農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的三重解析*
——以“三權(quán)分置”為背景

(甘肅政法學(xué)院 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

2013年底中央農(nóng)村工作會(huì)議之后提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”[1]，由此，“三權(quán)”的落實(shí)勢(shì)必帶來(lái)農(nóng)地治理體制創(chuàng)新。然而，理論研究中，學(xué)界就以下問(wèn)題仍未達(dá)成共識(shí)：其一，土地經(jīng)營(yíng)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，是否有必要基于農(nóng)地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)需求將其上升為一項(xiàng)獨(dú)立民事權(quán)利；其二，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成用益物權(quán)，是否違背現(xiàn)行立法及其相關(guān)理論；其三，立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，是否應(yīng)當(dāng)在立法上構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)與物權(quán)并置的二元法律制度。顯然，上述三個(gè)層次的理論分歧事關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的前提、適然性和立法，本文試圖逐一予以探討。

一、關(guān)于權(quán)能到權(quán)利的制度突破

隨著中央針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)文件的出臺(tái)，有學(xué)者指出，根據(jù)現(xiàn)行立法土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是法律語(yǔ)言，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的提出意味著將權(quán)能等同于權(quán)利，即使按照權(quán)能分離理論，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)，之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也不可能變性為土地承包權(quán)[2]。因此，主張維持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，利用對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)入主體的限制來(lái)滿足“穩(wěn)定承包權(quán)”的政策需求，同時(shí)，通過(guò)債權(quán)性流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策目標(biāo)，不應(yīng)也沒(méi)必要重新規(guī)定新的物權(quán)種類[3]。然而，現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兼具人身性和財(cái)產(chǎn)性，農(nóng)地財(cái)產(chǎn)紅利不能更好釋放，實(shí)踐中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)正側(cè)重于向獨(dú)立權(quán)利發(fā)展。由此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)是否有必要突破權(quán)能上升為權(quán)利已然成為學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，遂從以下幾個(gè)方面闡釋制度突破的合理性。

(一)否定權(quán)能到權(quán)利的制度局限

如若否定經(jīng)營(yíng)權(quán)能上升為權(quán)利，則意味著繼續(xù)維持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)狀不變，然而，現(xiàn)行法律框架下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集農(nóng)地承包和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)于一體，以至于融合了身份權(quán)、債權(quán)、物權(quán)等多重法律特征。具體而言，其一，結(jié)合我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第3條和第5條的規(guī)定，除“四荒地”外，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體被限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)出鮮明的身份性；其二，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)依賴于平等協(xié)商，以合同形式約定雙方權(quán)利義務(wù)，體現(xiàn)出明顯的債權(quán)性；其三，根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，立法上明確界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)。現(xiàn)實(shí)中，此種權(quán)利的復(fù)合引發(fā)了如下諸多問(wèn)題：

首先，當(dāng)前大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但土地依然是農(nóng)民與農(nóng)村聯(lián)系的紐帶，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅限于農(nóng)戶，從而導(dǎo)致在事實(shí)上也將原本可以交于新型經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)能縛之以農(nóng)戶身份限制。如此，除非農(nóng)民退出原承包地將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給新型經(jīng)營(yíng)者，否則其只能依賴于土地流轉(zhuǎn)合同短期出租，使得原本可以獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)權(quán)受制于承包權(quán)的農(nóng)戶身份，既損害了用益物權(quán)本應(yīng)具備的自由流轉(zhuǎn)性，也使農(nóng)民“離地不離權(quán)”難以推進(jìn)。

其次，根據(jù)《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》第4條第2款，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社社員出資時(shí)需讓渡出資財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)或物權(quán)性權(quán)利給合作社，并以上述財(cái)產(chǎn)對(duì)債權(quán)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。實(shí)踐中，為避免農(nóng)戶土地權(quán)益的喪失，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社并不能依法落實(shí)，通常并不將其計(jì)入出資，而是排除在合作社財(cái)產(chǎn)之外[4]。據(jù)此，為穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)卻導(dǎo)致土地入股合作社名實(shí)不符，倘若將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于債務(wù)承擔(dān)卻又從根本上有損于承包權(quán)的穩(wěn)定。

