甘肅祁連山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)生態(tài)治理帶來(lái)的幾點(diǎn)思考

一、甘肅祁連山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)生態(tài)治理情況概述

祁連山是我國(guó)西北干旱區(qū)著名的大山系，地處青藏、蒙新、黃土三大高原交匯地帶，有其獨(dú)特的自然環(huán)境。祁連山區(qū)以其面積廣、海拔高截留了大量的地形雨，顯示了其重要的水源生成功能，特別是具有局部氣候調(diào)節(jié)和生態(tài)維護(hù)功能價(jià)值，對(duì)于甘肅河西走廊農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了前提基礎(chǔ)，從某種意義上來(lái)說(shuō)，祁連山是西北地區(qū)一種重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)安全屏障，生態(tài)戰(zhàn)略地位重要。甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)是1988年由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的森林和野生動(dòng)物類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)，位于祁連山北坡中、東段，在行政區(qū)劃上地跨武威、金昌、張掖3市8縣（區(qū)），包括天祝藏族自治縣、肅南裕固族自治縣和古浪、永昌、涼州、山丹、甘州、民樂(lè)縣（區(qū)）的部分地區(qū)。

2017年7月20日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳就甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)出通報(bào)，對(duì)于祁連山國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)存在的違法違規(guī)開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源問(wèn)題，部分水電設(shè)施違法建設(shè)、違規(guī)運(yùn)行，周邊企業(yè)偷排偷放問(wèn)題，大規(guī)模無(wú)序采探礦活動(dòng)等環(huán)境破壞問(wèn)題提出了嚴(yán)肅通報(bào)批評(píng)。事后，甘肅省委、省政府立即做出了整改一系列部署安排，張掖市、武威市、金昌市結(jié)合各地實(shí)際，開(kāi)展扎實(shí)有效整治行動(dòng)，祁連山生態(tài)環(huán)境狀況逐漸恢復(fù)好轉(zhuǎn)。通過(guò)回顧祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)治理整改全過(guò)程，對(duì)于甘肅省做好生態(tài)治理具有重要啟示和借鑒意義。

二、甘肅祁連山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)生態(tài)治理的啟示與思考

（一）生態(tài)安全治理的理念需要轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的生態(tài)治理理念是重在出現(xiàn)問(wèn)題之后的整改和處置，通俗地講，就是走“先污染、后治理”的前工業(yè)時(shí)代發(fā)展路子，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的初步階段，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，為了保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度處于高位增長(zhǎng)的區(qū)間，不惜犧牲環(huán)境代價(jià)，消耗資源，破壞環(huán)境，基本形成的是“高投入、高消耗、高增長(zhǎng)”的模式。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，由注重速度向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，勢(shì)必會(huì)減弱對(duì)生態(tài)環(huán)境的依賴(lài)度，特別是對(duì)于資源推動(dòng)性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的挑戰(zhàn)。同時(shí)，生態(tài)危機(jī)與公共安全危機(jī)相比較，其危害程度的時(shí)間跨度會(huì)更長(zhǎng)，有的危害時(shí)間跨度可以延續(xù)幾十年甚至上百年；造成的潛在危害會(huì)更深，一旦造成的破壞超過(guò)其生態(tài)閾限，恢復(fù)起來(lái)非常困難，比如土壤污染、冰川融化和生物多樣化銳減都很難重新恢復(fù)到原有狀態(tài)。因此，生態(tài)治理理念需要實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，把危機(jī)預(yù)防放在首要位置，未雨綢繆、防患于未然，從技術(shù)監(jiān)測(cè)、資金投入、管理監(jiān)管、機(jī)制建設(shè)、源頭保護(hù)等維度進(jìn)行事前預(yù)防，降低危機(jī)發(fā)生的概率，減弱危機(jī)擴(kuò)大化的因子活躍度。

