巡回法庭職能定位之探索

劉創(chuàng)業(yè) 肖葉靜 徐聰穎

摘 要 從黨的十八屆四中全會明確提出“最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商案件”以來，到2016年底，全國區(qū)域內(nèi)的6個巡回法庭紛紛掛牌成立，作為司法改革的重頭戲，引起了黨和國家的高度重視，但在職能發(fā)揮、審級定位、未來前景等方面仍處于探索階段，本文將從上述角度談一談新形勢下的應(yīng)對方法。

關(guān)鍵詞 地方化 審級利益 未來法院

作者簡介：劉創(chuàng)業(yè)，河北工程大學(xué)文法學(xué)院法律系，研究方向：憲法學(xué)與行政學(xué)；肖葉靜，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)文管學(xué)院公共事業(yè)管理本科生，研究方向：行政管理；徐聰穎，燕山大學(xué)文法學(xué)院國際政治本科生，研究方向：比較政治制度。

中圖分類號：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.173

一、去“地方化”模式的構(gòu)建

從《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中我們可以看到關(guān)于巡回法庭的職能基本有三個：一是打破司法地方保護(hù)主義，維護(hù)國家法制統(tǒng)一；二是緩解最高人民法院本部的案件壓力；三是就地解決糾紛，便利當(dāng)事人訴訟。在過去的三年里，以第二巡回法庭為例，我們可以看到對緩解最高院本部案件壓力和為當(dāng)事人提供訴訟便利上，職能效果發(fā)揮的很好，但對于打破司法地方保護(hù)主義，效果并不明顯。有學(xué)者認(rèn)為這是因為改革的針對性較弱，難以保障改革效果。雖然巡回法庭進(jìn)行了合議庭組成方式，法官責(zé)任制，法官“反干預(yù)”宣告等新制度的嘗試。尤其是胡云騰法官開庭前宣讀的“反干預(yù)宣告”。從形式上看這顯然是在一開始“反干預(yù)”的設(shè)想相呼應(yīng)，但這樣的做法很明顯只是排除了自己免受地方的干預(yù)，能夠達(dá)到一個比較公正的水準(zhǔn)，沒有意識到“地方化”的根源是地方黨政機(jī)關(guān)對于地方法院的干預(yù)。巡回法庭本身就不受地方的影響，它是最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，擁有著來自于中央的審判權(quán)力。從這個角度看，巡回法庭在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的職能現(xiàn)階段發(fā)揮效果并不明顯。

關(guān)于維護(hù)國家法制統(tǒng)一的問題，學(xué)界又進(jìn)行了關(guān)于“中央事權(quán)”的爭論，《人民日報》曾經(jīng)發(fā)文指出“司法權(quán)是中央事權(quán)”，明確表達(dá)了中央大力推進(jìn)司法統(tǒng)一，消除司法地方化的意向。但有學(xué)者指出“司法職權(quán)的性質(zhì)是特別重大的理論問題，也是重大政治和憲法法律問題，已有的資料已經(jīng)表明，無論是孟德斯鳩這樣的資產(chǎn)階級法學(xué)家，還是馬克思主義的經(jīng)典作家（比如恩格斯），似乎都明確提出：司法職權(quán)形成的歷史與理論，并不支持它的中央性，相反，民間性和社會性倒是它的重要特點?！庇捎谖覈F(xiàn)行國情和制度明顯體現(xiàn)出司法權(quán)的雙重屬性，過分強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的歸屬問題是不恰當(dāng)?shù)?，首先各級法院在審理案件的時候都適用全國人大及常委會制定的法律和最高人民法院制定的司法解釋，司法權(quán)具有明顯的中央事權(quán)屬性，另一方面，地方各級法院的法官都是由同級地方人大任命，司法權(quán)行使人員在構(gòu)成上是地方人民代表大會選舉出來的，而非中央任命，這體現(xiàn)出明顯的地方性。所以，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)歸中央和地方共同屬有，過分的追究所屬問題，無法從根本上認(rèn)識和解決問題。

在過去，地方法院易受到地方黨政機(jī)關(guān)因素的干預(yù)，很難保持中立的立場。巡回法庭如今還肩負(fù)著重大政治使命，即積極促進(jìn)地方法院公平、公正審理案件。作為派出機(jī)構(gòu)，和地方法院的關(guān)系上，應(yīng)做到配合和監(jiān)督。

