地質(zhì)運(yùn)動(dòng)，地形地貌以山地丘陵為主，屬自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)。2010年“陜南7·18特大洪災(zāi)”導(dǎo)致陜南3市23個(gè)縣(區(qū))嚴(yán)重受災(zāi)，開荒拓土、廣種薄收的耕作模式成為自然災(zāi)害頻發(fā)的誘因，背山面河的建房習(xí)慣使得花費(fèi)終生積蓄千辛萬苦修建的房屋在泥石流面前不堪一擊，陜南儼然已經(jīng)“一方水土養(yǎng)不活一方人”了。

“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，這不僅體現(xiàn)著社會(huì)的良心和公平正義，而且還事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)增進(jìn)人民福祉，事關(guān)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，事關(guān)國家長洽久安，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求和中國共產(chǎn)黨的重要使命”[2]。為此，陜西省“從2011年5月開始啟動(dòng)陜南移民搬遷工程，計(jì)劃用10年時(shí)間把居住在中高山地地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的240萬山區(qū)群眾搬遷轉(zhuǎn)移到安全宜居宜業(yè)的淺丘或川道地帶”[3]。作為在全國率先進(jìn)行移民搬遷試點(diǎn)的地區(qū)之一，陜南移民搬遷緊扣“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”目標(biāo)，堅(jiān)持“集中安置、城鎮(zhèn)安置、樓房化安置，避災(zāi)搬遷優(yōu)先、特困戶搬遷優(yōu)先”的原則，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，精心組織，強(qiáng)力推進(jìn)，取得了顯著成效，實(shí)現(xiàn)了減災(zāi)安居，做到了精準(zhǔn)脫貧，改善了生態(tài)環(huán)境，加快了城鄉(xiāng)一體，帶動(dòng)了陜南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，為全國“十三五”移民搬遷政策的出臺(tái)提供了陜南模式，貢獻(xiàn)了陜西智慧。

但是，目前陜南移民搬遷工作存在諸多問題，突出表現(xiàn)為：一方面政府投入巨資建設(shè)移民小區(qū)，建設(shè)工地?zé)峄鸪?，建成小區(qū)風(fēng)景如畫；另一方面廣大搬遷戶觀念落后，不愿易地移民搬遷，甚至出現(xiàn)逃避和應(yīng)付現(xiàn)象，導(dǎo)致部分移民小區(qū)空空蕩蕩入住率偏低。發(fā)人深省、令人深思的背后，究其根源，乃是陜南移民搬遷的供給側(cè)存在諸多的問題所致。

近年來，學(xué)術(shù)界圍繞移民搬遷展開了積極研究，主要集中在社區(qū)治理、產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、制度建設(shè)、文化傳承、布局規(guī)劃、績效考核、規(guī)范管理、美麗鄉(xiāng)村等八大領(lǐng)域。而圍繞供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開展移民搬遷研究的較少，因此，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視域來研究陜南移民搬遷工作，著力改革供給體系，改良供給產(chǎn)品，改善供給服務(wù)，對(duì)于解決好陜南乃至全國移民搬遷工作存在的問題，助推新時(shí)代國家扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略任務(wù)的最終完成，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論的啟示

2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上首次提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”概念，強(qiáng)調(diào)我國的治國思路應(yīng)著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動(dòng)力。由此，“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為中國全面深化改革的重頭戲、主戰(zhàn)場、深水區(qū)、攻堅(jiān)區(qū)，對(duì)全面建成小康社會(huì)的進(jìn)度發(fā)揮著關(guān)鍵性作用”[4]。事實(shí)上，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)以供給側(cè)為突破口，其理論溯源來自于西方供給學(xué)派思想，但又與其有本質(zhì)區(qū)別。

1.1理論溯源西方供給學(xué)派是20世紀(jì)70年代在美國興起的一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)流派，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的供給方面，認(rèn)為需求會(huì)自動(dòng)適應(yīng)供給的變化，因而得名。

