日本環(huán)境管理中的公眾參與及對我國的啟示

任雪萍，劉 婷

(1.合肥工業(yè)大學 文法學院；2.合肥工業(yè)大學 馬克思主義學院，安徽 合肥 230009)

1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境大會指出：每個公民、團體、機關(guān)、企業(yè)都要負起責任，共同創(chuàng)造未來美好的世界環(huán)境。至此，倡導、鼓勵公眾參與環(huán)境保護逐漸成為國際社會的一種大勢。我國近40年的改革開放取得了舉世矚目的經(jīng)濟成就，已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟體，但發(fā)展的同時也帶來了不可小覷的環(huán)境問題，如何解決這一貌似“悖論”的命題，中國政府自上世紀90年代后就開始了理論與實踐的探索，但在公眾參與環(huán)保上卻步履顯乏，效果有限。我國近鄰日本戰(zhàn)后在急劇發(fā)展經(jīng)濟的過程中也出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境問題，工業(yè)革命時期世界著名的“八大公害”事件，日本占了一半。自上世紀70年代開始，日本開始了多元環(huán)境公共治理的過程，政府不再唱“獨角戲”，而是依托公民、企業(yè)、非政府組織等主體的廣泛參與，到上世紀末基本實現(xiàn)了經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文試圖從日本的公眾參與模式中尋找有益的因子，以助推我國環(huán)境保護的公眾參與。

一、日本環(huán)境管理中公眾參與的現(xiàn)實動因與嬗變

第二次世界大戰(zhàn)后的日本經(jīng)濟一片混亂，1945年秋到1946年初，主要消費物資的黑市價格暴漲為官價的30～60倍，戰(zhàn)爭導致“政府、企業(yè)、家庭皆有虧損”(著名經(jīng)濟學家都留重人主持編寫的《 經(jīng)濟白皮書》)。為扭轉(zhuǎn)戰(zhàn)爭后的經(jīng)濟危局，日本政府決定實施“傾斜生產(chǎn)方式”，促使經(jīng)濟復蘇。所謂“傾斜生產(chǎn)方式”就是在資金和原料嚴重不足的情況下，集中一切力量恢復和發(fā)展煤炭生產(chǎn)，用生產(chǎn)出來的煤炭重點供應鋼鐵業(yè)，再用增產(chǎn)的鋼鐵加強煤炭業(yè)。一句話，政府要努力造成煤和鋼鐵擴大再生產(chǎn)的能力，以此為杠桿，帶動國家整個經(jīng)濟的恢復?！皟A斜生產(chǎn)方式”造就了日本戰(zhàn)后10年經(jīng)濟的快速增長，但由于急功近利式的大力發(fā)展重工業(yè)、化學工業(yè)，卻帶來了環(huán)境的巨大災難。20世紀發(fā)生的世界8件重大公害事件中，日本就占了4件，足見日本當時環(huán)境問題的嚴重性。哈佛大學東亞研究所的蒂莫西·喬治在《水俁病——污染與戰(zhàn)后日本的民主斗爭》一書中說，日本的經(jīng)濟奇跡是以人民健康、生命及犧牲某些社會群體為代價發(fā)展起來的。日本曾經(jīng)為發(fā)展經(jīng)濟深受環(huán)境污染危害，如今已成為治理污染卓有成效的國家。這其中的緣由，既與各項法律、法規(guī)的建立健全以及政府高度重視密切相關(guān)，也與國民在深受環(huán)境污染戕害后產(chǎn)生的強烈的環(huán)保意識有關(guān)，這里有一個自在到自覺的嬗變歷程。

二戰(zhàn)后，日本曾經(jīng)兩次大規(guī)模爆發(fā)水俁病，而靠海而居的漁民們是當時日本等級最低的人群，他們也是水俁病的主要患者。這些患者用了將近四十年的時間，與日本當時最強勢的企業(yè)乃至政府抗衡。社會對所謂低等級和疾病的歧視對這些漁民構(gòu)成一種無聲卻巨大的壓力，但他們卻堅持著一邊埋葬親友，一邊竭盡全力發(fā)出聲音爭取自身的環(huán)境權(quán)益。