在配合上要尊重和支持地方法院的工作，重塑和加強(qiáng)地方法院的權(quán)威。地方各級法院和最高人民法院都是全國法院系統(tǒng)的構(gòu)成部分，是一個統(tǒng)一體。這就要巡回法庭和地方法院做到相互配合。從巡回法庭的受案范圍來看，除了11類案件外，在巡回區(qū)內(nèi)每年數(shù)以萬計的案件要由地區(qū)各級法院受理，巡回法庭入住地方，當(dāng)事人往往抱著相信和認(rèn)可中央而非地方的念頭，不服判決，向巡回法庭提起上訴、請求再審和申訴。這會導(dǎo)致地方法院的司法權(quán)威大打折扣，違背了改革的初衷。有學(xué)者曾經(jīng)指出在我國的二審終審制度下，再審權(quán)利的頻繁使用，造成終審不終判的尷尬境況。如果地方法院的威信和判決水平足以使當(dāng)事人滿意，巡回法庭就會大大減少再審和申訴案件，這就體現(xiàn)出重塑和加強(qiáng)地方法院司法權(quán)威的重要性，具體能做的就是在各級法院積極推廣“反干預(yù)宣告”等制度。在監(jiān)督方面，巡回法庭應(yīng)該加大對下級法院的審判監(jiān)督力度，積極受理上訴、再審和申訴案件，促使公正審理和判決。對于“跨行政區(qū)域重大民商事案件”來說，由巡回法庭來受理，本身數(shù)量少，跨多個行政區(qū)域，能夠得到比較公正的判決。

在如今國家改革的大背景下，去除地方化問題，不僅有巡回法庭在程序上嚴(yán)格監(jiān)督，其他創(chuàng)新監(jiān)督方式也在跟進(jìn)，尤其是監(jiān)察委員會的設(shè)立猶如一把新的利劍，起到了積極的監(jiān)督作用。多種監(jiān)督方式的相互配合，才能從根本上解決問題。司法監(jiān)督制度在不斷加強(qiáng)完善，排除案件干擾、保證司法公正的各類法律制度以及黨紀(jì)政紀(jì)都有了。而且，監(jiān)察法已經(jīng)制定，各地都設(shè)立了監(jiān)察委員會，這個機(jī)構(gòu)對保證各級法院公正司法十分關(guān)鍵，僅把監(jiān)察權(quán)充分行使起來，干預(yù)案件審理的地方因素恐怕就能基本消除。

二、放下審級利益的糾結(jié)

巡回法庭審級利益一開始就爭議很大，多數(shù)認(rèn)為巡回法庭和最高院一樣一審終審，損害了當(dāng)事人的審級利益，不服巡回法庭的一審案件沒有上訴的權(quán)利，違背了我國目前實行的兩審終審制。

在高校的法學(xué)教材中也是較為簡單地描述：“由最高人民法院及其巡回法庭行使初審案件的管轄權(quán)，與我國的兩審終審制不合，會損及當(dāng)事人的審級利益。因此，對于最高人民法院及其巡回法庭行使初審管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)持積極慎重的態(tài)度，只有在確有必要的時候才能‘激活這一規(guī)定”。

為此，有學(xué)者提出了穩(wěn)妥的法庭受案條件標(biāo)準(zhǔn)：“以案件標(biāo)的額作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以此來確定巡回法庭的受案范圍；其次在符合上述標(biāo)準(zhǔn)的民商事糾紛最終能否通過巡回法庭通過一審終審來審判，還需要雙方當(dāng)事人合意，一致決定將符合規(guī)定的案件交由巡回法庭審理，視為其放棄了進(jìn)行上訴的救濟(jì)，放棄了審級利益。如果當(dāng)事人不能達(dá)成一致意見，則由其按照其本身適用的管轄規(guī)則由相應(yīng)的高級人民法院受理”。

巡回法庭是最高法院的組成部分，是最高法院派出的常設(shè)審判機(jī)構(gòu)，不是一個獨立的法院，它的審級就是最高法院的審級。在巡回法庭設(shè)立之前，最高人民法院受理一審案件在《民事訴訟法》中就有相應(yīng)的規(guī)定，這是我國兩審終審制度的特殊情況，在以往的最高人民法院一審終審案件都能夠正常進(jìn)行，巡回法庭依舊有能力勝任這一工作。

從人員構(gòu)成上來看，巡回法庭的審判人員由最高人民法院本部選任，任期兩年，兩年以后調(diào)回本部。在學(xué)歷上，以第一巡回法庭為例，基本為研究生以上學(xué)歷，其中法學(xué)博士7人，工作年限上，平均審判工作經(jīng)歷15年以上。這些情況表明，巡回法庭的審判水準(zhǔn)和最高人民法院是保持一致的。根據(jù)審判實踐的需要，巡回法庭也會依法受理一些一審民商事和行政案件，但這不會是常態(tài)。即便沒有巡回法庭，案件由最高院本部受理，審判的結(jié)果也和巡回法庭一樣，所以說一審終審的案件巡回法庭有能力勝任。巡回法庭是否損害當(dāng)事人的審級利益不必過多爭議，本身我們就對它做出過規(guī)定，并沒有超出它應(yīng)有的限度。以前最高人民法院適用一審終審，如今巡回法庭也同樣適用這一特殊規(guī)定。