1.1.1薩伊定理。因由19世紀(jì)法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩依最先提出而得名，而真正提出相關(guān)理論的是英國供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆勒。該定理主張供給創(chuàng)造需求，生產(chǎn)者進(jìn)行生產(chǎn)勞動(dòng)的根本原因是具有消費(fèi)其他商品的需求。至于需求的原因是因?yàn)樵谏唐返牧魍ㄟ^程中，生產(chǎn)者的生產(chǎn)引起了對(duì)其他商品的需求，因而整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系也就達(dá)到了循環(huán)，某一數(shù)量商品供給也就帶動(dòng)了對(duì)相同數(shù)量商品的需求。因此，薩伊定理主張打破壟斷、減少管制、減少稅收，通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)供求均衡。

1.1.2拉弗曲線理論。1929—1933年資本主義世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)使薩伊定理失效而凱恩斯主義大行其道，而20世紀(jì)70年代忽如其來的“滯脹”局面又催生了新供給學(xué)派理論。1974年，美國供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉弗為了說服福特總統(tǒng)的白宮助理切尼，使其明白只有通過減稅才能讓美國擺脫“滯脹”困境，即興在華盛頓一家餐館的餐巾紙上畫了一條拋物線[5]，拉弗曲線理論由此得名。為糾正凱恩斯主義過分注重刺激需求的主張，拉弗曲線理論認(rèn)為當(dāng)消費(fèi)產(chǎn)生不足的時(shí)候，必須通過減免稅收來促進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)促成稅收增加，即“減稅的目的是為了加稅”；政府的稅收與稅率關(guān)系存在著一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，稅率高過轉(zhuǎn)折點(diǎn)就會(huì)導(dǎo)致企業(yè)撤資經(jīng)濟(jì)蕭條，而稅率接近轉(zhuǎn)折點(diǎn)達(dá)到最優(yōu)值時(shí)稅收才會(huì)最高。

1.1.3供給革命。里根任美國總統(tǒng)后，接受了供給學(xué)派的理論主張，在美國掀起了一場供給革命。他強(qiáng)調(diào)“政府不是解決問題的辦法，政府恰恰就是問題的所在”，主張大幅減稅支持企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)行業(yè)競爭盤活市場機(jī)制，削減社會(huì)福利縮減政府規(guī)模，減少政府干預(yù)實(shí)現(xiàn)自由貿(mào)易，基本上解決了美國經(jīng)濟(jì)的“滯脹”問題。

1.2基本啟示

1.2.1供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論與西方供給學(xué)派思想存在本質(zhì)區(qū)別。首先，理論背景不同。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論背景是以宏觀經(jīng)濟(jì)下行而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)增長“新常態(tài)”，具體表現(xiàn)為：經(jīng)濟(jì)增速的放緩、技術(shù)性后發(fā)優(yōu)勢的消失、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新動(dòng)力機(jī)制尚未形成；而西方供給學(xué)派理論背景是美國于20世紀(jì)70、80年代突發(fā)的經(jīng)濟(jì)“滯脹”現(xiàn)象：一方面經(jīng)濟(jì)增長停滯并由此引發(fā)大量失業(yè)；另一方面通貨膨脹加劇導(dǎo)致物價(jià)持續(xù)上升，社會(huì)動(dòng)蕩不安。

