農(nóng)村環(huán)境治理：問題檢視與法律應(yīng)對

孔東菊

(安徽工業(yè)大學 公共管理與法學院，安徽 馬鞍山 243000)

農(nóng)村環(huán)境治理是關(guān)乎我國生態(tài)環(huán)境保護的重要課題。黨的十九大報告提出要“加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動”，為農(nóng)村環(huán)境治理工作提出了新的目標。我國地域遼闊，各地農(nóng)村環(huán)境污染治理情況存在一定的區(qū)域差異，對環(huán)境治理問題的研究需要結(jié)合地域特征。不過，從學界已有研究成果來看，主要以理論研究為主，結(jié)合農(nóng)村污染治理實踐的研究不多，針對性不強。鑒于此，筆者于2017年7月和2018年2月兩次對安徽省L縣進行實地調(diào)研，分析農(nóng)村環(huán)境治理實踐中存在的主要問題及成因，并提出應(yīng)對建議。

一、安徽省L縣農(nóng)村環(huán)境污染主要來源

安徽省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村環(huán)境污染治理問題十分迫切。L縣位于安徽省中部，隸屬于合肥市，面積約2 348平方公里，境內(nèi)有低山、丘陵、圩區(qū)和湖泊等多種地形地貌。全縣共17個鎮(zhèn)，據(jù)常規(guī)人口統(tǒng)計，總?cè)丝?19萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占86.16%。從地形地貌特征、農(nóng)業(yè)人口構(gòu)成、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式及農(nóng)村生活方式等方面看，該縣均較好地代表了安徽省農(nóng)村地區(qū)的特點。

(一)安徽省L縣農(nóng)村環(huán)境污染主要來源

L縣農(nóng)村環(huán)境污染主要由以下幾類污染源構(gòu)成：

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的面源污染。一直以來，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的面源污染是農(nóng)村環(huán)境主要污染源。L縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染主要包括：其一，農(nóng)作物種植中使用化肥和農(nóng)藥造成的水源和土壤污染。據(jù)統(tǒng)計，2017年，合肥市農(nóng)作物播種平均每公頃使用化肥約341.6公斤，而農(nóng)藥使用量為1.3萬噸[1]。利用率上，主要農(nóng)作物化肥利用率為37.6%[2]，農(nóng)藥使用率為39.6%[3]。L縣耕地面積有72 807公頃，根據(jù)每公頃使用平均值估算，每年仍會產(chǎn)生大量的化肥和農(nóng)藥殘留，對農(nóng)村水體和土壤造成了嚴重污染。此外，地膜殘留和秸稈焚燒也是造成土壤和空氣污染的來源之一。其二，家禽養(yǎng)殖造成的污染。L縣的家禽養(yǎng)殖分為家庭分散養(yǎng)殖和養(yǎng)殖場集中養(yǎng)殖兩種。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭凡是有常住人口的，幾乎都采取圈養(yǎng)與散養(yǎng)相結(jié)合的方式養(yǎng)殖了幾只到幾十只不等的各類家禽，家禽糞便對局部水源造成污染。即便是養(yǎng)殖場的各類養(yǎng)殖垃圾，雖有簡單的處理措施，但實際效果也并不理想。其三，水產(chǎn)養(yǎng)殖造成的水體污染。L縣湖泊面積較大，水域總面積23.7萬畝，其中河塘澇洼地近4萬畝。近年來，該縣為發(fā)展經(jīng)濟，提出“漁民增收，漁業(yè)增效”思路，大力發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖。盡管在發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的同時，該縣也注意到生態(tài)養(yǎng)殖的重要性，但對水體的污染還是在所難免。

2.農(nóng)村居民生活造成的污染。農(nóng)村居民生活污染主要有三部分：一是生活垃圾污染。L縣農(nóng)村環(huán)保設(shè)施總體較為落后，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除公路旁邊建有簡易垃圾池外，只有部分村莊有垃圾桶，距離公路較遠的村莊大多沒有生活垃圾處理設(shè)施，生活廢水和其他固體垃圾隨地傾倒丟棄。二是燃燒柴火造成的空氣污染。在L縣農(nóng)村，筆者對N鎮(zhèn)3個村近100戶村民走訪發(fā)現(xiàn)，日常生活中，80%左右的農(nóng)戶煮飯做菜都是通過燃燒柴火或者燃燒柴火與電力、燃氣使用相結(jié)合，由此產(chǎn)生的廢氣造成了空氣污染。三是糞便污染。L縣農(nóng)村普遍使用旱廁，目前僅在少數(shù)鎮(zhèn)的部分村推進旱廁改建，不能得到及時處理的糞便對空氣、水源和土壤都造成了污染。

