淺析林地管理中存在的問題及對策
——以雨山區(qū)林地管理為例

胡文正

（雨山區(qū)農(nóng)委林業(yè)站，安徽 馬鞍山 243000）

林地是林業(yè)賴以生存和發(fā)展的根基，林地保護管理是森林資源保護管理工作的核心和重點。隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，林地的開發(fā)利用和非法侵占造成大面積的林地減少，有些林地?zé)o法復(fù)綠還林，給自然生態(tài)環(huán)境造成不可估量的損失。雨山區(qū)為馬鞍山市所轄，位于安徽省東部，西瀕長江，東連江蘇省南京市，處于北亞熱帶南緣，國土面積17 300 hm2，林業(yè)用地面積4 211.77 hm2，森林覆蓋率20.58%，森林資源相對較少。境內(nèi)蘊藏著豐富的礦產(chǎn)資源，尤其是鐵礦石儲量較大，多數(shù)儲藏于山體內(nèi)，在合理開發(fā)利用和非法盜采過程中，造成山體環(huán)境不同程度的損毀，給森林資源管理帶來很大困難。在實際林業(yè)管理工作中，林地保護管理是較為薄弱的環(huán)節(jié)，出現(xiàn)的問題較多，主要表現(xiàn)在非法侵占林地、擅自改變林地用途、毀林開墾開荒、未批先占和少批多占等方面，直接影響了森林資源健康有序發(fā)展。

1 存在問題

1.1 建設(shè)項目使用林地不規(guī)范

項目建設(shè)單位使用林地應(yīng)當(dāng)依法辦理審核審批手續(xù)。但在實際工作中，個別建設(shè)項目或者用地單位，因項目設(shè)計變更、主管部門催趕進度等原因，在未取得使用林地審核同意書或批復(fù)的情況下使用林地，出現(xiàn)未批先占；個別建設(shè)項目或用地單位雖然取得林地使用審核同意書，但實際用地與林地許可的位置、面積不符，出現(xiàn)未批先占及少批多占等現(xiàn)象。在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，這種不依法辦理手續(xù)、違法違規(guī)占用林地的現(xiàn)象較為突出。這些不規(guī)范使用林地行為，都屬于違法違規(guī)使用林地的行為。

1.2 毀林開墾開荒改變林地性質(zhì)

有些林區(qū)的村民在林緣周邊或林內(nèi)空地上毀林開墾開荒，種植農(nóng)作物或其他非林經(jīng)濟作物，毀壞林地，改變林地性質(zhì)。在城區(qū)周邊農(nóng)村，由于地少人多，甚至蠶食林地進行毀林開墾開荒，尤為突出。

1.3 新農(nóng)村及森林旅游等建設(shè)違規(guī)用地

隨著美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的加快推進，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村、改善農(nóng)村面貌和村居環(huán)境過程中，因集中修建鄉(xiāng)村道路、小型水庫等基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程以及農(nóng)民建屋蓋房等，時常出現(xiàn)未辦理使用林地審核審批手續(xù)、違法占用林地的現(xiàn)象。有些林權(quán)單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為發(fā)展地方森林休閑旅游，在未經(jīng)縣（區(qū)）級以上林業(yè)主管部門批準(zhǔn)同意的情況下，擅自在林地上建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、修建房屋等，改變林地用途，存在違法占用林地開發(fā)森林旅游休閑項目問題。

1.4 土地復(fù)墾項目改變林地屬性

本地區(qū)鐵礦石資源豐富，由于歷史原因，部分老礦區(qū)隨著供給側(cè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進，鋼鐵進一步去產(chǎn)能，對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用速度逐漸放緩，加之各級政府對生態(tài)環(huán)境保護和治理力度加大，部分存在問題的小型私有礦山和選廠被關(guān)閉，地方政府組織實施土地復(fù)墾項目建設(shè)，復(fù)墾后的土地當(dāng)作農(nóng)用地用來置換建設(shè)用地指標(biāo)，改變原有林地屬性，造成林地面積人為減少。

1.5 盜采礦產(chǎn)資源違法占用林地

有些不法人員受利益驅(qū)使，盜采國家礦產(chǎn)資源和石材原料，謀取非法經(jīng)濟利益，嚴(yán)重?fù)p毀林地資源，破壞自然生態(tài)環(huán)境，給生態(tài)恢復(fù)和保護帶來一定的困難。