其次，觀點(diǎn)思路不同。其一是理論觀點(diǎn)不同。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革既不實(shí)行需求緊縮，也不放棄需求管理，強(qiáng)調(diào)釋放新需求，創(chuàng)造新供給，改善供給環(huán)境，優(yōu)化供給機(jī)制，改進(jìn)供給制度，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力。而西方供給學(xué)派片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的唯一源泉在供給側(cè)，主張與需求管理徹底決裂。其二是基本思路不同。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)的是解除供給約束和供給抑制，注重以高質(zhì)量制度供給和環(huán)境供給，來提升全要素勞動(dòng)生產(chǎn)率；西方供給學(xué)派認(rèn)為增加生產(chǎn)和供給必須通過增加投資和勞動(dòng)特別是增加投資來實(shí)現(xiàn)，基本思路仍在需求側(cè)“三駕馬車”傳統(tǒng)框架內(nèi)。其三是政策側(cè)重點(diǎn)不同。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強(qiáng)調(diào)“以人民為中心”，注重有效市場與有為有限政府的結(jié)合。而西方供給學(xué)派理論主張新自由主義，強(qiáng)調(diào)減少政府干預(yù)，推崇無為政府。

再次，改革舉措不同。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主張用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性，使供給體系更好地適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。而西方供給學(xué)派主張大幅度減稅和削減社會(huì)福利以刺激經(jīng)濟(jì)增長，減少政府干預(yù)，緩解赤字壓力，以期有效平抑通脹。

1.2.2供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論與移民搬遷具有辯證統(tǒng)一關(guān)系。首先，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論對(duì)移民搬遷具有理論支撐和實(shí)踐指導(dǎo)作用。一方面，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論為移民搬遷提供理論支撐。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論以供給側(cè)改革作為切入點(diǎn)，以結(jié)構(gòu)性調(diào)整作為改革方式，按照市場導(dǎo)向的要求來規(guī)范政府的權(quán)力，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，“不僅是一種手段，而且更是一種思維”[6]，將成為當(dāng)前及以后相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本指導(dǎo)思想之一。移民搬遷自啟動(dòng)以來，尤其是“十三五”開局上升為國家戰(zhàn)略以來，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論的支撐下，突出強(qiáng)調(diào)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，提高全要素生產(chǎn)率；增強(qiáng)供給能動(dòng)性，強(qiáng)化引領(lǐng)性供給；提高供給的適應(yīng)性，增強(qiáng)有效性供給；提高供給的針對(duì)性，增強(qiáng)精準(zhǔn)性供給，取得了舉世矚目的成就。另一方面，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論為移民搬遷提供實(shí)踐指導(dǎo)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與西方供給學(xué)派“供給管理”有本質(zhì)區(qū)別，其核心是放松管制以釋放活力，降低制度性交易成本，提高供給體系的質(zhì)量和效率，提高投資有效性，其實(shí)踐范疇可分為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、要素創(chuàng)新、制度改革3個(gè)層面，對(duì)移民搬遷的實(shí)踐指導(dǎo)作用體現(xiàn)在：在產(chǎn)業(yè)政策方面，要兼顧產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)為引領(lǐng)，堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先性和科學(xué)性，不做淘汰產(chǎn)業(yè)及高能耗產(chǎn)業(yè)；在產(chǎn)品供給方面，要強(qiáng)調(diào)數(shù)量與質(zhì)量并重為保障，堅(jiān)持供給的有效性和全面性，保證公共服務(wù)產(chǎn)品配套力度；在后續(xù)服務(wù)方面，堅(jiān)持人民中心理念，反對(duì)“唯政績論”，減少政府干預(yù)，簡政放權(quán)，切實(shí)發(fā)揮市場的有效配置作用實(shí)現(xiàn)移民搬遷的社會(huì)化市場化可持續(xù)化。

其次，移民搬遷對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論的進(jìn)一步豐富和發(fā)展具有一定促進(jìn)作用。移民搬遷作為國家“十三五”扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的重大舉措之一，對(duì)全面建成小康社會(huì)已經(jīng)發(fā)揮了并還將持續(xù)發(fā)揮重要作用，其制度的完善、體制的構(gòu)建、機(jī)制的健全以及對(duì)整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來的巨大利好效應(yīng)，必將進(jìn)一步推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論的豐富和發(fā)展，為全面建成小康社會(huì)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2 陜南移民搬遷工作的困境