此外，L縣是安徽省有名的資源大縣，境內(nèi)資源豐富，礦種較多，初步發(fā)現(xiàn)和查明的各類礦產(chǎn)有36種，已探明儲量的有23種。近年來，該縣為改變工業(yè)發(fā)展薄弱的局面，依托資源優(yōu)勢，大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟。然而，在實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值增加的同時，環(huán)境污染問題也日益突出。筆者調(diào)查中了解到，L縣N鎮(zhèn)S銅礦的開采就曾導(dǎo)致周邊近兩公里范圍水井干涸，作為補救措施，礦企給周邊村民免費安裝了自來水。2014年初，位于該縣F鎮(zhèn)的某銅業(yè)有限公司因?qū)S區(qū)內(nèi)的氧化銅礦石缺乏有效管理，致使硫酸銅溶液向外溢排到附近村莊的池塘，造成嚴重的水體污染[4]。

(二)安徽省L縣農(nóng)村環(huán)境治理的特點

L縣農(nóng)村環(huán)境治理主要是在安徽省和合肥市的部署下進行的，概括起來有以下特點：

一是治理措施上采取專項治理與區(qū)域綜合治理相結(jié)合。L縣農(nóng)村環(huán)境專項治理措施主要包括三項：其一，河流水源污染河長制治理。2013年6月，合肥市委辦公廳、市政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面實行“河長制”的通知》，根據(jù)“屬地管理”原則，縣、鎮(zhèn)、村(居、社區(qū))黨政負責人分別擔任“河長”“河段長”“分河段長”，逐級建立層級分明的三級管理體系。除河長制外，對湖泊水源污染實行湖長制治理。其二，秸稈焚燒專項治理。從2005 年開始，合肥市主要在機場周邊等重點區(qū)域?qū)嵭屑竟?jié)性禁燒，后來發(fā)展為全域全年禁燒。L縣始于2013年，實行全年全域全面禁燒。其三，農(nóng)村清潔工程治理。2010年，安徽省農(nóng)村清潔工程啟動，計劃用5年時間，探索建立“村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾處理模式和衛(wèi)生保潔制度。2011年6月，L縣N鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站率先建成并正式運行，而后，其他各鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站也相繼籌建。

L縣農(nóng)村環(huán)境區(qū)域綜合治理措施主要有兩項：其一，農(nóng)村環(huán)境“三邊三線”綜合整治。安徽省“三邊三線”環(huán)境綜合整治于2011年11月，即以鐵路沿線、公路沿線、江河沿線以及城市周邊、省際周邊、景區(qū)周邊等“三線三邊”為突破口，重點是垃圾治理、建筑治理、廣告標牌治理、礦山治理和綠化改造提升[5]。其二，農(nóng)村環(huán)境連片整治。2011年6月，安徽省被列為全國第二批示范省，在全省各地建設(shè)了若干個示范項目，截至目前，L縣境內(nèi)有兩個鎮(zhèn)獲批建設(shè)此類項目。

二是組織實施上實行“一措施一機構(gòu)”。無論是專項治理還是區(qū)域綜合治理，L縣在具體組織實施上都是單獨成立組織，負責人由同級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或分管負責人兼任。如河長制實施中，L縣建立了三級領(lǐng)導(dǎo)組：縣“河長制”管理工作領(lǐng)導(dǎo)組由縣委書記任組長(河長)，縣長任第一副組長，各縣級黨政機關(guān)和群團組織均為成員單位?？h“四大班子”負責人分別擔任全縣12條河流的“河長”，各鎮(zhèn)黨政主要負責人分別擔任轄區(qū)河流“河段長”，各村(居、社區(qū))“兩委”班子主要負責人擔任轄區(qū)河流段“分河段長”。農(nóng)村清潔工程工作也是由縣政府負總責，各鎮(zhèn)成立了農(nóng)村清潔工程領(lǐng)導(dǎo)組，由鎮(zhèn)相關(guān)負責人擔任組長和副組長，具體負責落實。