最后，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押融資，破解農(nóng)地金融發(fā)展的難題[5]，縱觀我國(guó)現(xiàn)行立法，《物權(quán)法》及其他相關(guān)法律并未規(guī)定農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)下的一項(xiàng)權(quán)能。于是，受制于物權(quán)法定原則，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)只能是基于租賃合同產(chǎn)生，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中既不對(duì)其進(jìn)行權(quán)屬登記，也不頒發(fā)權(quán)屬證書(shū)，在法律上其內(nèi)涵不清，性質(zhì)不明，抵押權(quán)人在接受農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保時(shí)，難免會(huì)顧慮重重，形成了農(nóng)地抵押深層次障礙[6]，由此，現(xiàn)實(shí)中進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自然難以廣泛落實(shí)。

(二)從權(quán)能到權(quán)利的制度優(yōu)勢(shì)

近年來(lái)，從中央到地方極力呼應(yīng)將經(jīng)營(yíng)權(quán)作為新型物權(quán)，形成了實(shí)踐倒逼立法完善的態(tài)勢(shì)。實(shí)踐中，武漢市創(chuàng)造了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)“交易—鑒證—抵押”融資模式，經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以依據(jù)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所制定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)鑒證書(shū)向銀行抵押貸款，隨后，中央提出穩(wěn)妥開(kāi)展承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，以此盤活農(nóng)村土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性[7]。從中央到地方都試圖推行農(nóng)地“三權(quán)分置”，將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)視為一種新型物權(quán)，以此帶來(lái)農(nóng)地治理模式的創(chuàng)新，由此形成以下制度優(yōu)勢(shì)。

首先，經(jīng)營(yíng)權(quán)從權(quán)能到權(quán)利意味著承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，農(nóng)戶可以在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或新型經(jīng)營(yíng)主體，此時(shí)，既可以保證不損害農(nóng)戶承包權(quán)，又可以實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，從而在制度上將土地流轉(zhuǎn)完全賦予無(wú)身份限制的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，化解農(nóng)民進(jìn)城過(guò)程中保留承包權(quán)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)的后顧之憂[8]，以此保障農(nóng)民在土地財(cái)產(chǎn)利益分配中“離地不離權(quán)”。

其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上升為獨(dú)立權(quán)利之后，土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者只要不破壞土地生態(tài)，即可在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)自主經(jīng)營(yíng)或?qū)⒔?jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等方式進(jìn)行二級(jí)流轉(zhuǎn)，無(wú)需再經(jīng)承包方和發(fā)包方的同意，此時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不再承擔(dān)社會(huì)保障的功能，而是作為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)充分自由發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，為釋放農(nóng)地改革紅利奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，至此，從根本上保障“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

最后，倘若實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)從權(quán)能到權(quán)利，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)便擺脫身份限制而成為獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，此時(shí)，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余期限內(nèi)，繼承人可以享有經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承權(quán)，從而化解了“兩權(quán)分置”時(shí)期土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能繼承的制度困境[9]。由此一來(lái)，既維持了農(nóng)地承包依然以家庭承包為根本，也保障了經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定延續(xù)，從而鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)地的投資、改造。

綜上，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的復(fù)合性，其權(quán)利價(jià)值的實(shí)現(xiàn)難免受制于承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的互相牽制，當(dāng)前，從中央到地方都號(hào)召激活農(nóng)地財(cái)產(chǎn)權(quán)，如若繼續(xù)維持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既有損于“穩(wěn)定承包權(quán)”的落實(shí)又有損于“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如是，解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能上升為獨(dú)立權(quán)利，同時(shí)，繼續(xù)鞏固承包權(quán)的身份性，隨即將經(jīng)營(yíng)權(quán)從身份限制中分離出來(lái)實(shí)現(xiàn)其本應(yīng)具有的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)價(jià)值和功能。

(三)從權(quán)能到權(quán)利的理論基礎(chǔ)

農(nóng)地“三權(quán)分置”的核心在于將土地所有權(quán)的占有、使用、收益和處分權(quán)能配置優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)權(quán)能與實(shí)際享有者權(quán)利狀態(tài)的統(tǒng)一，因此，只有明確所有權(quán)是上述權(quán)能的源泉，才能正確把握此次權(quán)能分離的權(quán)利關(guān)系，進(jìn)而厘清從經(jīng)營(yíng)權(quán)能到權(quán)利的理論根源。