2.1總體情況“十二五”期間，陜南三市移民搬遷“已累計(jì)投入各類資金595億元，完成32.4萬戶111.89萬人的搬遷任務(wù)，扶貧搬遷14.48萬戶50.64萬人；已累計(jì)建成集中安置點(diǎn)2 252個(gè)，其中5 000戶以上規(guī)模的17個(gè)，集中安置29.3萬戶102.5萬人，集中安置率達(dá)到90.43%；搬遷群眾人均收入由搬遷前的4 151元增加到7 478元；與2010年相比地質(zhì)災(zāi)害和洪澇災(zāi)害傷亡率分別下降80%和70%”[7]?！笆濉逼陂g，還將完成35.36萬戶的搬遷任務(wù)，對(duì)應(yīng)搬未搬的4.6萬戶“兩災(zāi)戶”、19.9萬戶貧困戶，分別于2018、2019年兩年搬遷完畢，確保2020年全面完成陜南移民搬遷任務(wù)。陜南移民搬遷的實(shí)施，改變生存環(huán)境，從根本上破解山區(qū)精準(zhǔn)扶貧難題；促進(jìn)人口聚集，為山區(qū)城鎮(zhèn)化提供現(xiàn)實(shí)路徑；整合公共資源，有效推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化；主動(dòng)避讓自然災(zāi)害，有效解決地質(zhì)災(zāi)害防治難題；人退林進(jìn)，有效促進(jìn)生態(tài)功能恢復(fù)。搬遷群眾的居住環(huán)境極大改善，生活方式極大轉(zhuǎn)變，生活質(zhì)量明顯提高，原住地生態(tài)環(huán)境得到了極大保護(hù)，成為一項(xiàng)名副其實(shí)的惠民工程，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.2陜南移民搬遷的困境

2.2.1缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)，就業(yè)渠道單一，制約移民后續(xù)生計(jì)發(fā)展。一是缺乏主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)。陜南3市28個(gè)縣區(qū)中有21個(gè)屬于傳統(tǒng)的國家或省級(jí)貧困縣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，工農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，第三產(chǎn)業(yè)起步較晚，尚未形成支柱產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺乏，就業(yè)吸納能力低，難以對(duì)移民搬遷發(fā)揮引領(lǐng)作用。

二是移民就業(yè)渠道單一，后續(xù)生計(jì)困難。由于移民搬遷時(shí)間緊、任務(wù)重，各級(jí)政府目前更多考慮的是如何“搬得出”，大部分移民因?yàn)槿鄙儋Y金和技術(shù)，后續(xù)生計(jì)無著，自謀出路不得，生活難以保障?！皾h中市佛坪縣部分移民2007年因生態(tài)移民搬遷，由于從農(nóng)村到城鎮(zhèn)后不能適應(yīng)城市生活，就業(yè)渠道窄，收入不穩(wěn)定，生活成本增加，家人難以團(tuán)聚，2011年又先后返回原居住地”[8]。這種情況應(yīng)引起足夠的重視。

2.2.2缺乏融資機(jī)制，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)大，移民搬遷成本高。一是缺乏融資機(jī)制導(dǎo)致各級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)大。移民搬遷是一項(xiàng)浩大的民生工程，耗資頗巨，2011年以來陜南移民搬遷已先后投入各類資金595億元，其中中央撥付25.0億元，陜南移民搬遷工程有限公司提供54.6億元，地方各級(jí)政府投入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、各類配套資金共計(jì)82.5億元。由于缺乏有效的融資機(jī)制，投資渠道單一，導(dǎo)致地方各級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)大。如商洛市計(jì)劃10年移民搬遷71.8萬人，據(jù)測算，需要省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)117億元，需要市縣財(cái)政配套45億元，而商洛市經(jīng)濟(jì)總量較小，2015年地方財(cái)政收入僅有31.79億元。