三是治理效果評定主要以上級對下級的督查考核為主。L縣農(nóng)村環(huán)境治理效果的評定上，主要依賴于行政部門內(nèi)部上級對下級的督查。常見的方式是聽取匯報、日常檢查、定期檢查以及資料檢查等，再按照事先擬定的考核評分細則逐項量化評分。關(guān)于各項治理措施的考核，各個鎮(zhèn)都相應(yīng)地制定了具體的評分細則或考核辦法。以N鎮(zhèn)為例，關(guān)于“河長制”的考核，該鎮(zhèn)制定了《N鎮(zhèn)“河長制”工作考核辦法》，考核分為優(yōu)秀、合格、不合格三個等次，考核名次按從高分到低分排列?？己私Y(jié)果與環(huán)境保證金、績效獎懲及干部提拔任用掛鉤。

四是治理責任承擔上主要以環(huán)境保證金為主。環(huán)境保證金是為了更有效推進環(huán)境法的實施而采取的一種政策手段，即由相關(guān)主體事先繳納一定數(shù)量的現(xiàn)金，以擔保將來履行環(huán)保義務(wù)或完成相應(yīng)的環(huán)境治理職責，可以針對排污企業(yè)這一外部行政相對人收取，也可針對行政機關(guān)這一內(nèi)部行政相對人或者行政公務(wù)人員收取[6]。L縣農(nóng)村環(huán)境治理實踐中，環(huán)境保證金幾乎是各級黨政負責人承擔環(huán)境治理責任的主要方式，并規(guī)定了詳細的獎懲措施，如根據(jù)2013年L縣頒布的《關(guān)于L縣全面開展河長制管理工作的實施意見》規(guī)定，實行河長“承諾保證金”制度，河長、第一副河長、副河長、河段長、分河段長(村級)年初分別向領(lǐng)導(dǎo)組辦公室專戶繳存數(shù)量不等的保證金，年底經(jīng)考核合格的按150%予以獎勵，不合格的按考核得分扣除保證金?！叭吶€”環(huán)境整治和秸稈禁燒專項治理中，也有類似的規(guī)定。

二、農(nóng)村環(huán)境治理中存在的問題檢視

(一)農(nóng)村環(huán)保指導(dǎo)思想有偏差，相關(guān)主體環(huán)保意識淡薄

盡管近年來農(nóng)村環(huán)境治理得到了普遍關(guān)注，但實踐中，農(nóng)村環(huán)保指導(dǎo)思想仍存在偏差，相關(guān)主體環(huán)保意識仍然較淡薄。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民中青壯年大多外出務(wù)工，留守的主要是老人和孩子，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活中沒有清晰的環(huán)保意識，對農(nóng)藥和化肥的使用一般僅憑經(jīng)驗和感覺，生活垃圾隨意棄置。當?shù)卣沫h(huán)境治理與監(jiān)管工作往往與地方經(jīng)濟發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)系在一起，從思想上對污染治理和環(huán)境保護不夠重視。無論是專項治理措施還是綜合治理措施，為了達到檢查要求，普遍存在注重形式效果，忽視內(nèi)在效果的現(xiàn)象。筆者在W鎮(zhèn)S村發(fā)現(xiàn)，該村所有房屋的外墻刷成灰白兩色，修建了統(tǒng)一的排水溝，并安裝了太陽能路燈，遠觀村容整潔，干凈衛(wèi)生。經(jīng)過與當?shù)鼐用裆钊肓私獍l(fā)現(xiàn)，該村的環(huán)保實施十分有限，各類污染源并未得到有效治理，而且由于修建的排水溝太淺，每逢下雨便污水泛濫。