首先，“兩權(quán)分置”下的權(quán)利格局源于所有權(quán)的逐步讓與，當(dāng)前的“三權(quán)分置”同樣發(fā)源于土地所有權(quán)，是對(duì)“兩權(quán)分置”的順利承繼。從演變歷程來(lái)看，1951年到1962年農(nóng)民對(duì)土地享有完全的所有權(quán)，到合作化時(shí)期將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，再到人民公社時(shí)期將土地權(quán)利收歸集體所有，最終沿著集體勞作、包產(chǎn)到戶、分田到戶的軌跡，再次將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)重新分離[10]，隨后，1982年《憲法》第10條確立了農(nóng)地集體所有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步鞏固了集體所有權(quán)與農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分置”的治理體系。在此演進(jìn)過(guò)程中，表征顯現(xiàn)為權(quán)利歸屬的不斷調(diào)整，其實(shí)質(zhì)是權(quán)能分配的不斷調(diào)整最終產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

其次，從經(jīng)營(yíng)權(quán)能到權(quán)利同樣嚴(yán)格遵循了“權(quán)能分離理論”，認(rèn)識(shí)此次權(quán)能重新分配的基礎(chǔ)在于厘清權(quán)能的上位權(quán)利。如前所述，有學(xué)者提出，“兩權(quán)分置”形成過(guò)程中土地所有權(quán)分離出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，之后，其仍然為土地所有權(quán)，然而，此次權(quán)能分離后土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)而成為土地承包權(quán)，因此認(rèn)為違背了權(quán)能分離理論[2]41-42。深刻挖掘?qū)?jīng)營(yíng)權(quán)能的繼承與發(fā)展，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上此次權(quán)能分離是將所有權(quán)中的權(quán)能再次轉(zhuǎn)移而非土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能以權(quán)能的當(dāng)下歸屬忽視其源于所有權(quán)的本質(zhì)。據(jù)此，依然應(yīng)遵循維持所有權(quán)不變，而不是必須維持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，土地承包權(quán)的命名是對(duì)新的權(quán)能集合與具體權(quán)利功能相結(jié)合而賦予的稱謂，而非直接由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變性而來(lái)。

綜上，部分學(xué)者以違背“權(quán)能分離理論”為由質(zhì)疑“三權(quán)分置”改革，進(jìn)而否定經(jīng)營(yíng)權(quán)能上升為權(quán)利，主張維持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，以債權(quán)性流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的政策目標(biāo)，此種觀點(diǎn)，既忽視了權(quán)能分離中權(quán)能歸屬問(wèn)題，又忽視了社會(huì)期待和中央農(nóng)地改革意圖。換言之，理順農(nóng)地“三權(quán)分置”有必要意識(shí)到改革基礎(chǔ)在于所有權(quán)的權(quán)能分離，并非基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能分離，更不是直接由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變性而成。農(nóng)地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵在于進(jìn)一步放活土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值，在此意義上，土地經(jīng)營(yíng)由經(jīng)營(yíng)權(quán)能轉(zhuǎn)向獨(dú)立權(quán)利既回應(yīng)了社會(huì)期待也兼顧了權(quán)能分離理論。

二、關(guān)于經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的法理解讀

現(xiàn)行立法確認(rèn)了抵押權(quán)的物權(quán)屬性，抵押權(quán)的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)源于物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)和物上請(qǐng)求權(quán)，依此法理，有學(xué)者指出經(jīng)營(yíng)權(quán)承載著促進(jìn)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的功能，其必須成為一項(xiàng)獨(dú)立物權(quán)，只有這樣才能充分實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值[11]。相較而言，土地租賃債權(quán)無(wú)法保障轉(zhuǎn)讓中的交易安全，也無(wú)法滿足設(shè)置抵押的需要，在“三權(quán)分置”的法律實(shí)踐中，同樣需要將中央文件提到的經(jīng)營(yíng)權(quán)確定為物權(quán)，才能夠滿足權(quán)利需求[12]。但有學(xué)者認(rèn)為，倘若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上升為物權(quán)就會(huì)形成同一物上并存兩個(gè)內(nèi)容相近用益物權(quán)的狀態(tài)，違背了“一物一權(quán)”原則[13]。這一質(zhì)疑的提出，直接關(guān)系到經(jīng)營(yíng)權(quán)上升為獨(dú)立權(quán)利的屬性定位，為回應(yīng)該質(zhì)疑有必要厘清承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，就此作如下幾點(diǎn)梳理：