同樣，二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟快速增長導致大氣污染嚴重，而最早提出大氣污染防治的不是政府，而是受到這些大氣污染侵害的普通居民，特別是橫濱市數(shù)百名居民到政府靜坐要求政府關(guān)注、改善日益嚴重的大氣污染狀況。還有，1963年四日市開始計劃建設(shè)日本最大的石化精煉所，而當?shù)氐拇髿鉅顩r已經(jīng)被之前建設(shè)的石油裝置嚴重污染了，于是四日市開始了一場以市民為主的要求停止建設(shè)石化精煉所的環(huán)境運動，最后逼迫建設(shè)方不得不放棄了原有的建設(shè)計劃。

不僅如此，居民的“斗爭”方式日益呈現(xiàn)自覺性，并開始懂得以法律來捍衛(wèi)自己的環(huán)境權(quán)益，不斷訴諸于法律解決問題，演繹成一場自覺的“反公害”運動。其中，四大公害病的訴訟，成為了日本環(huán)保史的轉(zhuǎn)折點，因為漫長而艱巨的訴訟過程，引發(fā)了日益高漲的民間輿論，從而成功地推動了日本行政、司法和立法領(lǐng)域的環(huán)保改革。

可見，居民由自在到自為的環(huán)境運動是推動日本環(huán)境變革的主體動力，特別是推動日本環(huán)境公眾參與的動力原點。

二、 日本環(huán)境管理公眾參與的制度設(shè)計

(一)“環(huán)境優(yōu)先”理念的確立和環(huán)境教育的普及

環(huán)境優(yōu)先理念的確立和環(huán)境教育的普及是日本環(huán)保公眾參與的前提和保證。戰(zhàn)后之初的日本政府由于急于發(fā)展經(jīng)濟，改變戰(zhàn)后國家經(jīng)濟頹廢的狀態(tài)，制定了許多刺激經(jīng)濟發(fā)展的政策，這一過程中對環(huán)境基本是忽略和漠視的，以致發(fā)生了嚴重的環(huán)境公害。殘酷的現(xiàn)實徹底驚醒了沉溺于經(jīng)濟之夢的日本民眾和政府，在民眾波瀾起伏的環(huán)保訴求聲中，日本政府在1970年的“公害國會”上，對1967年頒布的《公害對策基本法》進行了最具革命性的修正，刪除了“在生活環(huán)境的保全方面，必須和經(jīng)濟的健全發(fā)展相協(xié)調(diào)的所謂‘經(jīng)濟協(xié)調(diào)’的條款”，反映出國家發(fā)展戰(zhàn)略開始由經(jīng)濟優(yōu)先過渡到環(huán)境優(yōu)先。如果說《公害對策基本法》對環(huán)境的關(guān)注還具有“被動”無奈、疲于應對的成分，那么1993年制定的《環(huán)境基本法》則有了質(zhì)的飛躍，已經(jīng)上升到了自覺的高度?！董h(huán)境基本法》確立了資源環(huán)境的享受與繼承、構(gòu)筑對環(huán)境負荷影響小的可持續(xù)發(fā)展社會、通過國際協(xié)調(diào)積極推進全球環(huán)境保護等三個基本理念，特別是對環(huán)境問題由末端治理、局部關(guān)懷發(fā)展為預防為主、整體視野，并進一步明確了其中國家、企業(yè)和國民的職責。環(huán)境保護不僅是政府和企業(yè)的職責，全體公民對環(huán)境既有共享的權(quán)利，也有共擔的義務，只有政府、企業(yè)和民眾合力作為才能建設(shè)“美麗國土”，為此，日本政府通過各種措施激發(fā)民眾參與環(huán)保的熱情，鼓勵各種環(huán)保非政府組織發(fā)揮作用。根據(jù)日本環(huán)境省的統(tǒng)計資料顯示，2007年日本國內(nèi)大大小小的各類環(huán)保NGO總數(shù)達到了4 532個，幾乎覆蓋了整個日本國土及環(huán)境保護的各個領(lǐng)域。