(二)環(huán)境污染治理模式單一，社會力量參與較少

目前，環(huán)境污染治理模式主要有政府一元治理、市場一元治理及多元治理三類模式。政府一元治理模式中，政府是環(huán)境污染的唯一合法治理主體，通過出臺各種規(guī)范性文件，以法律手段和行政手段為主，自上而下對環(huán)境污染進行治理。市場一元治理模式則是將環(huán)境公共物品私有化，由市場主體通過市場的價格機制、競爭機制、技術(shù)創(chuàng)新機制等對環(huán)境污染進行治理。多元治理模式是由政府、市場與社會多元主體基于共同的環(huán)境污染治理目標進行權(quán)責分配，采取管制、分工、合作、協(xié)商等方式持續(xù)互動對環(huán)境污染進行治理[7]。我國農(nóng)村目前普遍采用政府一元治理模式，L縣也不例外。無論是農(nóng)村環(huán)境專項治理還是農(nóng)村環(huán)境區(qū)域綜合治理，政府都是環(huán)境治理的主要主體，享有環(huán)境治理權(quán)力，并承擔環(huán)境治理義務(wù)。近年來，該縣開始逐漸吸收市場主體參與治理，如在農(nóng)村清潔工程中，該縣各鎮(zhèn)成立了環(huán)衛(wèi)保潔公司，實行了自主經(jīng)營、自負盈虧、政府定額補助的經(jīng)營機制。但總體而言，這種治理模式仍然是政府一元治理的模式，體現(xiàn)了嚴重的行政權(quán)依賴傾象，市場主體的參與極其有限，諸如農(nóng)村基層自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟體、社會團體、農(nóng)村居民等社會力量的參與則更少。

(三)缺乏專門的監(jiān)管機構(gòu)和人員，運動式執(zhí)法檢查成常用監(jiān)管手段

目前，我國政府專門環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置一般到縣級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級大多沒有成立專門的環(huán)保機構(gòu)。L縣各鎮(zhèn)目前均沒有專門的環(huán)保機構(gòu)和人員，農(nóng)村環(huán)境治理工作主要由黨政負責人負責，工作人員也均由鎮(zhèn)政府工作人員及村(居)委會成員兼任，他們既是治理主體，也是監(jiān)管主體。從環(huán)境監(jiān)管的常規(guī)方式來看，定期或不定期的運動式執(zhí)法檢查是首選方式。這種監(jiān)管方式使得農(nóng)村環(huán)境治理也具有“運動式”的特征，弊端顯而易見：其一，執(zhí)法檢查主要針對的是當前的治理表面狀況，難以對環(huán)境污染根源及其常態(tài)化治理進行督查；其二，具有較強的隨意性，人治色彩較重，既缺乏明確的執(zhí)法依據(jù)，也缺乏持久的公信力；其三，片面追求效率，針對不同的執(zhí)法區(qū)域和執(zhí)法對象，很難保證按照相同的標準和要求執(zhí)行，容易導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的公正性缺失[8]。

(四)環(huán)境保證金泛化，難以形成治理合力

環(huán)境保證金作為一種促進和保障相關(guān)主體履行環(huán)境義務(wù)，促進環(huán)境保護的手段，具有強制性和高效性。針對政府及其工作人員，L縣采取的主要是“責任到人”的治理任務(wù)分配體制和監(jiān)管體制，環(huán)境保證金成為政府工作人員承擔環(huán)境責任的主要形式。從實際情況看，環(huán)境保證金的泛化使用并沒有實現(xiàn)預(yù)期效果。首先，環(huán)境保證金制度加劇了環(huán)保考核的形式化，在獎勵的動力和可能扣罰保證金的壓力之下，保證金繳納主體在應(yīng)對環(huán)保考核時，往往重考核指標而輕防治效果，甚至可能出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)保事業(yè)功利化。其次，環(huán)境保證金制度未能激發(fā)農(nóng)村居民參與污染防治的積極性。根據(jù)已有規(guī)定，通過各類環(huán)境保證金實行的“以獎代罰”主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會的工作人員，而非針對環(huán)境污染源人，是“促管理者之治”而非“促官民共治”[9]。 就廣大農(nóng)村居民而言，環(huán)境保證金與其沒有直接聯(lián)系，在農(nóng)村法律法規(guī)不健全的當下，其法律責任及形式均不明確，參與環(huán)境污染防治的壓力與動力均不足，難以形成農(nóng)村環(huán)境治理的合力。