(一)法律實(shí)踐中經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性

《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確立為一項(xiàng)獨(dú)立用益物權(quán)，于是法律文本中未進(jìn)一步明確提出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在這個(gè)意義上，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)忽視了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在，而是要結(jié)合相關(guān)立法及具體實(shí)踐予以分析。由于我國(guó)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體限制為農(nóng)戶，以至于在權(quán)利具體運(yùn)用過(guò)程中，為滿足土地流轉(zhuǎn)的需要，事實(shí)上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種權(quán)利。

首先，從既有立法上分析，土地承包權(quán)并不是提出農(nóng)地“三權(quán)分置”之后新生的一種權(quán)利[14]，《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利?！本痛丝陀^而言，上述規(guī)定中的“有權(quán)”是否暗指“承包權(quán)”學(xué)界雖并未明確，但從條文具體內(nèi)容來(lái)看，農(nóng)地分包時(shí)農(nóng)戶可以落實(shí)承包土地的權(quán)利，“土地承包”被賦予了權(quán)利設(shè)定的法律含義，基于此，意味著“承包權(quán)”本質(zhì)上可以被解讀為一項(xiàng)民事權(quán)利。

其次，從權(quán)利的具體內(nèi)容來(lái)看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)過(guò)程中農(nóng)民有權(quán)對(duì)確定區(qū)域的承包地占有和使用，完全有權(quán)自主組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和處置產(chǎn)品，也可以基于流轉(zhuǎn)合同向第三人流轉(zhuǎn)，因此，土地利用過(guò)程中農(nóng)地經(jīng)營(yíng)同一般民事權(quán)利一樣具有獨(dú)立的權(quán)利內(nèi)容，尤其是將土地向非農(nóng)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)時(shí)，此時(shí)的經(jīng)營(yíng)者并不享有土地承包權(quán)而是基于合同享有上述以經(jīng)營(yíng)為內(nèi)容的權(quán)利，事實(shí)上，實(shí)踐中的此種流轉(zhuǎn)模式已經(jīng)繞開(kāi)土地承包與土地經(jīng)營(yíng)的相互掣肘，進(jìn)一步肯定了經(jīng)營(yíng)權(quán)本應(yīng)具有的獨(dú)立性。

最后，從所涉及的權(quán)利主體來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系到發(fā)包方、承包方、經(jīng)營(yíng)者三方主體，發(fā)包方與承包方之間的權(quán)利關(guān)系是集體成員享有共同所有權(quán)的載體，其核心是土地財(cái)產(chǎn)收益的分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的普遍性；承包方與經(jīng)營(yíng)者之間是基于土地具體利用而確立的權(quán)利關(guān)系，其核心是土地資源的開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)物質(zhì)資源的合理利用。本質(zhì)上，三者之間追求了兩個(gè)不同層次的價(jià)值目標(biāo)，而兩個(gè)價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)又分別依托于土地承包與土地經(jīng)營(yíng)，因此，土地經(jīng)營(yíng)承載了相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利關(guān)系與社會(huì)功能。

據(jù)以上分析，正如學(xué)者所言，事實(shí)上承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)出既可以合二為一，也可以相互分置的獨(dú)立關(guān)系[15]。但現(xiàn)行《物權(quán)法》通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將兩者合二為一加以規(guī)定，忽視了二者分置的制度優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，“三權(quán)分置”的立法尚未架構(gòu)出來(lái)，人們?nèi)怨袒趯?duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的認(rèn)知，而忽視了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的可分性，但這并不應(yīng)否定現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立存在。

(二)符合緩和物權(quán)法定的理論旨向

現(xiàn)實(shí)中經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立存在，實(shí)質(zhì)上其源于社會(huì)主體對(duì)新型權(quán)利的需求，當(dāng)前中央正是以農(nóng)地“三權(quán)分置”為政策導(dǎo)向予以回應(yīng)。但有學(xué)者提出，現(xiàn)行立法沒(méi)有規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，它不是法定的民事權(quán)利[16]，這一論斷以物權(quán)法定對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)予以質(zhì)疑，忽視了社會(huì)發(fā)展中物權(quán)更新的迫切需求。