（二）生態(tài)安全治理的主體需要多元化。管理向治理轉(zhuǎn)變的一個(gè)標(biāo)志性要素就是管理主體是單一化的，也就是凡是屬于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給范疇的事物一律統(tǒng)統(tǒng)由政府承擔(dān)，這也就造就了強(qiáng)調(diào)了大包大攬，承擔(dān)了大量的社會(huì)職能。隨著公共管理范式由新公共管理范式向公共職能轉(zhuǎn)變的歷史潮流，政府重新定位角色，優(yōu)化管理職能，探索把一些市場(chǎng)可以做好且政府沒(méi)有效率的公共事務(wù)交給市場(chǎng)去做，運(yùn)用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或者委托代理的方式進(jìn)行。生態(tài)治理的成敗關(guān)系到政府、社會(huì)、公眾、企業(yè)等多個(gè)主體的有序發(fā)展和共同利益，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看生態(tài)環(huán)境保護(hù)是屬于社會(huì)共同利益范疇，并非政府自身事務(wù)，需要多元化主體進(jìn)行參與治理。首先，政府發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，在環(huán)保頂層設(shè)計(jì)和制度規(guī)范制定上具有絕對(duì)性地位，環(huán)保政策的制定、環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染治理、環(huán)保督查監(jiān)管等基礎(chǔ)性工作的開(kāi)展，和清潔能源、綠色崛起、“境革命”環(huán)的推廣與開(kāi)發(fā)的前瞻性工作推進(jìn)。企業(yè)發(fā)揮市場(chǎng)引領(lǐng)作用，主導(dǎo)技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞作為衡量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的重要指標(biāo)，在市場(chǎng)定位、產(chǎn)品類(lèi)型、成本預(yù)算等層面充分體現(xiàn)低碳環(huán)保的理念，以技術(shù)的改進(jìn)和產(chǎn)品的創(chuàng)新走綠色發(fā)展道路。社會(huì)發(fā)揮兜底保障作用，為生態(tài)治理創(chuàng)造環(huán)境條件、營(yíng)造良好氛圍，社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織在生態(tài)研究和環(huán)保社會(huì)助力行動(dòng)問(wèn)題上積極貢獻(xiàn)力量，社會(huì)公眾在日常生活的點(diǎn)點(diǎn)滴滴中踐行環(huán)保理念，形成節(jié)約型和低碳型生活方式。

（三）生態(tài)治理的方式內(nèi)容需要綜合化。生態(tài)治理是一個(gè)系統(tǒng)化的宏偉工程，除了生態(tài)文明這個(gè)范疇之外，與其關(guān)聯(lián)度比較高的還有經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)。因此，生態(tài)治理不僅僅局限于生態(tài)保護(hù)工作，而是延伸至經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化建設(shè)的各個(gè)層面。生態(tài)治理根本在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，樹(shù)立綠色發(fā)展戰(zhàn)略，走環(huán)保低碳道路，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比翼齊飛，從資源粗放型向技術(shù)集約型轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜，把生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)出的自然美與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)美有機(jī)結(jié)合起來(lái)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游經(jīng)濟(jì)和生態(tài)服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)。生態(tài)治理的關(guān)鍵在于宣傳引導(dǎo)，把生態(tài)文明理念滲透到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的日常。

（四）基層政府治理能力現(xiàn)代化的水平直接關(guān)系到生態(tài)安全治理的成效。從祁連山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞與后期整改治理的全過(guò)程，我們不難看出，基層政府治理能力現(xiàn)代化的水平直接影響該事件發(fā)展趨勢(shì)?；鶎诱焉鷳B(tài)文明理念植入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體行動(dòng)和實(shí)踐中的落實(shí)力度不高，跟不上國(guó)家大的環(huán)保形勢(shì)發(fā)展。制定公共政策的前置邏輯上程序不當(dāng)，隨意性強(qiáng)，為了實(shí)現(xiàn)既定的非法目的，出臺(tái)的地方性政策法規(guī)在標(biāo)準(zhǔn)和要求上，與“上位法”相比，不是貫徹落實(shí)，而是想法子搞變通、打折扣。在中國(guó)單一制政治體制框架內(nèi)，自上而下的戰(zhàn)略部署和政策落地是基本邏輯，基層政府治理的首要前提要件是執(zhí)行好上級(jí)的政策，在政策方向和發(fā)展方略上能夠遵照上級(jí)的方針。在全國(guó)上下深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)保護(hù)提到戰(zhàn)略的高度的關(guān)鍵時(shí)間結(jié)點(diǎn)，當(dāng)?shù)鼗鶎诱€停留在以往的慣性思維模式中，思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)舉措上未能跟進(jìn)。