二是移民搬遷成本高，搬遷致貧問題凸顯。陜南移民搬遷分散安置戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是每戶3萬元，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建戶的安置標(biāo)準(zhǔn)是每戶最高不超過6萬元。以常見建房面積100 m2、依照目前1 500元/m2的基本造價(jià)來測算，共需建房資金15萬元，除去政府補(bǔ)助后的資金缺口高達(dá)9萬元左右。對(duì)于年人均收入不足萬元的陜南農(nóng)村來講，9萬元無疑是一筆巨款，足以決定一戶移民的搬遷成敗。事實(shí)上，陜南農(nóng)村至少有1/3以上的移民無力承擔(dān)自籌款項(xiàng)，硬性搬遷多會(huì)導(dǎo)致搬遷致貧。

2.2.3多山少坪，土地資源有限，移民建房選地困難。一是平地資源有限，安置建房用地十分緊張。陜南素有“八山一水一分田”之說，商洛、漢中、安康3市的山地丘陵分別占總面積的87.14%、89.8%、98.2%，平地資源十分有限，加之近年來各地招商引資，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，產(chǎn)業(yè)用地瓶頸加劇，給移民搬遷安置建房用地帶來很大困難。陜南計(jì)劃移民搬遷240萬人口，初步測算共需約1億m2的建筑面積，建房用地十分緊張。

二是安置點(diǎn)農(nóng)業(yè)耕地稀缺，移民生活顧慮加大。移民能否“穩(wěn)得住”，安置點(diǎn)的配套資源是關(guān)鍵。由于土地資源緊缺，安置點(diǎn)農(nóng)業(yè)耕地更為稀缺，使得相當(dāng)一部分移民因沒有耕地，缺乏自產(chǎn)自用的口糧保障而不愿易地搬遷；遷入地的原住戶也因耕地緊張，不愿配合政府調(diào)劑承包地，人為增加了移民搬遷的難度。

2.2.4工作機(jī)制不到位，政策執(zhí)行瑕疵明顯。 一是工作機(jī)制不到位。省市移民搬遷機(jī)構(gòu)多屬協(xié)調(diào)性質(zhì)，主體責(zé)任不明確，工作多以檢查指導(dǎo)方式開展，形式大于內(nèi)容，任務(wù)難以落實(shí)；縣級(jí)移民搬遷機(jī)構(gòu)歸屬國土部門之后，編制少，人手緊，經(jīng)費(fèi)難以保障，實(shí)施效果不佳；基層鎮(zhèn)(辦)事務(wù)太多，人員流動(dòng)性大，理論政策水平低，工作力量薄弱。

二是責(zé)任機(jī)制難落實(shí)。陜南移民搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位共涉及20多個(gè)，牽扯政策執(zhí)行、項(xiàng)目建設(shè)、資金管理、社區(qū)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，各自為政，合力分散，責(zé)任機(jī)制難落實(shí)；有督查無結(jié)果，有考核無獎(jiǎng)懲，導(dǎo)致“干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣，干與不干一個(gè)樣”，難以調(diào)動(dòng)干部的工作積極性。

三是政策執(zhí)行瑕疵明顯。由于搬遷對(duì)象識(shí)別不夠精準(zhǔn)，產(chǎn)生“搬富不搬窮”現(xiàn)象，導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)“拔窮根”的預(yù)期；未嚴(yán)格執(zhí)行戶籍分戶規(guī)定，臨時(shí)分戶問題嚴(yán)重，導(dǎo)致移民搬遷“戶多人少，見戶不見人”，移民入住率偏低；“搬少不搬老，移房不移地，移家不移產(chǎn)，移新不移舊”[9]現(xiàn)象，反映出移民搬遷政策執(zhí)行過程中的特殊性和復(fù)雜性，急需進(jìn)一步糾正與完善。