三、農(nóng)村環(huán)境治理的法律應(yīng)對建議

(一)健全農(nóng)村環(huán)境治理法制，樹立正確的農(nóng)村環(huán)保指導(dǎo)思想

環(huán)境治理必須依法推進。要樹立正確的農(nóng)村環(huán)境治理指導(dǎo)思想，首先，需要健全農(nóng)村環(huán)保法制，明確農(nóng)村各主體的環(huán)境權(quán)益、環(huán)境義務(wù)與環(huán)境責任，依法推進農(nóng)村環(huán)境治理。我國自改革開放以來，環(huán)境法制建設(shè)取得了快速發(fā)展，基本形成了具有我國特色的環(huán)境法律法規(guī)體系。但現(xiàn)有規(guī)范大多是在“城市中心主義”的指導(dǎo)思想下制定，不能完全滿足農(nóng)村環(huán)境污染治理的需要。對此，國家需要制定針對農(nóng)村環(huán)境保護的基礎(chǔ)性法律或?qū)ｉT性法律，各省、自治區(qū)、直轄市可在此基礎(chǔ)上，運用地方立法權(quán)，制定符合當?shù)貙嶋H情況的地方性法規(guī)。其次，加強環(huán)境保護法制宣傳教育，增強相關(guān)主體的環(huán)保意識。調(diào)查中筆者注意到，L縣部分鎮(zhèn)已采取相關(guān)舉措并取得一定成效，如沿公路兩側(cè)刷寫環(huán)保宣傳標語、組織環(huán)保法制宣講、在中小學開展環(huán)保知識學習等。最后，改變農(nóng)村環(huán)境治理效果考核內(nèi)容，正確處理環(huán)境內(nèi)在治理與外在整潔之間的關(guān)系。一般而言，農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)村環(huán)境美化并不矛盾，但不能為了“美化”而對各類環(huán)境污染進行掩蓋和不當治理。在二者的關(guān)系上，必須明確環(huán)境治理的根本目的是對各環(huán)境要素進行修復(fù)與保護，提高環(huán)境質(zhì)量，最終實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護，環(huán)境美觀應(yīng)當是環(huán)境治理取得良好效果的外在表現(xiàn)。

(二)堅持政府主導(dǎo)地位，發(fā)揮多元主體參與治理的作用

針對農(nóng)村環(huán)境治理模式單一、社會力量參與不足的問題，需要在法治框架內(nèi)，多種治理方式協(xié)調(diào)運用，發(fā)揮包括政府、市場、環(huán)保組織、農(nóng)村基層自治組織及農(nóng)村居民在內(nèi)的多元主體的作用。首先，應(yīng)堅持政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位，改變由政府直接全面提供農(nóng)村環(huán)境治理服務(wù)為有限提供環(huán)境治理服務(wù)，其主要職責為引導(dǎo)、組織多元主體參與治理，協(xié)調(diào)各主體在環(huán)境治理中的分工及相互關(guān)系，并對各主體的治理行為進行監(jiān)管。其次，充分發(fā)揮市場主體對農(nóng)村環(huán)境治理的作用，鼓勵市場主體通過環(huán)境合同參與農(nóng)村環(huán)境治理，這不僅可以彌補政府對農(nóng)村環(huán)境治理資金投入的不足，還可提高環(huán)境治理效率。再次，環(huán)境保護組織作為非政府組織，與農(nóng)村居民在眾多方面具有天然的契合度，有助于協(xié)調(diào)政府與農(nóng)民在環(huán)境治理中的利益沖突，在農(nóng)村環(huán)境治理中具有社會性、公益性和專業(yè)性優(yōu)勢[10]。因此，應(yīng)引導(dǎo)環(huán)保組織積極參與農(nóng)村環(huán)境治理，發(fā)揮其在環(huán)境治理中的獨特優(yōu)勢。最后，廣大農(nóng)村居民既是農(nóng)村環(huán)境污染的制造者，也是環(huán)境利益的相關(guān)者，更是農(nóng)村環(huán)境治理的核心力量，應(yīng)當鼓勵和支持農(nóng)村居民在農(nóng)村基層自治組織的組織和協(xié)調(diào)下，積極參與當?shù)丨h(huán)境治理事業(yè)，推進農(nóng)村環(huán)境自治。