2 成因分析

2.1 林地保護意識淡薄

林地是森林資源的重要組成部分，是野生動植物賴以生存的根本，是陸地生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)。雖然國家和省級有關(guān)部門建立了保護發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制，但是林地保護不僅需要各級政府履職盡責(zé)，更需要全社會共同來參與和監(jiān)督。但由于一些林權(quán)單位、經(jīng)營企業(yè)、管理機構(gòu)等林地保護意識淡薄，重發(fā)展輕保護，造成林地被侵占和破壞，導(dǎo)致林地資源不斷流失。

2.1.1 林權(quán)單位保護意識淡薄

林權(quán)單位是林地保護的第一道關(guān)口，但由于其林地保護意識淡薄，看護責(zé)任不能到位，有的認(rèn)為自己沒有林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)，發(fā)現(xiàn)林地被侵占后，一報了事；個別林權(quán)單位因用地補償?shù)轿?，用地到位未辦理合法手續(xù)，不予制止，造成侵占林地行為越發(fā)嚴(yán)重，林地遭受破壞；個別非法侵占林地現(xiàn)象由于沒有在第一時間被制止，性質(zhì)越來越嚴(yán)重，最后由行政案件變成刑事案件。

2.1.2 經(jīng)營企業(yè)保護意識淡薄

有些經(jīng)濟實體受利益驅(qū)使或項目工期要求，違法違規(guī)占用林地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，造成林地資源和生態(tài)環(huán)境的破壞。

2.1.3 政府領(lǐng)導(dǎo)保護意識淡薄

本地區(qū)的林業(yè)體量小、比重輕，易被政府領(lǐng)導(dǎo)忽視。地方政府為追求經(jīng)濟發(fā)展，提高政府政績，重發(fā)展輕保護，采取特事特辦，造成一些工程項目未批先占使用林地，以犧牲林地資源或生態(tài)環(huán)境為代價來換取短暫的經(jīng)濟發(fā)展。

2.1.4 主管部門主動作為不夠，林地保護意識淡薄

一些主管部門在處理項目建設(shè)和林地管理問題上，迫于地方政府或者經(jīng)濟發(fā)展壓力，主動作為不夠，往往也是重建設(shè)輕保護，把關(guān)不嚴(yán)，以服務(wù)項目建設(shè)為由，放松審查，給依法管理林地和查處林地違法案件造成困難和障礙；有些基層林地管理機構(gòu)職責(zé)不明確，對林地的巡查管理缺失，從而造成林地被非法侵占，生態(tài)環(huán)境遭受破壞。

2.2 制度缺失，監(jiān)督管理不到位

由于各級林地管理部門未制定嚴(yán)格的監(jiān)管制度，對項目建設(shè)使用林地的事前、事中和事后沒有監(jiān)管到位，服務(wù)不周，造成項目建設(shè)存在未批先占和少批多占等違法違規(guī)用地行為的發(fā)生。

2.3 打擊力度不夠

因單位編制等諸多原因，本區(qū)持有林業(yè)行政執(zhí)法證件僅有1人，且無區(qū)級森林公安專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)。由于林業(yè)執(zhí)法機構(gòu)不健全，執(zhí)法力量薄弱，加上地方保護主義等不良傾向的影響，一些非法侵占林地的行為制止不及時，打擊不堅決、不徹底，在案件查處過程中，往往存在避重就輕、以罰代刑，在一定程度上助長了非法侵占林地行為的發(fā)生。

2.4 違法成本過低

林地非法侵占多數(shù)為行政案件，處罰措施是責(zé)令恢復(fù)林地原狀和處以行政罰款。對盜采國家礦產(chǎn)資源、非法獲利豐厚的當(dāng)事人，按照現(xiàn)有法律規(guī)范進行林業(yè)行政案件查處、處罰，力度太輕，違反成本低，達不到打擊和震懾的效果。