為實現(xiàn)國民切實有效地參與環(huán)境保護，《環(huán)境基本法》第二十五條規(guī)定：中央政府應當采取必要的措施，振興有關(guān)環(huán)境保護的教育、學習和宣傳活動，加深事業(yè)者和國民對環(huán)境保全的理解，提高他們參加有關(guān)環(huán)境保護活動的積極性。首次將環(huán)保教育提高到了法律高度，這對民眾參與環(huán)保的能力提高作了制度保障。2003年由聯(lián)合國教科文組織日本國家委員會提議，日本進一步頒布了《提高環(huán)境保護積極性促進環(huán)境教育法》，這是日本第一部關(guān)于環(huán)境教育的專門性法律，明確了中央政府、地方政府、企業(yè)、民間團體和公民在環(huán)境教育中的責任。此后，在強大的制度保障和財力支持下，日本環(huán)境教育走向了綜合教育、終身教育、生活教育和國際教育的新高度。2002年9月，日本又提出了“可持續(xù)發(fā)展教育十年計劃”的建議，藉此，日本各界對環(huán)境教育的熱情日益高漲，政府、企業(yè)與民間團體之間環(huán)境教育的協(xié)作日漸密切。這一切，為日本公眾真正有效地參與環(huán)境保護奠定了良好的社會與個體技能基礎(chǔ)。

(二)日本環(huán)保公眾參與的法律保證

日本環(huán)保公眾參與的法律保證是日本政府通過頒布一系列環(huán)境法律賦予和保障公眾的環(huán)境權(quán)益，通過這些權(quán)益的規(guī)定激勵了公眾參與環(huán)保的熱情，自覺地對所有環(huán)境損害行為進行監(jiān)督和制約。日本的環(huán)境權(quán)明確確立了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)力，即對環(huán)境管理具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和議政權(quán)。

環(huán)境知情權(quán)是指公民和社會組織依法享有獲取、知悉環(huán)境信息和環(huán)境政策的權(quán)利。沒有信息公開就沒有公眾參與，所以它是是公民參與環(huán)境保護的前提條件、客觀要求和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。1992年人類環(huán)境與發(fā)展大會上通過的《里約宣言》就指出“每個人都應享有了解公共機構(gòu)掌握的環(huán)境信息的適當途徑，國家應當提供廣泛的信息獲取渠道”。日本在公民環(huán)境知情權(quán)上經(jīng)過不斷的完善已經(jīng)基本建立起了良好的機制，公民通過一定的通道基本能掌握當下的各種環(huán)境問題和環(huán)境政策。公害時期日本政府為了應對公眾日益高漲的環(huán)境怨憤，在披露和公布環(huán)境信息上多少具有被動性，只是在以各種環(huán)境要素為保護對象而制定的公害控制方面的專門法律中以“補丁”的方式滿足公眾的知情需求，沒有確定的時間和平臺公布環(huán)境信息。如《大氣污染防治法》、《噪聲控制法》等，規(guī)定企業(yè)建立生產(chǎn)設(shè)施申報制度、企業(yè)生產(chǎn)污染監(jiān)測制度、企業(yè)污染監(jiān)測數(shù)據(jù)的保存和申報制度等，而公眾則可從新聞雜志和各省廳發(fā)表的情報中去了解相關(guān)環(huán)境方面的信息。一直到上世紀90年代，日本政府環(huán)境信息公開趨向主動性和制度性，特別是1993年頒布的《環(huán)境基本法》對信息公開做了明確闡述，其第二十七條規(guī)定：中央政府為利于公民進行環(huán)境教育、學習和宣傳，必須竭力為公民提供國家環(huán)境之狀況及其它環(huán)境保護相關(guān)之必要信息。本世紀以來，日本的報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體都有提供環(huán)境保護的信息平臺。每個地方政府的網(wǎng)站上都會有環(huán)保部門的專題，其內(nèi)容通俗易懂，一般是關(guān)于本地區(qū)的環(huán)境保護政策和環(huán)保知識。