三、未來法院的構(gòu)建需謹(jǐn)慎

從《決定》中可以看到中央除了審理跨行政區(qū)域的重大行政和民商事案件外，還提出了積極探索未來跨行政區(qū)域人民法院和人民檢察院的構(gòu)想。由這一點可見如今的巡回法庭制度是一種試探性、務(wù)實性的改革，可以說是未來法院的試點性改革。最高法院在全國設(shè)立了6個巡回法庭，但卻不是傳統(tǒng)意義上的流動的法庭，而是固定某地的最高法院的派出機(jī)構(gòu)，是實際意義上的跨行政區(qū)劃法院，分片管轄審理幾個省級行政區(qū)劃內(nèi)的案件，其判決就是最高法院的判決。這就對跨行政區(qū)劃法院的產(chǎn)生基礎(chǔ)有了懷疑，巡回法庭是最高人民法院的延伸部分，在行政管理上依舊是管理與被管理的關(guān)系，它的產(chǎn)生基礎(chǔ)是全國人民代表大會及常務(wù)委員會，巡回法庭的正副庭長由全國人大常委會任命，其他構(gòu)成人員由最高人民法院法院選派。但未來的跨行政區(qū)劃法院，不再是最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，它由誰來產(chǎn)生呢？未來的跨行政區(qū)劃法院是跨多個行政區(qū)，而我國目前行政區(qū)劃和法院設(shè)立相一致，沒有它的產(chǎn)生基礎(chǔ)和領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)，這就陷入了一個尷尬的局面。怎樣構(gòu)建未來法院，筆者認(rèn)為巡回法庭在未來的日子里應(yīng)當(dāng)存在很長一段時間，在這個時間段里將要發(fā)揮著重要作用，跨行政區(qū)劃法院的探索到設(shè)立也需要一個較長的時間，當(dāng)前的階段還不適合，找不到產(chǎn)生跨行政區(qū)劃法院的基礎(chǔ)。未來社會的發(fā)展有很多不確定因素，需要等待著社會轉(zhuǎn)型變化出新的內(nèi)容，相關(guān)配套改革措施推進(jìn)、理論基礎(chǔ)比較完備和巡回法庭制度積累足夠經(jīng)驗之后，再去積極推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立。

如今對巡回法庭依舊存在著很多質(zhì)疑，一種觀點認(rèn)為巡回法庭的設(shè)立只是將最高人民法院一部分案件搬到了外地，實質(zhì)上是最高法院在外地設(shè)立了分支機(jī)構(gòu)，這和建國初期建立的大區(qū)分院類似。建國初期的大區(qū)分院具有較為完整的獨立性，能夠在分區(qū)內(nèi)制定司法解釋，接受最高院和地方黨政機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督下級法院和管理下級法院部分事務(wù)，如今的巡回法庭完全不同于分院，它是最高院的組成部分，辦案是主要職責(zé)。

另一種觀點認(rèn)為，巡回法庭的判決效力和最高人民法院相同，全國有六個巡回法庭，這樣以來會使全國有五個高審判中心，《決定》的精神是巡回法庭能夠使最高人民法院從繁重審理案件中脫離出來，以致更好的集中精力來制定司法解釋和司法政策，強(qiáng)化最高法院監(jiān)督全國法院審判工作的職能，而不是把權(quán)力分散開來，最高人民法院的輻射范圍是全國，而巡回法庭的輻射范圍僅僅是自己的管轄區(qū)域，這會有一種中央審判權(quán)力的地方化的味道？其實這點擔(dān)心是不必過于憂慮的，畢竟我國不是聯(lián)邦制判例法國家，即便是地方的中央審判機(jī)關(guān)做出的判決也不會被當(dāng)成判例被后世遵循，何況全國法院適用的是全國人大及常委會制定的法律和最高院的司法解釋，相反，這樣的分置，能夠使得這些來自最高院的業(yè)務(wù)精深和法律素質(zhì)極高的法官走入地方，集中精力，有針對性地解決具有地域特色的案子。

四、結(jié)語

古人云：“窮則變，變則通，通則靈”，對于巡回法庭的爭議固然是好事，但是我們所希望的是能夠為它的設(shè)立和發(fā)展提供積極的理論基礎(chǔ)，及時發(fā)現(xiàn)它的缺點和不足，構(gòu)建一個穩(wěn)定的法治環(huán)境。同時司法改革應(yīng)該穩(wěn)扎穩(wěn)打，不可過于急切，不能使這桿“標(biāo)兵”走進(jìn)錯誤的胡同。

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