3 對策與建議

3.1 廣泛宣傳，提高認(rèn)識

各級政府及林業(yè)主管部門要采取多種形式，廣泛宣傳林地保護相關(guān)法律法規(guī)，增強全社會林地保護的法制意識。重點以四個結(jié)合開展宣傳：一是結(jié)合村（社區(qū)）兩委成員換屆培訓(xùn)，在新?lián)Q屆村（社區(qū)）兩委班子培訓(xùn)班上宣傳林地保護有關(guān)法律法規(guī)，增強林地保護意識，做到守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。二是結(jié)合非煤礦山綜合整治，對企業(yè)開展宣傳，提高企業(yè)林地保護意識，做到不違法違規(guī)使用林地。三是結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營培訓(xùn)，在組織林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和林業(yè)大戶培訓(xùn)時進行宣傳，讓林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者從思想上重視起來，從行動上愛惜和保護林地。四是結(jié)合年度領(lǐng)導(dǎo)干部法制課宣講活動，讓領(lǐng)導(dǎo)干部從思想上意識到林地保護的重要性和必要性，切實加強林地資源保護。

3.2 分級負(fù)責(zé)，加強管理

嚴(yán)格貫徹落實保護發(fā)展森林資源目標(biāo)責(zé)任制，完善森林資源分級管理制度，結(jié)合本地林地管理特點，調(diào)整、增加林地管理人員，實行分級管理、專人負(fù)責(zé)。重點以三級職責(zé)管護林地：一是村級管護。以村（社區(qū)）為基本管護單元，根據(jù)各村（社區(qū)）山場分布特點，安排專職護林員進行日常巡查，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時報告。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級管護。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層林業(yè)站要加強自身建設(shè)，充分發(fā)揮主動性，開展時段巡查，對易發(fā)侵占林地的位置加大巡查力度，并做好對林權(quán)單位、用地單位的監(jiān)督管理，認(rèn)真承擔(dān)起本轄區(qū)內(nèi)林地的管理職責(zé)。三是區(qū)級管護。在開展村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級管護林地的基礎(chǔ)上，區(qū)級林業(yè)主管部門充分利用林地“一張圖”開展林地管理，實時比對不同時期林地變化動態(tài)，掌握林地變化趨勢，采取切實可行的林地保護措施，最大限度地保護林地資源，使林地管理工作取得實效。

3.3 規(guī)范審批，強化服務(wù)

嚴(yán)格規(guī)范審核建設(shè)項目使用林地，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和民生工程以及國家、省和市等重點項目用地，嚴(yán)格限制采石、采礦等經(jīng)營性項目用地。對永久征占用林地的建設(shè)項目，依照相關(guān)規(guī)定對項目的立項、規(guī)劃及使用林地的可行性等內(nèi)容進行嚴(yán)格審核和實地查驗，再組卷上報；對臨時占用林地的，在審批過程中，重點對項目用地性質(zhì)、周邊環(huán)境的破壞程度、使用到期后能否恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件等內(nèi)容嚴(yán)格把關(guān)。如2016年底，某建材公司在生產(chǎn)過程中存在山體安全隱患，應(yīng)區(qū)安監(jiān)部門要求，需要臨時占用林地排險，在企業(yè)提供專家評審?fù)ㄟ^的《安全預(yù)評估報告》《安全隱患整改方案》、用地協(xié)議、林木恢復(fù)保證金、森林植被恢復(fù)費等相關(guān)材料的基礎(chǔ)上，組織專家對《臨時占用林地使用可行報告》《林地植被恢復(fù)方案》進行評審，通過后予以批復(fù)臨時用地，真正做到依法、規(guī)范、有序、合理使用林地。

3.4 嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊

對于非法侵占林地，盜采國家礦產(chǎn)資源和石材原料，非法獲得利益，應(yīng)嚴(yán)厲打擊，從源頭遏制，避免違法行為的蔓延和加深。本區(qū)富含鐵礦，是馬鋼的“糧倉”，在利益驅(qū)動下，非法侵占林地行為時有發(fā)生。為加大對占用林地盜采礦產(chǎn)資源行為打擊的力度，采取三級聯(lián)動機制：一級是由村級加強巡查，及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、并及時報告。二級是接到報告后，由市森林公安派出所協(xié)助，快速到達現(xiàn)場固定證據(jù)。三級是區(qū)林業(yè)主管部門在由地方公安、安監(jiān)、國土、城管等部門參加的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法隊配合下，現(xiàn)場查扣施工設(shè)備和人員，并在市森林公安派出所配合下，對違法行為予以林業(yè)行政處罰，構(gòu)成犯罪的移送市森林公安局追究刑事責(zé)任。這樣的三級聯(lián)動既保證了執(zhí)法的機動性，又確保能夠打擊到位，有效震懾犯罪分子，保護林地資源安全。