首先，物權(quán)法定起源于羅馬法[17]，從羅馬法來(lái)看，唯有破除物權(quán)法定的僵化性，才能應(yīng)對(duì)時(shí)代變遷對(duì)法定物權(quán)的漸次性突破，羅馬法在堅(jiān)持物權(quán)法定的同時(shí)設(shè)置了相應(yīng)的緩和機(jī)制。細(xì)言之，在他物權(quán)體系越見(jiàn)完善的過(guò)程中，為了協(xié)調(diào)社會(huì)需求與法律需求之間的矛盾，其物權(quán)法定主義不斷退讓，例如：采用“從上位概念中分離并與之并列”的法律技術(shù)，開(kāi)啟了將地上權(quán)由債權(quán)向物權(quán)的轉(zhuǎn)化，以維護(hù)新型土地利用關(guān)系的穩(wěn)定，同時(shí)，羅馬法上還運(yùn)用立法和法律解釋對(duì)物權(quán)內(nèi)容予以適度擴(kuò)張，從而緩和物權(quán)法定與社會(huì)需求之間的矛盾，正是基于法律技術(shù)上對(duì)物權(quán)法定的適度緩和較好地滿足了人們多樣化的利益需求，也才激發(fā)了羅馬法用益物權(quán)制度體系的生長(zhǎng)與建立[18]。

其次，我國(guó)采用了物權(quán)法定主義但并未規(guī)定物權(quán)法定緩和，隨著人們利益需求的多樣化，社會(huì)生活和司法實(shí)踐中出現(xiàn)的新型物權(quán)無(wú)法予以確認(rèn)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了一定的障礙，近年來(lái)，學(xué)界一直呼吁物權(quán)法定主義的適度緩和[19]。羅馬法上的物權(quán)法定被大陸法系多數(shù)國(guó)家所繼受，但在立法中對(duì)物權(quán)法定的態(tài)度與羅馬法存在差異，物權(quán)法定的僵化性漸次凸顯。于是，有學(xué)者指出社會(huì)生活永遠(yuǎn)在演進(jìn)之中，立法者不可能窮盡一切物的利用關(guān)系，從而及時(shí)在立法上歸納出所有物權(quán)關(guān)系[20]，各國(guó)正紛紛通過(guò)立法、判例、習(xí)慣法來(lái)克服物權(quán)法定帶來(lái)的弊端，從而，在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了物權(quán)法定的緩和傾向[21]。當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，一些物的新型利用關(guān)系逐漸涌現(xiàn)，在物權(quán)法定緩和的趨勢(shì)下，這些具有物權(quán)特征的新的利用方式同樣應(yīng)當(dāng)受到物權(quán)制度的保護(hù)。

最后，目前社會(huì)各界極力呼吁農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)向市場(chǎng)化發(fā)展，其中，經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化是落實(shí)農(nóng)地市場(chǎng)化改革的核心，然而，由于立法上并未確立經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)地位，新型經(jīng)營(yíng)者所享有的經(jīng)營(yíng)權(quán)能與其對(duì)土地利用的實(shí)體權(quán)利需求嚴(yán)重失衡，以致于農(nóng)地市場(chǎng)化改革遭遇深層阻隔，必須突破原有制度框架。因此，在物權(quán)法定緩和的趨勢(shì)下重新審視土地物權(quán)體系的應(yīng)然變化與經(jīng)營(yíng)者現(xiàn)實(shí)需求，經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化既是經(jīng)營(yíng)權(quán)從權(quán)能到權(quán)利蛻變的契機(jī)，更是使經(jīng)營(yíng)者權(quán)利狀態(tài)與保障需求相吻合的制度回應(yīng)，據(jù)此，不能簡(jiǎn)單以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)暫時(shí)不是法定的民事權(quán)利而否定經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。