環(huán)境監(jiān)督權(quán)是指法律賦予公眾對損害環(huán)境行為進行監(jiān)督的權(quán)利。公眾監(jiān)督權(quán)的行使不僅可以彌補政府環(huán)境監(jiān)管能力和人力的不足，也可對政府環(huán)境監(jiān)管及污染企業(yè)起到監(jiān)督制約的作用，更具有“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的震懾力。日本的公民環(huán)境監(jiān)督權(quán)有著自己的特點：一是公民環(huán)境監(jiān)督的自覺性高。日本國民由于先期的“公害”的警醒和后期環(huán)保教育的重視和普及，使得公民很珍視身邊的自然環(huán)境，能夠自覺地參與環(huán)?；顒印２粌H在自身生活中主動進行垃圾分類、不亂丟棄垃圾雜物、自發(fā)組織起來清理周邊的雜草雜物等，還以主人翁的姿態(tài)肩負起監(jiān)督政府、企業(yè)的環(huán)保政策和環(huán)保行為。比如由于公眾的監(jiān)督促成日本政府在上世紀70年代后有14部環(huán)保相關(guān)法律被通過或被修改，其中很多不利于環(huán)境保護的條款都被修改。二是政府賦予公民監(jiān)督的權(quán)利具體。日本于1970 年制定了旨在補充和完善司法程序的行政糾紛處理制度，即《公害糾紛處理法》。其管理體制是在督道府縣和市町村的公害課設(shè)置公害意見調(diào)解員。通過糾紛處理，調(diào)動了社會成員的力量，增加了社會監(jiān)督的范圍和力度，及早地發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，同時也增強了政府環(huán)境管理的能力[1]。三是公民監(jiān)督通道趨于暢通。日本中央環(huán)境審議會政策部在公布《第三次日本環(huán)境基本計劃》前，利用一個月的時間在日本各地區(qū)召開了“第三次環(huán)境基本計劃(討論稿)研討及意見發(fā)表大會”，通過會議，社會公眾能夠把各地特有的環(huán)境問題和解決計劃等內(nèi)容直接與國家進行意見交換，國家有關(guān)部門會收集這些意見作為參考以形成最終的正式計劃。而且，日本的環(huán)境部門都設(shè)有專門的環(huán)境問題相談室，由各專業(yè)部門的工作人員負責接待來人，人們也可以通過電話直接找到相關(guān)的負責人員反映問題，提出相關(guān)要求，政府部門也會按照規(guī)定及時地處理群眾反映的環(huán)境問題[2]。

本文構(gòu)建海南省旅游經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境耦合協(xié)調(diào)度評價指標體系和評價模型，分析了2005—2015年海南省旅游經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的耦合協(xié)調(diào)發(fā)展狀況，得出以下結(jié)論：

環(huán)境議政權(quán)是指公民參與環(huán)境管理決策過程的權(quán)利。《環(huán)境基本法》第四十一條規(guī)定：環(huán)境廳設(shè)置中央環(huán)境審議會。審議會委員和特別委員必須具有環(huán)境保護相關(guān)知識和經(jīng)驗，由內(nèi)閣總理大臣任命。這樣的法律規(guī)定，使得一大批具有專業(yè)環(huán)保知識的人才進入中央和各地政府的環(huán)境決策機構(gòu)，人員的廣泛性和專業(yè)性使得公眾的意見和訴求在決策過程中能夠被反映和被重視。

(三)日本環(huán)保公眾參與的全要素性

二戰(zhàn)后，日本政府為應對深受“公害”災難傷害的公民的抗議基本采取的是一種事后補償?shù)哪┒藚⑴c方式，它不能從根本上解決環(huán)境問題。上世紀90年代后，日本政府對公眾環(huán)保參與有了越來越積極的認識，不僅通過法律形式賦予了公民參與環(huán)境保護監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和議政權(quán)，同時還闡明公眾通過預案參與、過程參與、末端參與和行為參與四種形式實現(xiàn)公眾參與過程的全要素性。