2.2.5供需錯(cuò)配，管理服務(wù)急需升級(jí)。一是供需錯(cuò)配，供給產(chǎn)品不能適應(yīng)移民需求。移民搬遷的供給產(chǎn)品包括安置房和小區(qū)服務(wù)兩部分。由于山區(qū)農(nóng)民習(xí)慣于自建住房，房屋布局及生產(chǎn)生活習(xí)慣多年養(yǎng)成，很難一下子適應(yīng)單元樓房的格局，供需之間表現(xiàn)出極強(qiáng)的不匹配；安置點(diǎn)實(shí)施小區(qū)化服務(wù)以后，物業(yè)的運(yùn)營成本需要移民來承擔(dān)，一定程度上增加了移民的生活成本，導(dǎo)致供給產(chǎn)品不能適應(yīng)移民需求，移民安置點(diǎn)入住率偏低，“商洛市移民的平均入住率僅為68.4%”[10]。

二是移民融新困難，后期管理服務(wù)難度大。生產(chǎn)生活環(huán)境的改變，導(dǎo)致大部分移民一時(shí)難以融入新的生活環(huán)境，生產(chǎn)生活各方面都出現(xiàn)了不適應(yīng)，且短時(shí)間內(nèi)難以根除；相當(dāng)一部分移民處于“兩棲”境地，既不愿意放棄原住地的房屋和耕地去改善環(huán)境，又不愿意入住安置小區(qū)重新規(guī)劃生活；有的移民建房不住私自出售，有的移民住新房不拆舊房浪費(fèi)土地資源，給后期管理服務(wù)增加了難度。

3 解決對(duì)策

3.1搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，確保移民就業(yè)增收

3.1.1搶抓戰(zhàn)略機(jī)遇，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。自2018年1月15日國務(wù)院正式批復(fù)《關(guān)中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》以來，陜南已先后被納入關(guān)天經(jīng)濟(jì)區(qū)、秦巴山區(qū)、丹江口庫區(qū)、川陜革命老區(qū)等多個(gè)國家層面經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合發(fā)展規(guī)劃；國家旅游局、國務(wù)院扶貧辦日前印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)旅游扶貧行動(dòng)方案》，聚焦深度貧困地區(qū)，切實(shí)加大旅游扶貧支持力度。為陜南培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快脫貧攻堅(jiān)步伐提供了千載難逢的發(fā)展機(jī)遇。為此，要結(jié)合地方區(qū)域特色，搶抓機(jī)遇，迎頭趕上，主動(dòng)融入大發(fā)展潮流，積極培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)脫貧攻堅(jiān)新格局。

3.1.2因地制宜，大力發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，確保移民就業(yè)增收。陜南跨越黃河、長江兩個(gè)流域，在氣候上屬南暖溫帶向北亞熱帶過渡的區(qū)域，適合不同種類物種生長。為此，要結(jié)合陜南的實(shí)際，因地制宜，大力發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。如商洛市按照“因地制宜、精準(zhǔn)施策、分類指導(dǎo)、長短結(jié)合、三產(chǎn)融合”的原則，把發(fā)展特色脫貧產(chǎn)業(yè)作為重要抓手，既發(fā)展核桃、板栗、中藥材、食用菌、茶葉、生豬、烤煙等一批可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，又發(fā)展蜜蜂、魔芋、油用牡丹、林麝、鼯鼠等小眾產(chǎn)業(yè)，大力實(shí)施旅游扶貧、電商扶貧、光伏扶貧，形成了“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，確保了移民就業(yè)增收。