(三)物權(quán)化對(duì)一物一權(quán)原則的遵循

基于經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的獨(dú)立性，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造為物權(quán)必須厘清二者的權(quán)能關(guān)系，以此回應(yīng)關(guān)于“一物一權(quán)”原則的質(zhì)疑。目前，中央提出農(nóng)地“三權(quán)分置”，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)上升為獨(dú)立權(quán)利意味著將占有、使用權(quán)能向農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民依然保有基于身份屬性的收益權(quán)能。同時(shí)表明，在農(nóng)地“三權(quán)分置”中，農(nóng)民基于身份所享有的承包權(quán)僅包括依據(jù)承包地取得經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利，不再包括農(nóng)地的占有、使用權(quán)能，土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)者占有、使用土地所取得的收益，實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)出的變現(xiàn)收益與農(nóng)民基于承包地取得的收益之差，而非基于土地的收益權(quán)能產(chǎn)生。因此，在物權(quán)制度發(fā)展變遷的大背景下，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化違背“一物一權(quán)”原則，這一觀點(diǎn)具有局限性，具體而言，“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是實(shí)際經(jīng)營(yíng)者依法對(duì)農(nóng)民集體所有并由農(nóng)戶享有土地承包權(quán)的耕地占有、使用的權(quán)利，而土地承包權(quán)是農(nóng)戶基于成員身份在土地上獲得經(jīng)濟(jì)利益以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的權(quán)利，承包權(quán)的實(shí)現(xiàn)與是否占有、使用承包地相分離。隨著社會(huì)的發(fā)展，所有權(quán)的權(quán)能越來(lái)越復(fù)雜，在一物之上產(chǎn)生了越來(lái)越多的物權(quán)，理論界提出，一物一權(quán)原則同樣鼓勵(lì)當(dāng)事人在一物之上設(shè)立相容的物權(quán)[22]，當(dāng)數(shù)個(gè)互不排斥、互不否定的用益物權(quán)并存于一物時(shí)，并不違背一物一權(quán)[23]。因此，即使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化以后承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)均屬于用益物權(quán)，由于兩者之間的權(quán)能并不存在沖突與否定，也就并不違背“一物一權(quán)”原則。

綜上所述，在具體法律運(yùn)用中，經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)從本質(zhì)上各自獨(dú)立，同時(shí)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展正向新型土地利用關(guān)系邁步，物權(quán)法定下的土地權(quán)利體系已無(wú)法適應(yīng)時(shí)代需求。借鑒羅馬法采用“從上位概念中分離并與之并列”的法律技術(shù)將地上權(quán)由債權(quán)向物權(quán)的轉(zhuǎn)化，當(dāng)前分置出經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)既具有實(shí)踐基礎(chǔ)也遵循了“一物一權(quán)”原則。如此，學(xué)界應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的相關(guān)立法研究，以期加快將獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)納入物權(quán)治理的法制軌道。

三、關(guān)于物、債二元建構(gòu)的立法審視

2016年10月，中央印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》明確指出：“完善‘三權(quán)分置’法律法規(guī)，加快農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作?！敝链?，中央關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的立法意蘊(yùn)日漸明晰，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的落實(shí)即將步入立法軌道。然而，部分學(xué)者對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的法制路徑，提出了物、債二元建構(gòu)的論述，對(duì)此，筆者認(rèn)為有待進(jìn)一步商榷，有必要對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)立法所涉及的法理進(jìn)行梳理，從立法定性與立法技術(shù)所決定的屬性與效力的本質(zhì)區(qū)別予以考察。

(一)二元建構(gòu)類型化的標(biāo)準(zhǔn)及其理由

目前，見(jiàn)之于農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，相關(guān)學(xué)者對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化提出了各自的見(jiàn)解，其中，部分學(xué)者提出將經(jīng)營(yíng)權(quán)類型化，以此實(shí)行物權(quán)與債權(quán)二元建構(gòu)，但學(xué)者之間就二元建構(gòu)的類型化標(biāo)準(zhǔn)并未達(dá)成一致，有待于進(jìn)一步甄別。

首先，根據(jù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的差異，將以轉(zhuǎn)包、出租、入股方式取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)，互換與轉(zhuǎn)讓方式取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)[24]。持這一觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地“三權(quán)分置”下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)分別屬于物權(quán)與債權(quán)兩種權(quán)利性質(zhì)：其一，根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，土地轉(zhuǎn)包、出租、入股時(shí)依托于流出方與流入方簽訂的合同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有相對(duì)性、短期性、自治性的特征，應(yīng)屬于債權(quán)法律關(guān)系；其二，根據(jù)現(xiàn)行法律，互換與轉(zhuǎn)讓發(fā)生在農(nóng)戶之間，一方權(quán)利喪失對(duì)方相應(yīng)取得，在此過(guò)程中互換和轉(zhuǎn)讓的是并未發(fā)生承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的完整的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，認(rèn)為基于對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)定性，以上兩種流轉(zhuǎn)方式取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一部分，也應(yīng)屬于物權(quán)性質(zhì)。