預案參與是公眾參與環(huán)保的源頭參與。日本公眾預案參與主要表現(xiàn)在：一是可以對政府環(huán)保政策和政府即將出臺的重大規(guī)劃項目充分地發(fā)表意見。如，北九州市政府在制定其21世紀議程的過程中，先后曾面向市民和社會各界召開過21次聽證會，市民在會上共提出722條意見，結(jié)果其中有42條被政府采納；二是企業(yè)項目上馬前的環(huán)境評價中，公眾意見是不可或缺的主要組成部分，且公眾也將此作為自身重要的責任和義務。

過程參與是具有持續(xù)性特質(zhì)的監(jiān)督性參與。日本的《環(huán)境基本法》第二十九條規(guī)定：為了掌握環(huán)境狀況和妥善實施有關(guān)環(huán)境保護的政策，國家應當努力健全監(jiān)視、巡視、觀測、測定、實驗和檢查的體制。這里面包括政府職能和技術(shù)部門的監(jiān)視，也包括公眾的日常監(jiān)視。日本公眾的過程參與表現(xiàn)在，公眾可以按照《環(huán)境基本法》或各項環(huán)境專門法所設(shè)定的程序和方式，對政府環(huán)境部門的環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法活動、環(huán)境影晌評價活動的合法性和合理性進行監(jiān)督，并通過一定的方式投訴他們在過程監(jiān)督過程中認為不環(huán)保的項目或環(huán)節(jié)。

末端參與實質(zhì)上是一種對結(jié)果環(huán)保性的把關(guān)性參與，是環(huán)境保護的最后屏障。對于政府已經(jīng)出臺的決策，日本公眾通過自己的努力，通過合理的通道以予以推翻。比如，關(guān)于廢棄物處理場地的選擇，導致茨城縣新利根鎮(zhèn)與東京都日出鎮(zhèn)的紛爭發(fā)展到對簿公堂，最后東京都日出鎮(zhèn)的居民索性出資把預定地收購以阻止垃圾場建設(shè)。還有歧阜縣御蒿鎮(zhèn)、宮崎縣小林市、岡山縣吉永鎮(zhèn)圍繞廢棄物處理廠也舉行了居民投票，都是反對意見占多數(shù)，因此阻止了政府建設(shè)項目的實施[1]。

行為參與是公眾參與的根本，是一種環(huán)保內(nèi)化于心的“信仰”后而產(chǎn)生的自覺性行為。經(jīng)過了公害污染坎坷、生態(tài)倫理熏陶、山清水秀體驗的日本公眾非常注重環(huán)保，垃圾分類做得十分精心，環(huán)保的自覺性非常強。比如，為了減少公共場合的污染，在城市街道上看不見公共垃圾桶，公眾已經(jīng)習慣把自己的廢棄物帶回家或單位再分類處理。環(huán)保已經(jīng)內(nèi)化為日本人的生活習慣。1994年10月第十二屆亞運會在日本廣島結(jié)束的時候，六萬人的會場上竟沒有一張廢紙。全世界報紙都登文驚嘆：可敬，可怕的日本民族！[3]

三、 日本環(huán)境管理中的公眾參與對我國的啟示

當下我國正以歷史上最脆弱的生態(tài)環(huán)境承載著歷史上最多的人口，經(jīng)濟高速發(fā)展以空前速度消耗著資源和環(huán)境，可以說，我國面臨著歷史上最為突出的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。如何治理經(jīng)濟快速發(fā)展中日益凸顯的環(huán)境問題，政府、企業(yè)、公民必須形成合力。

(一)努力提高公民的環(huán)境素質(zhì)和環(huán)境責任感

公民的環(huán)境素質(zhì)是環(huán)保公眾參與的基礎(chǔ)，它決定了公民內(nèi)在性格中是否具有環(huán)境責任感，而環(huán)境責任感又決定了公眾參與環(huán)保的自覺性、主動性和有效性。從更高一點說，它還直接影響公眾參與的視野和高度，我國一些公眾參與環(huán)保帶有很強的“利己性”，事不關(guān)己，高高掛起。如何提高公民的環(huán)境素質(zhì)和環(huán)境責任感，這是一個系統(tǒng)工程。