(三)創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系，實現(xiàn)監(jiān)管常態(tài)化

環(huán)境監(jiān)管是政府的環(huán)境職責之一，主要由政府環(huán)境職能部門具體實施。根據(jù)我國《環(huán)境保護法》的規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。針對農(nóng)村環(huán)境治理，這種監(jiān)管模式難以實現(xiàn)監(jiān)管常態(tài)化，需要創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系。首先，實行農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)管機構(gòu)“下沉”，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管職能。其次，基層群眾性自治組織是基層政府與農(nóng)民的聯(lián)系紐帶，具有貼近農(nóng)民、了解農(nóng)村環(huán)境、管理靈活的優(yōu)勢，應(yīng)發(fā)揮組織農(nóng)民實施環(huán)境監(jiān)督與管理的基礎(chǔ)性作用。再次，引導(dǎo)廣大農(nóng)村居民參與監(jiān)管，提高環(huán)保意識和維權(quán)意識，切實維護和保障自身合法權(quán)益。最后，環(huán)保組織在農(nóng)村環(huán)境治理中不僅是一支重要的參與力量，在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中，也應(yīng)發(fā)揮其社會性和專業(yè)性優(yōu)勢。為便于監(jiān)管的實施，我國可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會代表及村民代表共同組成的專門性基層協(xié)調(diào)機構(gòu)，以協(xié)調(diào)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管職能，提高監(jiān)管效率[11]。

(四)合理運用環(huán)境保證金的同時，充分發(fā)揮非法律規(guī)范的作用

農(nóng)村環(huán)境治理中，為更好地激發(fā)不同主體參與的積極性，在合理運用環(huán)境保證金的同時，還應(yīng)發(fā)揮非法律規(guī)范的約束作用。首先，理性看待環(huán)境保證金的作用，合理適度運用。環(huán)境保證金只能作為督促和激勵其更好地履行環(huán)境職責的手段之一，不能泛化運用。環(huán)境保證金的繳納應(yīng)當有明確的法律依據(jù)，不能僅憑地方政府的紅頭文件，同時需要依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會的工作人員在環(huán)境治理中的職責與責任。另外，對環(huán)境污染人也可適當收取一定數(shù)額的保證金。其次，發(fā)揮非法律規(guī)范在農(nóng)村環(huán)境治理中的作用。這類規(guī)范主要有兩大類：一是環(huán)境合同。農(nóng)村環(huán)境治理中，合同管理具有法治性、選擇的合意性、主體的多元性和發(fā)展方式的開放性等特點，其有效應(yīng)用能緩解農(nóng)村環(huán)境立法滯后問題，增強環(huán)境法律、法規(guī)在農(nóng)村的實效性，提升農(nóng)村應(yīng)對環(huán)境危機的綜合效能[12]。二是村規(guī)民約。村規(guī)民約在我國的發(fā)展源遠流長，具有地域性特征，可以成為特定區(qū)域內(nèi)人們自覺遵守的、具有廣泛影響力和約束力的、村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的行為規(guī)范[13]。農(nóng)村環(huán)境治理中，村規(guī)民約具有權(quán)威性和自治性特征，可有效契合當?shù)丨h(huán)境污染防治的地方性特點，為確定當?shù)鼐用竦沫h(huán)境義務(wù)和環(huán)境責任提供依據(jù)，且易于得到當?shù)鼐用竦淖杂X遵守與執(zhí)行，在鼓勵農(nóng)村居民積極參與環(huán)境治理并提高治理效果方面具有積極意義。

農(nóng)村環(huán)境治理是一項系統(tǒng)工程，需要樹立正確的指導(dǎo)思想、健全農(nóng)村環(huán)保法制，針對農(nóng)村環(huán)境污染特征、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點及農(nóng)村生活習慣，充分發(fā)揮環(huán)境合同、村規(guī)民約等非法律規(guī)范的作用。在治理模式上，應(yīng)堅持在政府的主導(dǎo)下，積極吸收多元主體參與其中，實現(xiàn)多元化治理。同時，需要創(chuàng)新環(huán)境治理監(jiān)管體系，切實提高監(jiān)管效率。