其次，根據(jù)是否劃定具體的地塊將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分為確權(quán)確地、確權(quán)確股不確地兩種類型，立法上將前者界定為債權(quán)，后者可以界定為用益物權(quán)[25]。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：一方面，經(jīng)營(yíng)權(quán)并非只有物權(quán)化才能保障經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定，也并非只有物權(quán)化才能激活農(nóng)地的擔(dān)保功能，實(shí)踐中已經(jīng)存在采取債權(quán)性經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押或?qū)⑵淞鬓D(zhuǎn)收益納入應(yīng)收賬款質(zhì)押，以此發(fā)揮農(nóng)地融資功能；另一方面，認(rèn)為學(xué)界所謂經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上派生出權(quán)利用益物權(quán)，對(duì)于確權(quán)確地之經(jīng)營(yíng)權(quán)這種多層權(quán)利客體理論缺乏法理支撐。但同時(shí)也認(rèn)為，對(duì)不同類型經(jīng)營(yíng)權(quán)分別辨析，也更利于深刻掌握經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上的多樣性，實(shí)踐中，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式將確權(quán)確股不確地的經(jīng)營(yíng)權(quán)交給新型經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)，這一實(shí)踐形式與現(xiàn)行法規(guī)定的特殊承包方式基本相當(dāng)，因此，認(rèn)為可以將此類經(jīng)營(yíng)權(quán)納入物權(quán)。

最后，依據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否登記頒證為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)分別物權(quán)化與債權(quán)化，從而構(gòu)建債權(quán)與物權(quán)并置的二元法律制度[26]。學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分置”下將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為物權(quán)，無(wú)疑對(duì)經(jīng)營(yíng)者權(quán)利保護(hù)具有更大力度，也符合土地的不動(dòng)產(chǎn)屬性，但于我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情卻并不可取。其理由主要包括：其一，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的社會(huì)環(huán)境來(lái)看，相當(dāng)一部分土地的流轉(zhuǎn)都是在熟人社會(huì)之間進(jìn)行，借助于熟人之間人情規(guī)則的約束即使沒(méi)有進(jìn)行登記也不會(huì)出現(xiàn)權(quán)利不清的問(wèn)題；其二，如若強(qiáng)制要求進(jìn)行登記，既違背了流轉(zhuǎn)主體之間約定的隨意性，也無(wú)疑增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的成本。因此，主張?jiān)谵r(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度設(shè)計(jì)上，盡可能在保障財(cái)產(chǎn)穩(wěn)定和交易安全的基礎(chǔ)上，追求效率與快捷，摒棄單一的物權(quán)屬性設(shè)計(jì)。

(二)從立法定性對(duì)二元建構(gòu)的考察

根據(jù)近代私法理論，物權(quán)具有絕對(duì)性，是對(duì)世權(quán)，而債權(quán)具有相對(duì)性，是對(duì)人權(quán)，兩者界限分明，由此，“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度設(shè)計(jì)，必須先回答土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)是物權(quán)還是債權(quán)的基本問(wèn)題，以此決定二元建構(gòu)下法律文本的準(zhǔn)確表達(dá)。

首先，從經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)化考察，基于社會(huì)效用來(lái)看，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資已然成為維系農(nóng)村土地新型利用關(guān)系的價(jià)值基礎(chǔ)，農(nóng)地“三權(quán)分置”就是要強(qiáng)化土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)性，建立統(tǒng)一、高效的土地流轉(zhuǎn)、融資市場(chǎng)，這也是我國(guó)未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展的一大趨勢(shì)。然而，囿于債權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并不能成為抵押權(quán)的客體，倘若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)繼續(xù)確立為債權(quán)，其抵押融資功能的實(shí)現(xiàn)必然面臨困境。進(jìn)而，在“三權(quán)分置”視角下審視土地經(jīng)營(yíng)權(quán)債權(quán)化，有學(xué)者認(rèn)為，非物權(quán)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在我國(guó)現(xiàn)行立法框架下已然明確，如若立法仍試圖將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確立為債權(quán)，此舉有悖于農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的初衷[12]156，換言之，當(dāng)前將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確立為物權(quán)才是此次農(nóng)地改革的價(jià)值定位。