接觸過日本國民的人一定會感覺到日本公眾出色的環(huán)境素質(zhì)與環(huán)境責任能力，但這一切并不是與生俱來的，而是后天重視培育的結(jié)果。日本中小學環(huán)境教育的指導思想，是將環(huán)境教育作為終身教育的基礎(chǔ)，認為關(guān)心大自然、保護環(huán)境是中小學生日后的職業(yè)生涯中必須承擔的應盡義務。同時，日本的環(huán)境教育具有明顯的終身教育特點，對每個年齡段的公民設(shè)置了不同的教育內(nèi)容，理論與實踐相結(jié)合?？梢哉f，日本環(huán)境教育無處不在，無時不有，從幼兒到成人全面覆蓋。

我國的環(huán)境教育起步較晚，但發(fā)展比較迅速。但存在以下三個方面的問題：一是環(huán)境教育“面子”化。環(huán)境教育在整個中小學、大學的課程體系中顯示度不高，特別在高考指揮棒下的環(huán)境教育更是具有“面子”課程的感覺，學校整體對環(huán)境教育的重視度明顯缺乏，鮮有學校組織教師研究環(huán)境教育的方法論，目標只是應對上面的檢查，或?qū)W校做總結(jié)時的一個“彩頭”。二是環(huán)境教育孤立化。我們應當認識到環(huán)境問題絕非是自然或生物單方面的事情，它是一個由各個領(lǐng)域的相關(guān)方面聚集而成的綜合整體，包括自然環(huán)境和人工環(huán)境，內(nèi)容涉及生物學、物理學、化學、地理學、經(jīng)濟學、歷史學、美學、倫理學、心理學等各個方面，這些因素相互重疊、相互作用、相互依賴構(gòu)成一個整體。環(huán)境問題的綜合整體性決定了環(huán)境教育的綜合整體性。所以學校環(huán)境教育不僅要設(shè)置專門的環(huán)境教育課程，還應努力實現(xiàn)環(huán)境教育的多學科滲透[4]。三是環(huán)境教育純理論化。環(huán)境教育不應該是單純的知識灌輸，教育的界面應該突破校園，學校與社會在環(huán)境教育上的無縫對接使得學生在生態(tài)價值觀形成過程中處于一種“全流域”狀態(tài)，減少學校、社會或其他組織各自為陣的教育所可能產(chǎn)生的能量耗損。

我國目前的學校環(huán)境教育基本還是“孤軍奮戰(zhàn)”，與社會的接軌主要是一些學生自發(fā)的組織，或社會的非政府組織在學校的延伸。

(二)著力保證公眾參與環(huán)保的路徑通暢

十八大以來，“美麗中國”的愿景日益深入人心，“青山綠水”和“金山銀山”的關(guān)系基本得到了廓清，生態(tài)優(yōu)先的理念已經(jīng)深入到政治、經(jīng)濟、文化和社會生活的各個領(lǐng)域。公民開始關(guān)注環(huán)境問題，但又感覺不知如何關(guān)注。

解決這個問題，讓公眾參與環(huán)保不再是一個“霧里看花”的噱頭，需要從三個方面著力：一是政府各項關(guān)乎公眾參與的法律條文具體化、細則化。1989年頒布并經(jīng)2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》在第五章中對政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開及公眾參與做了6個方面的規(guī)定，這是一個頂層的較為抽象的法律規(guī)定，要真正落地，必須有各種細則規(guī)定，只有這樣普通公眾才能對號入座，知道自己可以有哪些作為。當然我國一些專門的環(huán)保法規(guī)對公眾參與也做了一些安排，但依舊不夠接地氣。二是通過一定方式提升公眾環(huán)保認知水平?！?013年中國城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查報告》顯示，普通公眾對環(huán)?；局R的認知度不容樂觀，雖然霧霾天氣在我國許多城市已成常態(tài)，但是公眾對于PM2.5認知度不高，54.8%表示不清楚、不了解或者非常不了解。不了解霧霾是什么，是怎樣形成的，何談參與？如何提升公眾環(huán)保認知水平，除了上述提及的學校環(huán)境教育需要進一步普及外，還需通過一定的平臺，如電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化媒體的持續(xù)性教化，包括在社區(qū)工作中增加環(huán)保理論與實踐教導這部分內(nèi)容。三是形成具有中國特色的環(huán)保NGO的作用機理。環(huán)保NGO是實現(xiàn)公眾參與的重要力量，他們中的一些人具有較專業(yè)的環(huán)保知識，不僅自己在監(jiān)督過程中可以對癥下藥，而且還可以對普通公眾的環(huán)保專業(yè)知識給予幫助。相較于國外的NGO，我國的NGO起步晚，但作用日益明顯，而且具有自己的特色，它在監(jiān)督之余還承擔著大量的社會環(huán)保教化的事務，更多的時候表現(xiàn)出與政府的“合力”性，是政府環(huán)保組織的有益的、必要的補充，故而政府應從政策、資金、技術(shù)、人員等方面給予關(guān)注。