3.2盤活社會(huì)資本，豐富融資渠道，增加資金投入，確保資金安全

3.2.1盤活社會(huì)資本，豐富融資渠道。資金總量不足是制約移民搬遷的關(guān)鍵因素，而盤活社會(huì)資本，豐富融資渠道，形成多元投入機(jī)制是破解的唯一路徑。要用足用活現(xiàn)有政策，積極出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)辦法，千方百計(jì)吸納民間資本、社會(huì)資本、金融資本參與移民搬遷工程，調(diào)動(dòng)各級(jí)各類企業(yè)、地方經(jīng)濟(jì)能人、村組干部、社會(huì)團(tuán)體共同參與的積極性。如商洛市商州區(qū)通過組建扶貧志愿者組織，建立社會(huì)扶貧信息平臺(tái)，設(shè)立社會(huì)幫扶資金專戶，支持各界人士參與移民搬遷，效果明顯。

3.2.2增加資金投入，確保資金安全。2011—2013年陜南移民搬遷共投入資金441.03億元，其中省上劃撥106.07億元，占24.05%，群眾自籌188.44億元，占42.73%，而市縣一級(jí)政府的配套資金缺口還很大。“由于整個(gè)移民工程資金總量預(yù)算的前瞻性不足，對(duì)于物價(jià)上漲和通貨膨脹等因素考慮得不夠，原先預(yù)算的1 100億元是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的”[11]。為此，要在確保中央和省級(jí)財(cái)政支持的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化市縣專項(xiàng)資金預(yù)算，通過項(xiàng)目帶動(dòng)、多元融資等辦法多渠道增加資金總量；要加強(qiáng)專項(xiàng)資金監(jiān)管，堅(jiān)持專戶管理、封閉運(yùn)行、?？顚Ｓ谩⒗壗Y(jié)算，加強(qiáng)監(jiān)督審計(jì)，確保資金安全。

3.3以清退老宅基地為突破口，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持科學(xué)用地，積極化解土地瓶頸

3.3.1以清退老宅基地為突破口，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)。要解決“搬少不搬老，移房不移地，移家不移產(chǎn)，移新不移舊”的“四不移”問題，必須以清退老宅基地為突破口，盤活閑置低效城鄉(xiāng)建設(shè)用地，解決土地閑置撂荒問題，堅(jiān)持“一戶一宅”原則，實(shí)行拆舊補(bǔ)償辦法，完善老宅基地騰退復(fù)耕機(jī)制；要建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，引入企業(yè)化運(yùn)營模式，出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)，實(shí)施土地掛牌制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)，為移民增收開拓新渠道。

3.3.2堅(jiān)持科學(xué)用地，積極化解土地瓶頸。堅(jiān)持集約用地以提高土地利用率，每個(gè)集中安置點(diǎn)規(guī)模要達(dá)到30戶以上，集中安置用地戶均控制在0．013 hm2以內(nèi)，分散安置每戶用地控制在0.017 hm2以內(nèi)，從源頭上確保土地高效集約利用；嚴(yán)格執(zhí)行住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，原則上以60 m2、80 m2、100 m2戶型為主，最大不超過120 m2，嚴(yán)格執(zhí)行以戶為單位人均住房建筑面積不超過 25 m2的政策“紅線”，以緩解土地壓力；安置點(diǎn)規(guī)劃堅(jiān)持科學(xué)用地原則，盡量少占耕地，鼓勵(lì)利用閑置地、廢棄地；擴(kuò)大集中安置，限制分散安置，鼓勵(lì)上樓安置，獎(jiǎng)勵(lì)外遷安置，積極化解土地瓶頸。