其次，從立法定位來(lái)看，立法上應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟屬于物權(quán)還是債權(quán)的問(wèn)題，而非基于登記等構(gòu)成要件所影響的法律效力問(wèn)題，雖然我國(guó)《物權(quán)法》第127條第1款、第129條、第158條等，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)的立法采用了債權(quán)意思主義的物權(quán)變動(dòng)模式，進(jìn)而明確了未經(jīng)登記不得對(duì)抗善意第三人，有力地排除了物權(quán)的對(duì)世效力，但上述法條中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、地役權(quán)的物權(quán)屬性依然受到立法的確認(rèn)[27]?，F(xiàn)行法律體系下，物權(quán)與債權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩種重要類型，彼此區(qū)別明顯，因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種權(quán)利不宜根據(jù)登記與否等客觀條件，在法律文本中出現(xiàn)物權(quán)性質(zhì)經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種表達(dá)，上述所列類型化標(biāo)準(zhǔn)影響的只是權(quán)利效力，而非權(quán)利屬性。

(三)對(duì)二元建構(gòu)基本論述的逐一反思

制度的生成或蛻變最終落腳于法律文本的表達(dá)，如若《物權(quán)法》等將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為物權(quán)的情況下，再將其他類型的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以債權(quán)化為目標(biāo)規(guī)定其為債權(quán)，顯然，既有悖于立法的簡(jiǎn)易邏輯，也是將立法技術(shù)上即可解決的問(wèn)題復(fù)雜化。

首先，以流轉(zhuǎn)方式或?qū)嵺`形式作為經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性界定的分水嶺，在現(xiàn)行法中確無(wú)先例可循，有待深思實(shí)踐并加以法理商榷，而且，就目前來(lái)看，已經(jīng)凸顯出以下兩點(diǎn)不足：其一，以不同流轉(zhuǎn)方式界定經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性的理?yè)?jù)表述完全是依循現(xiàn)有立法，單純以現(xiàn)有流轉(zhuǎn)方式界定權(quán)利性質(zhì)，并不構(gòu)成對(duì)本論域經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的闡釋，卻又冠以“三權(quán)分置”改革，略顯自相矛盾，無(wú)助于本論域研究的推進(jìn)[28]；其二，以實(shí)踐形式的差異界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性，雖然結(jié)合了實(shí)踐，但實(shí)踐中并非只有入股一種流轉(zhuǎn)方式，而且入股形式也呈現(xiàn)多樣性，如此，此分類標(biāo)準(zhǔn)在立法上并不周延，自然不符合科學(xué)立法的要求。

其次，如前所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)模式上采取債權(quán)意思主義，但據(jù)2011年有學(xué)者對(duì)廣東省參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的1 072份問(wèn)卷顯示，特殊的人地關(guān)系與情感交易，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)在達(dá)成合約的形式上大多采用口頭協(xié)議，權(quán)利保障依賴于親情、人情構(gòu)建的關(guān)系網(wǎng)以及村莊“聲譽(yù)”機(jī)制，分析結(jié)果顯示，由于關(guān)系型合約的實(shí)施容易受社會(huì)環(huán)境的影響，農(nóng)地糾紛發(fā)生率高達(dá)8.65%，此種權(quán)利保障機(jī)制的不穩(wěn)定性已然是引發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的關(guān)鍵因素[29]。與此同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)二元體制的漸次突破，新型經(jīng)營(yíng)主體向農(nóng)村涌入，農(nóng)村熟人關(guān)系的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸蛻變，農(nóng)村土地權(quán)益變動(dòng)不再僅僅是集體內(nèi)部的私事，為保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易安全，有學(xué)者提出，立法上土地權(quán)益變動(dòng)模式有必要采債權(quán)形式主義[30]。因此，如何平衡效率與安全的價(jià)值取舍，有待于結(jié)合信息化對(duì)登記成本的降低作進(jìn)一步的斟酌。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”提上土地制度改革的議程，為建立更加完善的土地權(quán)利體系，經(jīng)營(yíng)權(quán)建構(gòu)路徑的抉擇經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間的理論探索。研究發(fā)現(xiàn)，為保障土地權(quán)利與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)相一致，依據(jù)權(quán)能分離理論重新優(yōu)化權(quán)能配置，從而產(chǎn)生新型權(quán)利即土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)建構(gòu)既遵循了法理也回應(yīng)了實(shí)踐需要。進(jìn)而從立法來(lái)看，法律文本中農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以物權(quán)屬性定位更符合此次農(nóng)地改革意圖，至于物權(quán)定位下的經(jīng)營(yíng)權(quán)是否采用債權(quán)形式主義變動(dòng)模式，其時(shí)機(jī)是否成熟還有待于進(jìn)一步探討。