(三)切實增強公眾環(huán)保參與全要素的有效性

上世紀90年代后我國對環(huán)境保護的具體方式和流程也做了多方面、多維度的探索，日本的預案參與、過程參與、末端參與和行為參與四種形式在我國的各項法律和政策中也做了設(shè)計和安排，但不得不說，效果不盡如人意。

預案參與是公眾參與環(huán)保的前提，是一種未雨綢繆的智慧體現(xiàn)。從政府層面說，在制定環(huán)境政策和法規(guī)時，在制定城市發(fā)展規(guī)劃時要充分征詢公眾的意見；從企業(yè)層面說，在上馬某個項目時，在發(fā)生產(chǎn)品種類或流程變化時要充分征詢公眾的意見。在方式上，可采取問卷調(diào)查、專家咨詢、公眾代表座談等形式廣泛聽取意見。這里的關(guān)鍵是，無論是政府還是企業(yè)在鼓勵公眾預案參與時，要腳踏實地，不能務務虛、走過場，更不能以結(jié)果的先行呈現(xiàn)而倒逼公眾妥協(xié)。

過程參與是公眾參與環(huán)保的重要保證，它是監(jiān)督性參與，是預案參與的延續(xù)，是保證整個環(huán)保政策貫徹和項目環(huán)保落到實處的關(guān)鍵。在政府與企業(yè)各項環(huán)境政策、法規(guī)及建設(shè)項目、區(qū)域開發(fā)等決策的實施過程中，要隨時處于公眾的視角下。這里的關(guān)鍵是，如何實現(xiàn)過程參與？它需要公眾具有一定的組織性，零散的個體公眾在時間和能力上，乃至心理上都無法保證過程參與的持續(xù)性和完整性。此時，環(huán)保NGO可以發(fā)揮較好的作用，即便一時周圍沒有NGO，也可以組織一個暫時的志愿環(huán)保組織。

末端參與是公眾參與環(huán)保的最后關(guān)隘，是把關(guān)性的參與。政府的環(huán)保政策運行一段時間后需要根據(jù)實際的情況做修訂，此時普通公眾的切身感受必須在政策調(diào)整過程中得到體現(xiàn)；企業(yè)的項目驗收是否達到預定的環(huán)保目標，普通公眾的聲音必須得到尊重。凡是公眾不認可的，如果不是因為專業(yè)領(lǐng)域知識局限而致的“誤會”，政府和企業(yè)都不能將公眾的意見置若罔聞，否則會由環(huán)保事件而引發(fā)社會不穩(wěn)定。

行為參與是公眾參與的根本，是上述三個參與的實踐表征，是公眾的自覺性參與行為。我國環(huán)保的一個瓶頸就是公眾的環(huán)境意識還停留在一個較低的層面。在一個較長的時間里，我們還須花大力氣面向社會、面向公眾進行宣傳教育，提高公民的環(huán)境意識和環(huán)境責任，提高公眾自我保護環(huán)境的自覺性；我國的廣袤鄉(xiāng)村要根據(jù)實際情況制定環(huán)保鄉(xiāng)規(guī)民約，明確農(nóng)民建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的責任和義務，實現(xiàn)監(jiān)督參與和自我約束的有機結(jié)合。