3.4構(gòu)建長效機(jī)制，提升政策執(zhí)行力

3.4.1建立健全移民搬遷長效機(jī)制。以構(gòu)建“市縣鎮(zhèn)三級(jí)政府主體責(zé)任制”為突破口，狠抓機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)的“三落實(shí)”，堅(jiān)持問題導(dǎo)向原則，強(qiáng)化目標(biāo)責(zé)任考核與獎(jiǎng)懲機(jī)制，推行黨政一把手責(zé)任追究機(jī)制，構(gòu)建移民搬遷長效機(jī)制。為貫徹習(xí)近平總書記“五級(jí)書記抓脫貧、黨政同責(zé)”的要求，陜西出臺(tái)“十條鐵規(guī)”，明確要求市、縣、鄉(xiāng)、村4級(jí)黨政一把手必須親自上陣、親臨一線、親力親為，強(qiáng)調(diào)主官必須主責(zé)、獎(jiǎng)罰必須分明。商洛市全面落實(shí)“縣區(qū)委書記擔(dān)責(zé)、縣區(qū)長掛帥、常務(wù)副縣區(qū)長主抓”的推進(jìn)機(jī)制，夯實(shí)縣區(qū)政府主體責(zé)任，成立由縣區(qū)委書記任第一組長、縣區(qū)長任組長、常務(wù)副縣區(qū)長任副組長的移民搬遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確常務(wù)副縣區(qū)長分管主抓，建立了“季度點(diǎn)評(píng)、專項(xiàng)視察、年底交賬”的考評(píng)研判長效機(jī)制。

3.4.2加強(qiáng)調(diào)查研究，提升政策執(zhí)行力。移民搬遷是一項(xiàng)涉及城鎮(zhèn)化建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村綜合改革、美麗鄉(xiāng)村等多個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程，牽扯農(nóng)村發(fā)展，關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定，在實(shí)施過程中不可避免會(huì)出現(xiàn)諸多公共政策層面的問題，急需出臺(tái)實(shí)施細(xì)則予以解決；由于各級(jí)政府在處理企業(yè)、集體、移民等不同利益主體間的關(guān)系時(shí)對(duì)政策理解的不到位，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中會(huì)產(chǎn)生一定的矛盾，也需要及時(shí)有效地化解。為此，要進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究，強(qiáng)化干部的教育培訓(xùn)，努力提升各級(jí)政府移民搬遷政策的執(zhí)行力，就顯得十分迫切。日前，陜西省依托西安交通大學(xué)和延安、渭南、安康、商洛4個(gè)地級(jí)市成立了陜西易地扶貧搬遷研究基地，搭建平臺(tái)，建立智庫，做出了有益嘗試。

3.5建立移民搬遷大數(shù)據(jù)庫，不斷提高供給適配性

3.5.1建立移民搬遷大數(shù)據(jù)庫。移民搬遷自啟動(dòng)以來已歷時(shí)數(shù)年，耗資595億，搬遷人口111.89萬，累積了大量的一手資料；各級(jí)政府為了協(xié)調(diào)推進(jìn)移民搬遷工作，圍繞移民構(gòu)成、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、資金技術(shù)、勞動(dòng)力狀況、就業(yè)需求等進(jìn)行了大量的前期調(diào)查，積累了豐富的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。為了改進(jìn)移民搬遷供給體系，提高供給質(zhì)量和效率，應(yīng)協(xié)調(diào)省市縣各級(jí)有關(guān)機(jī)構(gòu)，依托現(xiàn)有資源，建立移民搬遷大數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)資源共享、互聯(lián)互通，并為國家高位決策和監(jiān)督檢查提供數(shù)據(jù)支撐。

3.5.2不斷提高供給適配性。一是科學(xué)設(shè)計(jì)移民安置房的

布局結(jié)構(gòu)，盡量適應(yīng)當(dāng)?shù)匾泼竦纳a(chǎn)生活習(xí)慣，不斷提高供給的適配性；二是健全社區(qū)服務(wù)體系。圍繞日常管理、便民服務(wù)、社會(huì)保障、就業(yè)指導(dǎo)、綜合培訓(xùn)等方面，不斷完善移民小區(qū)社區(qū)化、物業(yè)化管理服務(wù)體系，努力營造文明宜居的生活環(huán)境；三是完善社區(qū)配套設(shè)施，確保移民享受入學(xué)、就醫(yī)、購物、休閑等均等的公共服務(wù)，不斷提升移民的歸屬感和幸福感。

[1] 本書編寫組.黨的十九大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：黨建讀物出版社，2017：55.

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